PPP模式下我国农村生活污水治理的研究——以常熟市农村分散式生活污水治理PPP项目为例

金 梦

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

1 引言

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是推进乡村振兴战略的重要因素。习近平总书记指出，“绿水青山就是金山银山”。为了全面推进生态文明建设，打造美丽中国，美丽乡村，农村环境污染问题不容忽视。其中，营造水清河畅的环境与农村生活污水治理一直以来都是困扰我们的主要问题。将PPP模式的运用为农村生活污水治理提供了新的思路。

2 项目概况

近年来，为了更好的适应未来发展的需要，尤其是为满足人民对美好生活的追求。常熟市于2015年在全国首推农村分散式污水处理PPP模式。2019年常熟市农村分散式生活污水治理PPP三期项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施。按照“能集中则集中、宜分散则分散”的原则对常熟市下辖的十一个镇与街道所涉及的449个自然村进行污水收集与处理，污水收集量为4 397.34 t/d，受益户数约为13 587户。项目采用建设-运营-移交（BOT）模式，项目建设期为2年，运营期为25年，总投资49 628.13万元。目前已进入项目执行阶段，运营期满后，项目公司将项目设施及相关权益无偿移交政府制定机构。

3 我国农村生活污水治理PPP模式的必要性

3.1 多渠道融资，弥补财政投入不足

政府是农村生活污水的治理主体，但是由于政府所需开展与进行的财政支出众多，财政压力过大，对于农村生活污水治理工作的资金投入面临重大的压力。财政资金的紧张，使得多元化、多渠道的融资方式成为必然趋势。PPP模式的推广，将直接有效的获取社会多渠道的融资，减轻政府财政压力[1]。

3.2 提高农村生活污水治理效率，促进生态文明建设

将PPP模式引入农村生活污水治理中，首先有利于节约成本。由政府和各方社会资本共同参与项目，公私合作，各司其职，将各阶段的工作任务交由专业人士进行，将大大提高农村生活污水治理的效率。其次，运营期间需通过政府的绩效考核，并以此为依据支付项目公司污水处理服务费等。这将直接与项目公司的利益相关，各主体间相互制约，有利于项目的有序进行。此外，各环节有机关联，大大提高项目的执行效率。

3.3 规避风险，提高政府活力

在政府和社会资本的合作过程中，不同于政府部门，私营部门会更关注自身的利益，因此他们也会提高风险意识。由于私营部门与政府部门间会签订相关的合同，政府需通过对项目公司的运营、管理等情况进行绩效评估后，项目公司才会根据考核结果获取相应的投资回报。这就意味着，规避风险，良好的运营才能为项目公司带来更大的利益。此外，农村生活污水治理的效果，也将直接影响政府的形象，项目公司对政府有一定的约束力，因此，政府部门只有不断提高政府活力，才能更好的开展农村生活污水治理PPP项目。

4 实证分析：常熟市农村分散式生活污水治理的实践

4.1 常熟市农村生活污水治理现状

农村生活污水在指在农村地区生产生活过程中所产生的会导致水体及环境污染的废水，主要包括餐厨废水、卫生清洁用水、饲养禽畜产生的废水、农药使用产生的废水等。[2]近年来，常熟市坚持污水治理和生态供给并行，坚持污水设施建设和运行管理并重，高质量推进城乡生活污水治理，并修改完善《“十四五”常熟市农村生活污水治理专项规划》。经过前面两期农村污水治理工程的实施，农村生态环境得到明显改善。但从全局看，依旧存在基础设施不健全、日常养护不到位等情况，因而农村生活污水治理仍需继续努力。

4.2 农村生活污水治理PPP模式面临的困境

4.2.1 社会资本方的不确定性

由于PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的挑战，融资难依旧掣肘PPP项目的发展。[3]同时，根据相关政策或法律法规，PPP项目通常采用公开招标的方式开展。因此，无法确定社会资本方是否合格且可靠。项目合作周期包含建设期与运营期，共27年。周期长意味着社会资本方将会面临更大的风险，因此他们往往会在如何平衡投资回报与风险之间犹豫不决。

4.2.2 磋商、法律法规的风险性

首先，常熟市农村分散式生活污水治理PPP项目以竞争性磋商为采购方式。在实践过程中，或没有磋商环节，或评标流于形式，往往这将面临的法律风险可能会导致废标。[4]其次，近几年虽然PPP模式广泛运用于各个市政工程中，但是有关农村生活污水治理运用PPP模式缺少最根本的法律支撑。农村生活污水的现状千差万别，各个地方的环境和政策条件也存在较大的差距，农村生活污水治理PPP项目的运作模式及其适用范围还需要进一步明确。[5]最后，PPP项目的合规性监管缺乏，由于社会资本与PPP项目公司之间存在关联性，因而在建设过程中容易忽略其合规风险。

4.2.3 绩效考核体系不健全

目前常熟市农村生活污水处理PPP三期项目已进入执行阶段，由建设期转向运营期。此时政府对项目公司的运营、管理情况的绩效考评更为迫切。首先是生活污水治理绩效的考核指标不清晰。虽然有《PPP项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》的参考，可是目前对于农村生活污水处理的绩效考核指标依旧难以确立。其次是生态环境数据获取难度过大。指标数据对绩效考评的结果有决定性作用。生态指标数据获取难度较大，且变动频繁。最后是考核主体单一。对项目公司的绩效考评主体主要以政府为主，考评主体单一，容易造成公平的缺失与评估结果的失真。

4.2.4 村民环保意识不足，治理专业人才缺乏

村民是农村生活污水治理的参与者与受益者。近年来，常熟市经济发展迅速，随着常熟市生活垃圾分类等政策的顺利开展，生态环境保护也不断受到公众的关注。但是村民的环保意识依旧不高，在部分村庄生活污水乱排现象仍相对普遍，其中包括厨房废水、衣物洗涤水等，其中或可能含有大量微量元素物质，会对水体产生危害。在务农过程中，更是常常有过量施肥的现象存在，也会导致水体富营养化。此外，目前常熟市农村分散式生活污水治理中引入PPP模式，虽然可以提高治理效率，但是依旧缺乏科学有效的处理生活污水的基础设施与技术手段，同时也缺少污水治理的专业人才。很多治理人员都是来自城区，对于农村的状况并不熟悉，往往对农村生活污水治理造成阻碍。

5 我国农村生活污水治理PPP模式优化路径

5.1 选择高质量、可靠的社会资本合作伙伴

一方面，农村生活污水治理是一项专业程度较高的工程项目，选择在污水处理方面有经验的社会资本方，将降低政府的工作压力。另一方面，PPP项目需要大量的资金支持，社会资本方是否能承担起该项目的资金投入也是至关重要的。

5.2 建立健全相关法律法规，加强监督管理建设

第一，建立健全法律法规机制。法律是PPP项目合作的基础，是推动PPP发展的有力保障。没有相关法律法规的约束与保护，政府部门与私营企业之间会产生信任危机，从而影响项目的正常开展与运行。充分了解生活污水治理PPP项目现状，加快制定和完善PPP项目的相关法律法规，促进农村生活污水的有效治理。第二，建立健全问责机制。在农村生活污水治理PPP项目中，政府和社会资本之间是平等的关系。因此两者都应认真履行各自的义务，认真完成好自己所需完成的工作责任。加强对二者的问责，确保合同的有效性，从而达到共赢的结果。第三，加强监督管理建设。充分发挥公众、媒体等主体的监督作用，当发现PPP项目的建设或运营过程中存在问题时，应当及时进行检举。

5.3 完善绩效考核体系

第一，优化农村生活污水处理绩效考核指标。一方面，不同的类型的PPP项目的运营与管理绩效产出不同，需要针对不同类型的PPP项目制定不同的绩效考核重点。另一方面，不同农村地区的生活污水处理存在不同的要求与目标。因此，对于绩效考评体系的构建需注意因地制宜。第二，建立信息数据库网络系统。充分利用信息化的资源，利用统一的标准和测算方式建立数据库。加快推进生态数据的收集与整理工作，实时监控，提高数据质量并调高数据利用率。第三，加强公民参与，提高考核主体多元性。公民在农村生活污水治理的绩效考评中占主体性地位，加强公众参与有利于试政府工作进一步满足公众需要，提高公众满意度。充分利用互联网信息技术，提高公众、媒体等评估主体在农村生活污水治理PPP项目绩效评估的参与度。

5.4 积极培养村民的环保意识，培育专业人才

要解决农村地区依旧存在的生活污水乱排现象，最主要的就是要解决部分村民环保意识薄弱的问题。通过良好的关于生态环境保护重要性的宣传，为农村地区的村民树立正确对的环境保护观念，加强村民对农村生活污水排放相关知识的了解，才能从“根”上有效减少农村地区生活污水排放现象。由于农村地区的特殊性，村庄中普遍老人居多。因此，宣传教育的方式需要注意，可由当地村委会根据各地的不同情况，加以不同的宣传手段，如广播、公告栏公示、挨家挨户分发宣传单、组织统一教育讲解等。同时，在学生的成长过程中，加强对于生态环境保护的教育。在大学中，开设有关生活污水治理方向的专业课程，为国家培养更多生态治理人才。

6 结语

PPP是政府与社会资本为了实现公共服务目的而创造的一种崭新的合作方式。在乡村振兴战略背景下，常熟市将PPP模式引入农村生活污水治理的尝试具有模范带头作用。本文以常熟市农村分散式污水治理PPP三期项目为例，分析了目前在PPP模式下我国农村生活污水治理存在的问题。为优化我国农村生活污水治理PPP模式提出完善措施：选择高质量、可靠的社会资本合作伙伴；建立健全相关法律法规，加强监督管理；建设完善绩效考核体系；积极培养村民的环保意识，培育专业人才。结合常熟市的实践，尽快推动PPP项目相关法律法规的出台，并为我国农村生活污水治理积累经验，从而利用PPP模式，实现多方共赢的局面。