论教育行政机关的法律地位 ＊

管 华

（中国人民大学教育学院，北京 100872）

教育行政机关是教育行政法律关系中最重要的主体，但随着我国行政法学从“行政机关范式”向“行政主体范式”转变（王军，2019），对行政机关的研究被视为行政组织法的领域而逐渐被冷落。作为教育学和行政法学交叉学科的教育行政法学，应对国家立法的迫切需求和层出不穷的教育案件尚力有不逮，几乎无暇顾及教育行政机关这一教育行政法学的基本范畴。在笔者的阅读范围内，以“教育行政法”命名的论著，不过是李惠宗《教育行政法要义》（2004）、高家伟《教育行政法》（2007）、金国华《教育行政法新论》（2008）、刘显娅《英国教育行政法》（2010）等四本。在中国知网以“教育行政法”进行主题检索，时间跨度从1915—2020，共检出中英文文献42 份；相关博士论文只有2 篇：一是陈应鑫的《教育行政执法研究》（2007），一是王瑜的《近代高等教育法研究》（2015）。在教育法学领域，谢瑞智的《教育法学》（1992）、劳凯声的《教育法论》（1993）、张维平的《平衡与制约—20 世纪的教育法》（1995）、秦惠民的《走入教育法制的深处—论教育权的演变》（1998）较早地研究了教育行政、教育行政体制和国家教育权。之后出版的以“教育法学”命名的论著，均专章论述了“教育行政机关”。

行政法学和教育法学已有的研究，呈现出如下特点：（1）对教育行政执法和其他教育法律关系主体如学校、教师和学生的法律地位已有较丰富研究，对教育行政机关的研究较少。（2）对英国、美国、法国、日本甚至苏联教育行政体制都有一些介绍，但对我国教育行政机关的研究较少，多停留于对教育部、教育厅或教育局内设机构的描述。（3）立足于个案和工作职责的研究已经出现，但对我国教育法律体系的梳理明显不足，个别研究还存在运用法律术语不严谨的情况。在这种意义上，教育行政机关可谓是教育行政法学“最熟悉的陌生人”。对教育行政机关法律地位的研究不足，验证了作为行政法学分论的教育行政法学尚处于蹒跚学步时期的判断（宋华琳，2020）。

教育行政主体是教育行政法律关系中不变的一方。作为职权行政主体的教育行政机关，无论在数量上还是权限上其重要性都远非授权行政主体可比。“坚持依法治教”是《中国教育现代化2035》明确的推进教育现代化的基本原则之一，教育行政法学学科的发展也必须实现从热点到学科基本问题的转向（彭宇文，2020）。对教育行政机关法律地位的研究，不仅具有重要的现实意义，也是教育行政法学主体论的核心。通过梳理现实的法律制度，对法律文本进行解释，并将所得的概念与规则整合成逻辑一致、内在和谐的整体，是法学的基本方法（张翔，2013）。因此，《宪法》和《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》《学位条例》《国防教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《体育法》等12 部相关法律，《学位条例暂行实施办法》等19 部教育行政法规，《高等学校章程制定暂行办法》等48 部部门规章是本文的研究对象。①本文的基本安排是：第一，从法律和现实出发，阐明教育行政机关的内涵和外延；第二，通过梳理现行教育法律、行政法规和部门规章体系，厘清教育行政机关的职权；第三，分析教育行政机关与行政相对人包括学校、教师和学生的法律关系。

一、教育行政机关的内涵和外延

（一）教育行政机关的内涵

可以用“属+种差”的方法来理解“教育行政机关”的内涵，即从“机关”“行政机关”“教育行政机关”三个层次来理解。在我国，所谓“机关”一般指的是“国家机关”，也可称为“国家政权机关”，其总和为“国家机构”。其中行使行政权的分支，包括各级政府及其组成部门，依据宪法和组织法的规定设立，行使行政权，对各项国家行政事务进行组织和管理，是行政机关。企事业单位的内部行政组织，日常也有称“机关”甚至“行政机关”的，不属于法律意义上的“行政机关”。经法律法规授权的组织，虽具有行政主体地位，但也不属于行政机关的范畴。②

何谓“教育”，并无标准定义。欧洲人权法院在“坎贝尔和克萨斯诉英国”（Campbell and Cosans v.the UK）案中指出，广义的教育是指成年人将其信仰、文化和其他价值观传播给年轻人的整个过程。③联合国教科文组织将教育界定为：“社会生活的整个过程，通过该过程，个人和社会团体有意识地在国家和国际社会中为了国家和国际社会的利益，学会发展他们个人整体的能力、态度、技艺和知识。”1974 年《关于促进国际了解、合作与和平的教育以及人权与基本自由的教育的建议》第1（a）条指出：“狭义的教育指学校及教育机构的教育。”本文取狭义。

公法学通常将“教育行政”当做国家“行政”领域的一部分，指国家机关为了实施教育法律和政策进行的规划、组织、决策、指导、监督和服务的活动（张维平，1995，第17 页；王瑜，2015）。我国宪法总纲第19 条规定“国家发展社会主义的教育事业”，行政机关做出的所有与发展教育事业有关的活动，都属于教育行政。从宪法学角度看，受教育权作为基本人权，要求国家履行尊重、保护、给付和促进义务（管华，2016，第78—98 页）。因此，凡是行政机关履行尊重、保护、给付和促进受教育权的义务的活动，都可以视为教育行政。

总之，教育行政机关是指根据宪法和法律设立，享有教育行政权，承担发展教育事业责任的国家行政机关。

（二）教育行政机关的外延

教育行政机关、教育行政部门、教育行政主体和教育行政执法主体常被混为一谈。“教育行政部门”（以下简称“教育部门”）是一个法律概念，指的是各级人民政府主管教育的职能部门：在中央是教育部，在省、自治区为教育厅，直辖市为教育委员会，省级以下多称教育局，也有称教育委员会的，还有和文化、体育部门合并，称文教局、文体局或社会发展局的（黄葳，2007，第111 页）。行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织，一般都是行政执法主体，只是最高国家行政机关国务院很少直接执法。行政机关可以分为一般行政机关和特别行政机关，前者承担综合性的行政任务，如各级政府；后者承担专门性的任务，如教育行政部门（周佑勇，2010，第184 页）。

教育行政机关可以作两种解释：一是所有管理教育事务的行政机关，二是专门管理教育事务的行政机关，即教育行政部门。第二种理解很流行，但既不符合法律规定，也不符合司法实践。宪法第89 条第七项规定，国务院领导和管理教育工作。《教育法》第14 条规定“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”《义务教育法》第7 条规定了各级政府的教育职责，《高等教育法》第13 条规定了国务院和省级人民政府的教育职责。在学理上，将各级政府排除出教育行政机关，有违法之嫌。④在司法上，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，“教育行政管理”是根据行政管理范围，即“代表国家管理行政事务的领域”，而非根据行政机关的类别来分类的。也就是说，无论是各级政府做出的行政行为还是教育行政部门做出的行政行为，只要属于教育领域，就纳入“教育行政管理”诉讼的范围。将政府这种承担综合性任务的国家机关纳入教育行政机关范畴，在日本和我国台湾地区比较常见：如日本的中央教育行政组织包括内阁，地方教育行政组织包括地方公共团体的首长（谢瑞智，1992，第194—196 页）；我国台湾地区的地方教育行政机关包括直辖市市长和县市长（李惠宗，2004，第317 页）。因此，本文采取第一种解释。

在我国的法律和现实中，教育行政机关以多种形态存在：

（1）政府。如《教育法》第66 条规定了县级以上人民政府应当发展教育技术，此处的“政府”包括国务院，不包括乡镇政府。《义务教育法》第15 条规定了县级以上地方人民政府制定学校设置规划，此处的“政府”既不包括国务院，也不包括乡镇政府。《国防教育法》第6 条规定了国务院和地方各级人民政府对国防教育工作的领导，此处的“政府”包括乡镇政府。《残疾人教育条例》第35 条规定了设区的市级以上地方人民政府可以举办高级中等以上特殊教育学校，此处的“政府”不包括国务院，也不包括县乡政府。总体来说，各级人民政府都有可能成为教育行政机关。

（2）教育行政部门。教育行政部门是专门管理教育事务的行政机关，是特别行政机关，也是教育法律的最主要的执行部门。

（3）劳动行政部门，也称人力资源和社会保障部门。《职业教育法》第11 条规定，国务院教育行政部门、劳动行政部门分别负责有关职业教育工作。这是确立了劳动行政部门与教育行政部门在职业教育领域分工负责的教育行政机关地位。

（4）管理少年儿童体育学校的县级以上体育行政部门。根据《少年儿童体育学校管理办法》，县级以上体育和教育行政部门分工负责少体校工作。这是确定了在少体校管理上，体育行政部门与教育行政部门分工负责的教育行政机关地位。

（5）直接管理高校的国务院组成部门或其他中央单位。2000 年，97 所原中央各部委（单位）直属的高校被下放到地方（管华、陈鹏，2015a）。中央直属高校除教育部直接管理的75 所以外，还有40 所由国务院其他组成部门或中央单位管理。根据《高等教育管理职责暂行规定》，直接管理高校的国务院有关部门对所属高校的管理权和国务院教育行政部门对所属高校的管理权大同小异。

（6）开发区管委会。近年来，出现了新的行政组织，即各种经济技术开发区管理委员会。管委会的组织和职权并无宪法和组织法上的依据，其中由省、自治区人民政府设立并经国务院批准的可认定为派出机关（叶必丰，2007，第112 页）。管委会内设的教育行政部门，一般称为教育分局，属于内设行政机构，只能以管委会名义对外作出行政行为。因此，只有开发区管委会属于教育行政机关。但是，市（含直辖市）、县级人民政府设立的开发区，即使存在地方性法规的授权，由于没有宪法和组织法上的依据，只能认定为法律法规授权的组织，不属于行政机关。没有得到地方性法规授权的开发区管委会，在法律上属于受委托的组织，不是行政机关。⑤

（7）新疆生产建设兵团内部按照“师市合一、团镇合一”原则建立起来的市政府及其有关职能部门和镇政府。据《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书：兵团是“在国家实行计划单列的特殊社会组织”，“实行党政军企高度统一的特殊管理体制”。兵团在所管辖的地域，承担了包括教育在内的绝大部分行政管理职能。其中，按照“师市合一、团镇合一”原则建立起来的县级市和建制镇与其他地方的市、镇具有同样的法律地位。

有论者将国务院教育行政部门称为教育行政机构，这是不严谨的。在行政法学上，行政机构是由各级人民政府及其职能部门设立的、不具备独立编制和财政预算的机构，只有经过法律法规的授权，才具备行政主体资格（应松年，2008，第60 页）。在我国教育法律体系中，这样的机构有学位委员会、教育督导机构、高等教育自学考试指导委员会、中小学教材审定及审查委员会、汉语水平考试委员会、普通高等学校教育评估领导小组等。这些机构都没有独立编制和经费，分别依据《学位条例》《教育督导条例》《高等教育自学考试暂行条例》《中小学教材编写审定管理暂行办法》《中国汉语水平考试（HSK）办法》《普通高等学校教育评估暂行规定》设立，组成人员包括若干不具备公务员身份的专家，都不属于教育行政机关。现实生活中，存在将部分教育管理和执法事务委托给其他组织的现象，受托组织不是行政机关。⑥

二、教育行政机关的职权

据《牛津法律大辞典》：“法律地位特指一个人在法律上所居的地位，该种地位决定其在特定情况下的权利和义务。”（戴维·M·沃克，1988，第855 页）在我国，教育行政机关在行政法律关系中的地位就是“行政主体”，其权利和义务分别为教育行政职权和教育行政职责。教育行政职责的核心是“合法行政”和“合理行政”，多数情况下，与教育行政职权不易区分，本文主要论述教育行政机关的职权。

（一）教育行政立法权或规定权⑦

国务院有权制定教育行政法规，国务院教育行政部门有权制定部门规章，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府有权制定地方教育规章。行政机关都能制定规则，只不过其制定的规则的形式和法律效力有差异，效力低于行政法规和规章的，统称“行政规定”，也称“行政规范”或“规范性文件”（叶必丰、周佑勇，2002，第28 页）。据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61 条，最基层的行政机关乡镇政府，也有权“发布决定和命令”。这里的“决定”“命令”也可能构成行政规定。由于有行政法规、规章制定权的主体也有权制定行政规定，相关法律规范往往只明确了制定主体，未明确制定形式，因此，以下不再区分教育行政立法权和教育行政规定权。

通过梳理12 部法律、19 部行政法规、48 部部门规章发现，各教育行政机关享有以下事项的教育行政立法权或规定权：

政府的教育行政立法或规定权较为广泛。国务院有权规定：（1）义务教育不收杂费的步骤；（2）设立高等学校的具体标准；（3）高校教师职务任职条件；（4）教师职务制度。此外，作为国务院内设机构的国务院学位委员会有权规定硕士、博士学位证书的格式。省级政府有权规定：（1）本地区职业学校生均经费标准，中等职业学校和培训机构收费办法，企业应承担的职业教育费用，非营利民办学校收费办法以及扶持与奖励民办教育发展的措施；（2）特殊教育学校建设标准、收费项目、经费开支标准、教职工编制标准和教学仪器设备配备标准；（3）设立其他高等教育机构的具体标准，高等教育自学考试具体实施办法；（4）《幼儿园管理条例》、《校车安全条例》实施办法；（5）少体校学生、教练员的伙食标准、运动服装标准。县级以上政府有权制定：（1）义务教育经费审计监督和统计公告制度；（2）校车管理办法；（3）特殊教育收费标准。此外，各级人民政府有权制定改善民办教师待遇的具体办法。

教育行政部门的教育行政立法或规定权最为广泛。国务院教育行政部门有权规定：（1）义务教育的教学制度、教学内容、课程设置、考试制度和高中招生办法；（2）特殊教育课程的设置方案和标准；（3）学校体育场地、设施和器材的配置标准；（4）高等教育工作的政策、规章，含高等学校、研究生院的设置标准，高校人事管理制度，高等教育自学考试实施细则和特定学科专业本科毕业生直接取得博士生入学资格的办法；（5）实行教师聘任制的步骤和办法；（6）中小学校长培训、中小学教师继续教育的规章、政策；（7）未达到《教师法》规定学历，在该法实施以前已任教师的教师资格过渡办法；（8）学士学位证书的格式、中外合作办学许可证式样；（9）招收、培养国际学生的政策，国际学生培养质量监督制度；（10）教科书审定办法。此外，作为教育部内设机构的全国考委有权制定自学考试政策。国务院教育部门会同有关部门规定高校年经费开支标准和筹措原则，制定中小学教师和职业学校教师津贴办法，确定中外合作办学许可证编号办法，制定国际学生勤工俭学规定。

省级教育行政部门有权制定：（1）小学学籍管理办法，特殊教育学校学籍管理办法，残疾学生毕业考试办法；（2）《高等学校信息公开办法》的实施办法，含高校信息公开评议制度；（3）高等教育阶段以外的国际学生政策；（4）中小学校长培训和教师继续教育人均基本费用标准及配套政策；（5）《幼儿园工作规程》实施办法、《教育统计管理规定》实施细则。国家和省级教育部门都有权发布小学课程计划、教学大纲。各级教育行政部门有权规定：（1）中小学教师继续教育考核和成绩登记制度；（2）中小学幼儿园安全工作责任制和事故责任追究制；（3）小学其他人员的任职资格。此外，教育行政部门有权规定幼儿园的招生、编班；主管教育部门有权确定小学的服务区、特殊教育学校的招生范围。

其他部门也有一定的教育行政立法或规定权。国务院有关部门有权规定：（1）设立其他高等教育机构的具体标准；（2）中国政府奖学金的管理办法。国务院财政部门会同教育部门制定生均公用经费基本标准。国务院有关部门会同财政部门制定本部门职业学校生均经费标准，规定企业应承担的职业教育费用。国务院教育部门、有关部门和省级教育部门都有权制定高校学风建设政策。省级教育部门会同有关部门制定区域内高校年经费开支标准和筹措办法，与有关组织联合制定学校教代会规定。省级交管部门和教育部门制定校车标识。县级以上教育、人力资源部门为特殊教育教师在职务评聘、培训进修、表彰奖励等方面制定优惠政策；各级教育部门会同建设部门制定幼儿园园舍、设施的标准；卫生、教育部门制定学校卫生技术人员职称考核评定办法。

比较特殊的是《教育法》第18 条规定，“国家制定学前教育标准”，这里的国家应包括行政机关。

（二）教育行政许可权

依据《行政许可法》，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，国务院决定、省级政府规章可以设定临时行政许可，教育部或国务院其他部门规章无权设定行政许可。但部门规章可以对已设定的行政许可予以细化规定。在2003 年《行政许可法》颁布前，大量部门规章实际上设定的行政许可应当继续有效。需要说明的是：（1）行政机关对其他机关或直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，属于行政审批，不是行政许可。⑧（2）对已有法律地位、法律关系和法律事实予以确定、认可、证明的属于行政确认，不是行政许可（罗豪才、湛中乐，2016）。（3）因许可机关或被许可人违法而取得的行政许可被撤销，其法律性质是行政许可的撤销，不是行政处罚，如对不具备申请资格或不符合法定条件的申请人行政许可的撤销（胡建淼，2015，第298—299 页；朱志辉，2006；周佑勇，2018）。

通过梳理前述法律、行政法规和部门规章，各教育行政机关享有以下事项的教育行政许可权：

政府的教育行政许可权相对较少。国务院有权授权高校授予学士、硕士、博士学位，授权科研机构授予硕士、博士学位，批准高校和科研机构可以授予学位的学科名单。国务院学位委员会可以暂停或撤销学位授予单位相应学科、专业的学位授予资格，批准学位授予单位授予名誉博士学位。省级政府有权批准专科高校设立、分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项；批准设立实施专科教育和非学历高等教育的中外合作办学机构。省级政府学位委员会可以暂停或撤销学位授予单位相应学科、专业的学位授予资格。县级政府有权批准小学停课1—3 天，特殊教育学校停课1 天以上。乡镇政府有权批准义务教育阶段适龄儿童延缓入学或休学，农村幼儿园的举办或停办。此外，县级或者设区的市级人民政府有权批准学校或者校车服务提供者使用校车。

教育部门的教育行政许可权最为广泛。国务院教育部门有权：（1）批准本科及以上高校的设立、分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项；批准各学位授予单位学位评定委员会成员名单，核准中央直属高校章程，开展新建普通高校合格评估。⑨（2）批准本科以上高等学历教育中外合作办学机构和办学项目。（3）批准普通高校开展体育后备人才训练，批准普通高校运动水平较高、具有培养前途的学生延长学习年限，批准全国大学生运动会提前或延期举行。（4）批准实施高等学历教育的民办学校以捐赠者的姓名或名称作为校名。（5）核准国家课程教材编写的立项，审定国家课程教材，批准扩大教材试验范围，批准列入全国中小学教学用书目录。

省级教育部门有权：（1）批准其他高等教育机构的设立、分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，核准地方政府举办的高校章程；（2）批准设立实施中等学历教育、自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学机构，批准专科教育、非学历高等教育、高中、自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学项目；（3）批准高等教育以外的学校开展体育后备人才训练；（4）批准实施非高等学历教育的民办学校以捐赠者的姓名或名称作为校名；（5）核准本区域课程教材编写的立项，审定本区域课程教材，批准列入本地中小学教学用书目录，审定扫除文盲教材；（6）批准设立实施远程学历教育的网校和自费出国留学中介服务机构；（7）认定中小学校长培训机构的资格；（8）批准学校刻制外文印章。转出地教育部门商转入地教育部门确认普通高等学校学生跨省转学。

国务院和省级教育部门都有权认定普通高校教师资格，颁布中小学艺术课程标准，审定中小学艺术课程教材，审定特殊教育教材，批准普通师范院校、教师进修院校和综合大学承担中小学校长培训任务。地市级教育部门有权认定高中教师、中等职业学校教师和实习指导教师的教师资格。县级以上教育部门有权：（1）批准实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的设立，核准其举办者变更；（2）批准学校刻制印章；（3）审批少体校的设立、变更、终止。县级教育行政部门有权：（1）批准义务教育阶段适龄儿童延缓入学或休学；（2）批准招收适龄儿童进行文艺、体育等专业训练的社会组织自行实施义务教育；（3）认定幼儿园、小学和初中教师的教师资格。所在区、不设区的市教育行政部门审批城市幼儿园的举办和停办。省级教育部门和试验地教育部门审批教材实验。

此外，法律、行政法规、部门规章概括性规定了教育部门的许可权：（1）批准未成年人就读工读学校，核准小学生因户籍变更的转学；（2）批准特殊教育学校招生范围以外的残疾儿童借读，批准因病无法继续学习的特殊教育学校学生休学，批准不适应在普通学校就读的残疾儿童转学，核准社会力量举办的特殊教育学校校长；（3）批准综合性高校、非师范类高校和其他教育机构参与中小学教师继续教育，批准社会力量举办中小学教师继续教育机构；（4）批准学校举办勤工俭学工厂或经营项目；（5）批准小学使用的实验教材、乡土教材；（6）审批公办学校参与举办民办学校。

其他有关部门也有一定的教育行政许可权。国务院有关部门批准所属各学位授予单位学位评定委员会成员名单，审批直接管理的专科高校专业的增设和撤销。国务院教育部门会同测绘部门和外交部组织审定中小学教学地图。国务院有关部门和省级教育部门实施思想政治教育、专业（学科）、课程或其他教育工作的单项评估。省级人力资源部门审批设立实施职业技能培训的中外合作办学机构，批准主管的非高等学历教育的民办学校以捐赠者的姓名或名称作为校名。省级价格部门会同出版部门确定教科书价格。县级以上人力资源部门批准设立实施职业资格和技能培训的民办学校，核准其举办者变更。人力资源部门审批主管的公办学校参与举办民办学校。县级以上教育部门组织主管部门认定中专、技工学校教师资格认定。县级以上公安机关批准学校刻制印章。有关部门审核非户籍小学生入学，批准承担教学改革任务的小学调整《小学管理规程》的某些要求。

需要指出的是，教育法规范体系中包含大量需要“审批”事项，有些行政规定中也设定了“行政审批”。⑩2003 年《行政许可法》颁布以后，“行政审批”主要限于“内部事项”的审批。2015 年国务院印发《关于取消非行政许可审批事项的决定》，“非行政许可审批”这一审批类别不再保留。从此，行政审批只限于政府内部审批，如中专自学考试在县设考场需经省考委批准，教育部门增加或减少教育统计内容由本级政府统计机构审批。随着“放管服”改革的不断推进，一些原来需要审批的项目被取消，如国务院教育主管部门对研究生院设立、撤销和调整的审批。⑪

（三）教育行政处罚权

行政处罚是行政主体依法对违法行为予以行政制裁的活动，与行政处分的区别在于，前者是外部行政行为，后者是内部行政行为。行政处罚遵循处罚法定原则，法律、行政法规、规章可以设定行政处罚，行政规定无权设定行政处罚。教育行政处罚常涉及的种类有：警告、罚款、没收违法所得、责令停止招生、吊销办学许可证等。理论上，行政处罚应具有惩罚性质，仅要求恢复违法行为之前的状态、不具备惩罚性的“责令改正”不属于行政处罚，但对此也有争议（杜文勇，2019，第191 页）。按这种观点，责令退回招生不属于行政处罚，责令停止招生则属于行政处罚。通过梳理前述法律、行政法规和部门规章，各教育行政机关享有以下事项的教育行政处罚权：

直接由政府行使教育行政处罚权的情况较少。国务院对不能保证所授学位学术水平的授权单位，停止或撤销授予学位资格。⑫乡镇政府或市、市辖区人民政府或其指定机构对拒绝送子女就学的监护人予以罚款。县级以上政府或其教育部门对违规参与教科书编写的，没收违法所得。

概括规定教育行政部门行使教育行政处罚权的最多：（1）学校或教育机构违反国家规定举办的予以撤销，没收其违法所得；违反国家规定招生的，处警告、罚款、撤销招生资格、吊销办学许可证。其中非教育部门主管的，由主管部门处罚。违反规定颁发学位证书、学历证书或其他学业证书的，宣布证书无效，没收违法所得，情节严重的停止招生1—3 年直至撤销招生及颁发证书资格。高校违法违规招收国际学生的，限制招收国际学生。（2）考生在国家教育考试中作弊的，由教育考试机构取消考试资格或成绩，情节严重的，停止参加考试1—3 年；弄虚作假，严重违反高校招生规定，毕业后发现的，宣布学历、学位证书无效，收回或没收其证书。参加教师资格考试作弊的，成绩作废，3 年内不得参加该考试。考场纪律混乱、舞弊严重的，取消考点承办国家教育考试资格。非法举办国家考试的，宣布考试无效，没收非法所得。由各级教育考试机构处罚的有：考生在国家教育考试中违纪的，取消该科目成绩；扰乱考场秩序或作弊的，各科成绩无效；严重作弊的，暂停参加该项考试1—3 年，特别严重的，暂停参加各种国家考试1—3 年。自学考试考生严重作弊的，也可以延迟毕业1—3 年。高等教育自学考试管理机构对考区内一个或一个以上专业考试纪律混乱、作弊严重的，处警告、停考相应专业1—3 年。（3）中外合作办学，擅自设立的取缔并处罚款；筹设期间招收学生的停止招生并处罚款；办学者虚假出资、抽逃出资的处罚款；管理混乱、质量低下的停止招生、吊销办学许可证；发布虚假招生简章，骗取钱财的，没收违法所得、罚款直至吊销办学许可证。属于人力资源部门主管的，由人力资源部门处罚。（4）民办学校或教育机构不确定人员福利占经常办学费用的比例、不按比例执行、将积累用于分配或校外投资的，管理混乱、质量低下的，处警告、停止招生、吊销办学许可证。（5）幼儿园违反《幼儿园管理条例》的，限期整顿、停止招生和办园，对直接责任人予以警告、罚款。（6）擅自进行教材实验或扩大试验范围的，由同级教育部门通报批评、停止实验或禁止使用。

明确由省级教育行政部门行使处罚权的有：（1）独立学院举办者虚假出资或抽逃出资的，按照《民办教育促进法》处罚；资产不按期过户、擅自发布招生广告、年检不合格、擅自招收学生的，警告、罚款、减少招生计划、暂停招生。（2）民办高校资产不按期过户、擅自发布招生广告、年检不合格、办学条件不达标的，处罚款、减少招生计划或者暂停招生。

由县级以上教育部门处罚的有：（1）对违反《民办教育促进法》的学校，处以警告、没收违法所得，责令停止招生、吊销办学许可证。（2）违反《校车安全管理条例》的民办学校，暂停招生，吊销办学许可证，负有责任的领导人员和直接责任人员5 年内不得从事学校管理。（3）对骗取教师资格，品行不良、侮辱学生的教师，撤销教师资格。擅自举办民办学校的，县级以上教育部门会同公安、民政或市场监管部门，责令停止办学，罚款。属于人力资源部门主管的，由人力资源部门牵头处罚。

市场监管部门对未经批准增加收费项目或提高收费标准的中外合作办学机构，予以处罚。公安部门对擅自刻制学校印章的，处罚款并收缴。民办学校取得回报的比例及办学水平、财务状况未按规定备案或备案不真实的，由审批机关予以警告、没收违法所得、停止招生、吊销办学许可证。

（四）教育行政处分权

行政处分是对有行政隶属关系的人实施的制裁，处分对象是直接负责的主管人员和其他直接责任人，通常违法行为达到情节严重的程度才予以处分。我国教育行政正处于从依政策管理向依法治理转变的进程中（管华，2018），大量未来可能定性为外部关系的事项仍采用了内部管理的办法，因此教育行政处分权依然非常重要。《公务员法》《公职人员政务处分法》规定了公职人员应受处分的情形，⑬一般行政机关均有处分权，教育法律、法规和部门规章中关于教育行政处分的内容可视为特别规定。

直接规定由政府处分的情形有：未履行义务教育经费保障职责的，不按照预算核拨教育经费的，违规向学校或者其他教育机构收取费用的，违反《义务教育法》第52、53 条的，不履行校车安全管理职责、发生重大安全事故的。规定由上级政府或上级有关部门处分的情形有：未履行残疾人教育职责的，违反《义务教育法》第54 条的。规定由上级机关处分的有：拖欠教师工资的，民办学校的审批机关和有关部门有《民办教育促进法》第63 条规定的行为的。违反规定参与教科书编写的，由县级以上政府或其教育部门予以处分。

规定由教育部门处分的有：省级教育部门工作人员违反《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》第9 条规定的，由国务院教育部门予以处分。违反《学校艺术教育工作规程》拒不履行艺术教育责任的，由上级教育部门或者所属教育部门予以处分。高校违反国家招生管理规定的，违反《高等学校知识产权保护管理规定》第31 条的，招生考试机构违反国家招生管理规定的，高中违反《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》第7 条的，未履行食品安全管理责任或违反《学校食品安全与营养健康管理规定》第58、59 条的，由主管教育部门予以处分。高等教育自学考试工作人员或参与组织人员有《高等教育自学考试暂行条例》第38 条的行为的，由省考委或所在单位给予处分。国家教育考试工作人员有《国家教育考试违规处理办法》第13、14、15、16、17 条的行为的，由考试机构或有关部门予以处分。擅自进行教材试验或擅自扩大试验范围的，由同级教育行政部门予以处分。学校违反规定收费的，向学生推销或者变相推销谋取利益的，有《义务教育法》第57 条规定的行为的，由县级教育部门予以处分。有《学校体育工作条例》第27 条规定的行为的，由当地教育部门予以处分。幼儿园违反《教育行政处罚暂行实施办法》的，学校违反《校车安全管理条例》《中小学幼儿园安全管理办法》《全民健身条例》的，学校对学生伤害事故负有责任的，教师有《教师法》第37 条规定的情形的，教师资格认定中玩忽职守、徇私舞弊的，由教育部门处分。

由教育部门或有关部门予以处分的有：违规举办学校或教育机构的，违规招生、违规收费、违规颁发学业证书、体罚或变相体罚学生、侵害未成年人合法权益的，招收学生工作中徇私舞弊的，教育部门对学生伤害事故负有责任的。由主管部门予以处分的有：中小学校长无正当理由拒不参加培训的，学校和教育机构违反《残疾人教育条例》第57 条的，高等学校违反《高等学校信息公开办法》第27 条的。拒绝或者妨碍学校卫生监督员监督的，由卫生部门予以处分。各有关部门工作人员不依法履行学校安全监管职责的，由上级部门或所在单位予以处分。

未明确规定处分机关的情形有：违反《教育法》第80 条扰乱考试秩序的；疏于管理，造成考场秩序混乱、作弊情况严重的；未按照食品安全法履行职责，造成食品安全事故的；有《教育统计管理规定》第37 条规定的行为的。

教育法律规范中还有一种特殊的行政责任形式，那就是“通报批评”，类似于“警告”：针对外部行政相对人时，属于行政处罚，如县级教育部门对学校向学生推销商品的，给予通报批评；针对内部行政相对人时，属于行政处分，如教育部门及公务员参与编写教材的，由上级或同级教育部门给予通报批评。我国公立学校在法律上属于事业单位，由于事业单位改革尚在推进之中，内外的区分也不无疑难。

（五）教育行政给付权

不同于给付行政或福利行政，教育行政给付是一种行政决定，即具体行政行为。教育行政给付权主要包括教育行政奖励权和教育行政补助权（胡建淼，2015，第396 页）。

1. 教育行政奖励权

由政府进行奖励的：国务院和省级政府奖励优秀教材编写者。各级政府奖励对民办教育发展有突出贡献的组织（集体）和个人。各级政府及有关部门奖励有突出贡献的教师以及义务教育工作中有突出贡献的社会组织和个人。教育部奖励“全国优秀教师”和“全国优秀教育工作者”，会同国务院人事部门奖励“全国模范教师”和“全国教育系统先进工作者”。教育部门或有关部门奖励在学校体育、卫生、艺术教育，保育教育、民办高等教育、中小学教师继续教育、中外合作办学、中国语言文化传播和教育统计工作等领域有突出贡献的组织和个人，奖励高校优秀辅导员和思政课教师。

2. 教育行政补助权

教育行政补助权涉及财政资金的支出，主要由政府行使：义务教育全面纳入财政保障，各级政府保障适龄儿童就近入学，为流动儿童提供平等接受义务教育的条件，为困难儿童免费提供教科书、补助生活费；设立助学金帮助特殊教育困难学生入学，采取免费教育、助学贷款代偿等方式鼓励毕业生到特殊教育学校任教，为特殊教育教师和专业人员提供补助；为少数民族和边远贫困地区教师提供补贴，为农村中小学教师住房提供方便；对接受职业教育的困难学生减免学费；补助扫盲教育经费；以助学贷款、奖助学金等形式扶持民办学校，以政府补贴、土地划拨等形式扶持非营利民办学校。

与教育行政给付权相对应的，还存在大量教育给付行政，如设置寄宿制学校、特殊教育学校、特殊职业教育机构、专门学校、高校辅导员培训基地和少数民族班，发展托幼机构和幼儿园，举办职业教育学校和培训机构，为残疾儿童送教上门，为残疾人接受高等教育、自学考试提供便利，改善残疾人教育教师的工作环境，帮助解决适龄儿童接受义务教育的困难，为少数民族地区和边远地区培养教师等等。这类给付行政并不需要法律规范上的明确授权，有关部门根据财力可以自主提供，不履行职责的，一般相对人也不能提起诉讼。

（六）教育行政指导监督权⑭

教育行政职权行使过程中会产生大量事实行为，最常见的就是检查、指导、监督和督导。这是政府从直接领导、行政化管理向依法治教、社会化治理转变过程中，越来越倚重的新行为方式（张树义，2002，第85 页）。区别于行政许可、行政处罚或行政处分决定作出之前的检查、调查，如食品安全事故调查、学术不端案件调查，这里的指导、检查、监督具有独立性，不直接带来相对人实体权利和义务的变化（莫于川，2017，第170 页）。只要行政机关具有行政职权，一般不需要法律规范明确授权。

法律规范明示授权的教育指导监督权有：国务院教育部门跟踪评价教材实验、监督高校信息公开。国务院教育部门或主管部门会同省级政府监督高校招生、对高校办学质量进行检查评估。省级教育部门对高校学生工作、消防工作的指导、检查和监督，对民办高校、独立学院实行年度检查，监督省域内高校学生转学。县级政府定期对义务教育中小学校舍安全进行检查。上级教育部门对下级教育部门及学校的统计工作进行检查。教育部门对小学、幼儿园、特殊教育学校、专门学校进行检查监督评估指导，考核学校预防未成年人犯罪的效果，指导教师、监护人矫治未成年人不良行为。主管部门监督民办学校收费。教育部门和劳动部门负责监督评估民办学校教育质量。交管部门对校车运行情况的监督检查。食品安全和教育部门对学校开展食品安全专项检查。教育、体育和卫生部门监测学生体质。卫生部门指导学校开展校园营养监测。各有关部门对禁止使用童工、学校安全的情况进行监督检查。

教育行政领域，存在一种特殊的检查监督权—教育督导。教育督导的主体是政府内设的教育督导机构，其办公机构设在教育部门，法律性质属于行政机构。《教育督导条例》规定，督导机构在本级政府领导下独立行使职能，含督政和督学两方面。2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，提出到2022 年，基本建成教育督导体制机制。教育督导机构负责督导：义务教育的教育教学质量、素质教育实施情况、校长和教师队伍建设、学校安全卫生与教育条件、教育投入的管理和使用、义务教育普及与均衡状况、残疾人教育和幼儿园。发生重大食品安全事故，督导机构约谈政府相关负责人。县级以上政府督导职业教育。教育部门督导食品卫生、安全教育、艺术教育、体育工作、中小学校长培训情况和民办学校，其中省级教育部门督导独立学院、民办高校，并向民办高校委派督导专员。

（七）其他教育行政权

在上述各类教育行政职权之外，还存在大量其他教育行政权，如预算权、规划权、人事权、救济权、强制权等。

教育行政预算权。在我国，预算权力主要由各级政府和人大行使。行政机关享有预算的编制权和执行权（陈治，2018）。在行政机关中，教育行政预算权主要由各级政府行使，教育行政部门有一定的参与权。其中，政府行使的有：教育事业费（含高等教育、职业教育）的预算；义务教育经费单列并均衡安排，保障未成年犯和被采取强制措施的未成年人接受义务教育的经费；设立民办教育发展专项资金，将教育督导经费、高等教育自学考试经费、少体校竞赛和教育经费列入财政预算；中央和地方分担支持校车服务的费用。省级以上政府加大转移支付力度，下级政府按规定支出。省级政府决定开征教育费附加。教育部门行使的有：统筹教育费附加，商财政部门同意后执行；将教育统计所需经费、自学考试命题经费、学校体育卫生艺术经费纳入年度预算；设立学生伤害赔偿准备金；系统内部审计。国务院有关部门负责对直接管理高校的预算和决算的审核。

教育行政规划权。学校设置、职业教育、残疾人教育、幼儿园、少体校和职业教育教师培养由政府制定规划。高等教育、高等学校布局、独立学院、教师培训、民办教育、中外合作办学、残疾人教育和国防教育由教育部门制定规划。国务院有关部门编制直接管理的高校的发展规划等。

教育行政人事权。由于事业单位改革尚未完成，教育领域还存在大量人事（含编制）管理关系，如国务院有关部门任免所属高校的主要负责人，小学设置者或其上级部门任命或聘任校长。教育部门选派公办少体校文化课教师。

教育行政救济权。广义的行政救济包括申诉、控告、复议、诉讼和赔偿（姜明安，2011，第364—369 页）。本文只论及教育行政机关行使的行政救济权，主要是受理申诉和复议的权力。教育部门和有关部门处理受教育者对学校的申诉。教育部门处理教师对学校的申诉；政府或上级部门处理教师对有关部门的申诉。学位授予单位或国务院学位委员会处理学位授予异议。主管教育部门调解学生伤害事故、接受中小学校长关于培训权利的申诉。教育考试机构、教育部门复核违纪处理。国务院教育部门裁定国家级教学成果奖成果权属异议。同级教育部门处理教材编写者的申诉或复议。

教育行政强制权。现行教育法规范体系中，教育行政强制权极为有限。对于拒不送子女接受义务教育的监护人，乡镇政府或县级教育部门限期改正仍不执行的，可申请法院强制执行。

此外，其他教育行政权还有：县级教育部门组织丧失学习能力鉴定，会同有关部门和组织登记残疾儿童信息。教育部门举办学生艺术展演，组织开展安全教育，选聘兼职法制副校长，组织安全管理培训，应对突发事件，报告伤亡事故。

三、教育行政机关与其他教育法律关系主体的关系

上文梳理了教育行政机关的行政职权，教育行政立法或规定权的行使一般不直接涉及其他法律关系主体。教育行政许可、处罚、给付、强制和复议只针对外部相对人，教育行政处分、预算、规划、人事只针对内部相对人，教育行政检查、指导、监督、督导和申诉，既可适用于外部行政法律关系，也可适用于内部行政法律关系。以下分析主要的教育行政法律关系主体学校、教师和学生与教育行政机关的法律关系。

（一）教育行政机关与学校

在基础教育阶段和高等教育阶段，对公办学校和民办学校，教育行政机关与学校的法律关系存在较大差异，这里分别论述。

教育行政机关与民办学校的关系相对简单，属于外部行政关系，主要存在教育行政许可、处罚、监督等关系。在理论上有学者将公办转制学校、公办学校举办的民办学校或者与企业街道联办的学校称为“混合型学校”（黄葳，2007，第129 页）。在统计口径上，也有将国有企事业单位举办的学校统计为“公办学校”的做法。但根据《民办教育促进法》第2 条的规定，只要是“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”都属于民办教育。因此，从法律上看，混合型学校或国有企事业单位举办的学校均为民办学校。民办学校的设立、变更须经教育部门或人力资源部门许可，收费、资产使用、财务管理受主管部门监督，教育教学、教师培训受指导，小学校长、招生简章和广告报备案。教育行政机关对民办教育予以奖励扶持，委托民办学校承担义务教育任务，协助终止的民办学校安排学生就学，开展督导评估。对非营利民办学校，教育行政机关制定收费标准、划拨土地。对民办学校的违法行为，教育行政机关予以行政处罚直至吊销办学许可证。民办学校有权要求教育行政机关平等对待，享有办学自主权。《民办教育促进法实施条例》（2004）第27 条规定民办学校“自主确定招生的范围、标准和方式”。2018 年《民办教育促进法》修改，其《实施条例》将随之修改。《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》对民办义务教育学校和民办高中的招生纳入统一管理，修改后的《实施条例》应会与中央精神一致。民办高校学历教育招生执行国家计划，⑮接受年检。

教育行政机关与公办学校之间的内部行政关系较多，如预算、人事、处分；外部关系较少，如行政许可、处罚。教育行政机关划分学区，规定公办义务教育学校免费强制就近入学，将优质高中招生指标分配到初中。公立高校招生总数、调档比例由教育部门决定，只在是否录取、录取专业上有一定权力（管华，2019）。公办义务教育学校经费由政府全额保障，公办高校经费以举办者投入为主，按《高等学校财务制度》接受政府管理（管华、张昊天，2018）。公办高校的学费标准由省级政府审批。无论是公办中小学还是大学，编制由教育部门核定，校长由组织部门或主管机关任命（陈应鑫，2007）。⑯追究有关责任人责任的主要形式是行政处分。如高校、高中违反国家招生管理规定的，违法颁发学业证书的，违反《学校体育工作条例》《学校食品安全与营养健康管理规定》的，对直接责任人都是给予行政处分，并不区分公办学校还是民办学校。⑰公办中小学由县级以上政府设置，不需行政许可；公办高校由行政内部审批设立，也不属于行政许可。公办高校学位授予权的授权和撤销，可以认为是行政许可。停止招生、没收违法所得属于行政处罚，对公办学校一般不适用罚款。公办学校贷款、学生伤害事故赔偿，无力偿还的，常由财政兜底解决（管华、陈鹏，2015）。展望未来，公立中小学教师有望成为教育公务员；公立高校教师不纳入编制管理，与学校建立劳动关系。

总体来说，公办中小学和教育行政机关基本属于内部关系：有中学办学成绩不明显，校长免职，县长兼任校长的（现代快报，2006）；有迎接检查，派学生上街执勤捡垃圾的（东方今报，2007）；有的地方在学校布局调整过程中，从财产处置到人员安排都由政府指令（管华，2015b；徐兴旺，2017，第90 页）。公立高校与教育行政机关形式上是外部关系，事实上仍具有内部关系的特征（申素平、周航，2020）。公办学校与教育行政机关的关系基本属于内部关系，这一点也可以从罕有公办学校对行政机关提起行政诉讼或行政复议得到验证。⑱在少数领域，公办学校与民办学校，法律规范的要求相同。如，无论公办或民办学校，义务教育教材都须经审定，校车安全责任书须报教育部门备案，高校可以自主选编教材，思想政治教育教材使用“马工程”教材等。民办学校与教育行政机关属于外部关系，其司法救济渠道是畅通的，对教育行政许可⑲、教育行政处罚不服⑳，都能得到司法救济。

（二）教育行政机关与教师

在教育法规范上，教育行政机关直接与教师发生法律关系的情形并不多。教育行政机关认定教师资格，属于行政许可；撤销品行不良教师的教师资格，属于行政处罚；批准公办中小学教师参加继续教育，属于内部审批；表彰优秀教师，属于行政奖励；对故意不完成教学任务、体罚学生、品行不良和泄露高校技术秘密的教师进行处分，属于行政处分。公办义务教育中小学编制内教师的工资待遇，由政府保障。教育行政机关要为教师住房提供优惠和方便，接受教师申诉，解聘或辞退品行不良、不适宜在学校工作的教职工。据2020 年“中央一号文件”，义务教育教师全面推行“县管校聘”，这落实了《义务教育法》第32 条规定的教育行政机关在本区域内的教师配置权，有利于教育均衡。教育行政机关和学校共同为教师提供教学设施、图书设备，鼓励教师创造，支持教师制止违法违纪行为。教育行政机关为民办教师提供同等机会。教育行政机关设中小学教师职务评审委员会评审教师职务，下放高校教师职称评审权，查处直接受理的学术不端案件。

在实践中，和公办中小学签署协议的教师，编制内的属于人事关系，编制外的属于劳动关系。还有教育行政机关直接聘用的教师，双方签订劳动合同，这种合同兼具行政合同的性质，教育行政机关享有优益权，能够在系统内调配。在司法上，公办学校教师因职务晋升、退休与教育行政机关发生纠纷的，法院能否受理，存在争议（应松年、王成栋，2003，第75 页）；编制内高校教师离职解聘纠纷，法院直接受理也存在障碍（周钟敏，2020）。

（三）教育行政机关与学生

教育行政机关直接与学生发生法律关系的情形较少，包括对考试违纪作弊学生进行处罚、接受学生申诉、对高校学生转学进行审批，对困难学生各种形式的资助（包括奖学金、助学金、助学贷款、生活费补助）等。教育行政机关划分学区、确认高考优先录取考生名单，都是对学生具有高利害的行为，由于没有规章以上规范的规定，目前处于“无法可依”的状态。教育行政机关与学生之间的法律关系属于外部行政法律关系，学生不服可以提起行政复议或行政诉讼，如薛某诉山西吕梁地区招生考试办侵犯受教育权案（陈鹏、祁占勇，2006，第177—181 页；徐兴旺，2010，第7—11 页）、自考生小灵通铃响成绩作废诉教育厅案（李晓燕，2006，第290 页）。

理论是灰色的，生命之树常青。用法学理论去裁剪教育法规范，难免削足适履。但运用行政法学理论对现行教育法律规范体系进行梳理，是展开进一步研究的基础，有利于刺破华丽的想象发现真实的法律关系。有实质上属于行政许可，却未纳入《行政许可法》调整的，如高考报名、录取（管华、陈鹏，2015）。有行政许可被取消但所依据的法规规章未修改的，如高校研究生院的审批。有应当设定行政处罚，但规范中只规定了行政处分的，如对民办教育的管理。有以改革的形式规定义务却没有赋予权利的，如高校青年教师“非升即走”，离职却遭遇“天价索赔”、扣押档案。教育法律规范条文数量较大，整理过程中难免存在疏漏，对权力性质的分类也不无疑难。如《教师法》第14 条：“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，……已经取得教师资格的，丧失教师资格。”这里的“丧失”属于行政处罚吗？《教师资格条例》第18 条规定，对这种情况“教师资格证书由县级以上人民政府教育行政部门收缴”。这里的收缴属于事实行为还是行政强制执行？等等。由于部门行政法的视野尚未深入教育法律规范，因此，本文的结论注定是初步的，就当是一个接受批评的靶子吧。