《广西壮族自治区蚕种生产经营许可管理办法》解读

李燕飞，韦红群，何珊珊，苏林，夏青，胡文娟，何松涛，莫云霞*

（1.广西壮族自治区蚕业技术推广站，南宁市 530007；2.广西壮族自治区蚕业科学研究院，南宁市 530007）

《广西壮族自治区蚕种管理条例》（以下简称《条例》）［1］于2016年3月31日广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，2016年7月1日起正式颁布实施，将广西蚕种生产管理纳入法制化轨道。为了细化量化《条例》相关规定，完善行政审批程序，规范行政审批操作，方便公众申请办理行政审批事项，以及便于执法人员开展执法，广西壮族自治区农业农村厅结合《条例》制定了《广西壮族自治区蚕种管理行政执法工作指南》（桂农业发〔2017〕48号）（以下简称《指南》）［2］，该文件于2017年8月2日颁布实施。经过4年多的实践，执行人员发现《指南》中的一些规定不利于申请人办理业务。为贯彻落实国务院“放管服”及“简政放权”的政策，解决蚕种生产经营管理工作中的突出问题，适应广西蚕种生产新形势，进一步规范广西蚕种生产经营管理，在修订《指南》基础上新起草《广西壮族自治区蚕种生产经营许可管理办法》（以下简称《办法》），并于2021 年9 月8 日起颁布施行［3］，为新时代蚕种业高质量发展提供法制保障。为加强《办法》的宣传贯彻，深入学习领会《办法》精神实质，指导广西蚕种生产经营管理工作，本文从《办法》修订的背景及意义，原则和过程以及主要内容等方面出发，对《办法》进行解读，并提出学习和贯彻的建议，以期为广西蚕种生产经营管理提供参考。

1 《办法》修订的背景及意义

1.1 修订背景

1.1.1蚕种生产单位性质发生了变化 2018 年全广西持有蚕种生产经营许可证的单位共23 家，其中属于事业单位的有18 家，属于私营企业的有5 家。随着事业单位改革，广西蚕种生产单位逐步由事业单位向民营化和公司化性质转变。截至2021 年10月，全区持有蚕种生产经营许可证的单位有20家，其中事业单位7家（5家承包给个人经营），私营企业13家。《指南》制定初期蚕种生产经营单位以事业单位为主，在蚕种生产（经营）许可证办理中对专业技术人员的专职、专业、职称、人数的要求较高，大部分企业难以达到要求，也与当前国家政策鼓励事业单位专业技术人员创业或到企业兼职的要求不符［4］。

1.1.2蚕种生产模式发生了变化 目前广西大部分蚕种生产企业原蚕基地的桑园、蚕房等基础设施属于原蚕户，蚕种生产企业只负责生产管理和技术指导。在申请家蚕一代杂交种生产（经营）许可证条件中，《指南》对原蚕基地的桑园、蚕房等基础设施进行规范意义不大，有必要根据实际情况对原蚕基地相关要求进行修改。

1.1.3蚕种冷藏浸酸处理制度发生改变 2017 年以前，广西实行蚕种集中冷藏浸酸管理制度，即所有蚕种都统一由分设在南宁、玉林和河池的3个区域性蚕种冷藏保护库进行冷藏浸酸管理［5］。3个冷藏保护库均是事业单位，设施设备条件优越。随着事业单位改革深入和蚕种冷藏浸酸权限下放，越来越多的私营企业申请取得蚕种冷藏浸酸许可证资质。目前广西蚕种生产企业在实际生产中的使用面积达不到《指南》要求的一半，而相对企业来说《指南》对浸酸室、晾种室等基础设施的面积等要求过高，有必要根据实际需要对面积等要求进行修改。

1.1.4“放管服”“简政放权”等政策需要贯彻落实 根据《司法部办公厅关于做好证明事项清理有关工作的通知》（司办通〔2018〕132号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发全区“减证便民”专项行动工作方案的通知》（桂政办电〔2018〕123号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发进一步推进政务服务“简易办”实施方案的通知》（桂政办发〔2019〕96号）等文件精神，在《指南》修订基础上新起草的《办法》取消了提交发票、照片等证明材料的程序，贯彻落实“简政放权”政策。

1.2 修订的意义

1.2.1有助于解决蚕种生产经营管理工作中的突出问题 随着国家“放管服”“简政放权”改革的不断推进、广西蚕桑产业快速发展、蚕种生产主体性质发生转变以及蚕种生产经营模式发生的变化，蚕种管理工作出现了许多新情况、新问题。《办法》根据问题导向，结合广西蚕桑产业的实际情况，删除不适应新时代要求的条款。一是根据国家政策精简许可审批材料及取消实地考察程序，推行网上办理业务，优化审批流程，缩减审批时限，提高审批效率，以减轻企业办事负担，进一步优化营商环境。二是根据蚕种生产单位性质转变及蚕种生产实际要求制定更科学合理的政策内容，比如降低原蚕基地的桑园、蚕房、蚕沙池、消毒池和生产单位的浸酸室、晾种室、蚕种保护室、冷藏库房等基础设施设备条件门槛及降低技术员在专职、专业、职称、人数等方面的要求，减轻企业生产负担，有利于激发蚕种生产企业发展活力和提升广西蚕种业的市场竞争力。

1.2.2有利于完善广西蚕种管理法制体系 《办法》与《条例》相辅相成，将《条例》确定的重要原则和要求等转化为可操作、能考核、能落地的具体制度措施及简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，同时为行政管理部门依法行政提供政策依据。《办法》的实施将以《中华人民共和国畜牧法》、农业农村部《蚕种管理办法》为基础，以地方性法规的《条例》为主，行政法规和规范性文件为辅，在广西建立起多层次、全方位的蚕种管理法制体系［6］。另外，《办法》的实施对于推进蚕种监管工作进入规范化、法制化、正规化轨道，完善健全广西蚕种法制管理体系将发挥重要作用［7］。

1.2.3有利于促进广西蚕种业健康稳定发展和助力乡村振兴 自国家实施“东桑西移”工程以来，广西结合自然、生态、环境和区域优势及蚕桑产业的“短、平、快”的独特优势，大力发展蚕桑产业，实现了跨越式发展，在精准扶贫、乡村振兴中发挥了重大作用。2020年，广西桑园面积、蚕种饲养量、蚕茧产量、每667 m2桑园产茧量、蚕农售茧收入、生丝产量均创历史新高，继续位居全国第一。桑园面积19.88万hm2，蚕茧产量37.65 万t，分别比2016 年增加5.83%、10.95%；占全国的比例分别从2016 年的25.45%、48.08%变为24.61%、54.79%。国以农为本，农以种为先。种子是农业最基本的生产资料，种业是国家战略性、基础性核心产业。蚕种是一种特殊的农业种子，具有用途单一、不可替代、季节性强、保存时间短、生态区域性强、可选择性独特、技术要求高、生产风险大、市场调剂困难等特性［8］。广西地处亚热带区域，对蚕品种的适应性要求比较高，适应性差的蚕种容易发生蚕病，因此保障蚕种安全生产、足量供应显得尤为重要。《办法》的实施将进一步规范广西蚕种管理秩序，维护蚕种生产经营者、使用者的合法权益，保障蚕种产量质量，推动广西蚕种生产企业合法高效运营，促进蚕种业健康稳定发展，助力农业增效、农民增收、县域经济发展和乡村振兴。

2 《办法》修订的原则和过程

2.1 修订的原则

一是坚持依法办事原则。修改内容与《中华人民共和国畜牧法》《蚕种管理办法》及《广西壮族自治区蚕种管理条例》等保持一致，不超越上位法，坚持依法办事。二是坚持简政便民原则。修改内容与当前国家“放管服”及“简政放权”等政策和文件精神保持一致。三是坚持实事求是原则。修改内容与当前蚕种生产实际情况相适应，在保障蚕种产量质量的前提下，实事求是地修改和设置行政许可的条件和要求。

2.2 修订的过程

首先是成立《办法》草案起草小组。为切实做好《办法》草案的起草工作，2019年8月，在广西壮族自治区农业农村厅领导下，广西壮族自治区蚕业技术推广站负责组织《办法》的立法调研和起草工作，研究和协调起草工作相关事宜。其次是开展前期调研。2019年9月，广西壮族自治区蚕业技术推广站开展广西蚕种生产经营情况专题调研，通过走访农户、小蚕共育户、蚕种生产经营企业、基层蚕桑科技工作者以及开展座谈等形式，初步了解当前广西蚕种生产经营现状。第三步是广泛征求意见。2019 年9 月—2020 年10 月，通过多次召开研讨会，邀请全区重点县（市、区）蚕业站（或经作站）站长、蚕种生产单位负责人、蚕桑合作社负责人、广西壮族自治区蚕业技术推广站部分专家、有关科研院校专家、农业农村厅有关处室专家参与修订研讨。以发函的方式，向社会征求意见，广泛收集相关建议和意见。最后是合法性审查、行文印发。根据研讨会及社会意见汇总形成《办法（送审稿草案）》，进行合法性审查；综合合法性审查意见及相关专家意见，形成《办法（送审稿）》，上会审议。2021 年8 月9 日，《办法》经过2021 年第17 次广西壮族自治区农业农村厅党组会议审议通过。2021 年9 月8 日，《办法》（桂农厅规〔2021〕3号）正式印发。

3 《办法》的主要内容

3.1 《办法》的主要内容框架

《办法》共有六章，包括十九条内容。第一章为总则，共四条，阐述了《办法》制定依据，适用范围、主管部门主要职责。第二章为申请条件，共五条，明确了自治区蚕种生产经营许可申报具体条件。第三章为受理、审核与核发，共五条，明确了受理的部门、层级，对申请材料的处理做了具体说明。第四章为许可证管理，共两条，对蚕种生产经营许可证期限及变更申请等做了详细说明。第五章为监督检查，共一条，明确了监督检查主体及监督检查做法。第六章为附则，共两条，对《办法》重点名称进行了解释，并明确了《办法》解释权限和实施时间。

3.2 《办法》的主要创新点

3.2.1法制建设与时俱进 新修订的内容降低了申请门槛、删除了提交证明材料的要求、简化了审批程序、新增了受理条件程序和监督检查等内容，体现了国家“放管服”“简政放权”的大方向政策及新时代广西蚕种业高速发展的新成就、新经验、新形势、新要求，在总体不违背上位法原则的基础上推动蚕种法制建设与时俱进。

3.2.2内容专一精细 新的《办法》删减了原《指南》涉及的4 个行政事项，仅保留了规范蚕种生产经营许可事项，并对其进行了详细规定。原《指南》共涉及5 个行政事项，新《办法》删除了“新选育或引进蚕品种中间试验同意、新选育的蚕品种推广应用前审定、出口蚕遗传资源或涉外合作研究利用蚕遗传资源初审、一代杂交种出口许可”这4 个行政事项的相关内容，仅对蚕种生产经营许可事项作了详细规定。由于“新选育或引进蚕品种中间试验同意、新选育的蚕品种推广应用前审定”的事项，已由自治区人民政府农业农村行政主管部门设立的由专业人员组成的蚕品种审定委员会负责，审核另有规定和标准；“出口蚕遗传资源或涉外合作研究利用蚕遗传资源初审、一代杂交种出口许可”等事项，可按《中华人民共和国畜牧法》、农业农村部《蚕种管理办法》等国家有关法律法规规定执行，《办法》没有必要再对以上4个行政事项再进行详细的规范，只修订蚕种生产经营许可事项相关内容即可。同时《办法》围绕蚕种生产经营许可办理流程，就申请条件、受理、审核、核发等环节做出细化规定，明确权利行使范围和运行程序，做到内容专一，规范详细。

3.2.3精简申请材料 根据《司法部办公厅关于做好证明事项清理有关工作的通知》（司办通〔2018〕132号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发全区“减证便民”专项行动工作方案的通知》（桂政办电〔2018〕123号），对以下证明材料进行了规范，即实行“六个一律”。凡是没有法律法规规章规定的，一律取消；凡是法律法规规章有规定，但可以通过部门内部调查、信息共享、网络核验方式办理的，一律取消；凡是能够通过其他材料替代或凭有效证照证明办理的，一律取消；凡是能够通过申请人书面承诺、签字声明或提交相关协议办理的，一律取消；凡是各级政府部门、乡镇人民政府、街道办事处、居民（村民）委员会无权查证、无法开具的，一律取消；凡是自治区人民政府文件明确要求各级各部门取消的，一律取消。《办法》取消各申请事项证明材料的提交，并将申请事项的申请表修改为申请书格式。

3.2.4简化审批程序《办法》第十三条“申请蚕种生产（经营）许可证的，由自治区人民政府农业农村行政主管部门在二十个工作日内组织相关单位对申请材料进行审查，符合条件的，核发生产（经营）许可证；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。”和第十六条“蚕种生产经营许可证在有效期内如有变更事项的，由申请人向作出行政许可决定的行政机关提出书面申请，行政机关组织相关单位在二十个工作日内按照规定对申请材料进行审查，符合条件的，依法办理变更审批手续；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。”两个条款中均取消了“必要时组织专家小组对申报材料进行评审和实地考察”这一程序。《中华人民共和国畜牧法》、农业农村部《蚕种管理办法》《广西壮族自治区蚕种管理条例》均无实地考察程序的明确规定，在修订时坚持上位法原则，简化审批程序。

4 学习和贯彻《办法》的几点建议

4.1 充分认识，学习贯彻《办法》的重要意义

《办法》以《广西壮族自治区蚕种管理条例》为依据，对《广西壮族自治区蚕种管理条例》蚕种生产经营管理相关规定进行细化，是蚕种监管工作和行政审批的重要依据，对推进蚕种监管工作进入规范化、法制化、正规化具有重要的意义。各部门要深刻领会《办法》出台的重要意义，深入学习和贯彻落实《办法》。要加强组织领导，明确责任分工。广西壮族自治区蚕业技术推广站负责统筹组织，扎实推动《办法》宣传工作落地生效，各市县农业农村行政主管部门牵头负责具体工作的协调推进，做好《办法》的政策解读、协调指导等工作。

4.2 深入学习，准确把握《办法》的主旨要义

各级农业农村行政主管部门应重视《办法》的学习和宣传工作，深入开展多种形式的学习。一是借助广播、电视、报纸、短视频APP、微信等媒体手段，全方位进行宣传，使《办法》家喻户晓。二是加强学习培训，针对全区蚕业技术管理人员、农业执法人员、蚕种生产经营单位、小蚕共育户、蚕农等举办不同层次、类型的培训班，详细分析和解读《办法》，使大家掌握《办法》的主要内容和精神实质，做到管理人员知法宣传法、执法人员能正确执法、相对管理人知法守法。三是结合乡村振兴、科技特派员下乡、宪法进农村等业务工作，采取通俗易懂和群众喜闻乐见的学习方式大力宣传《办法》。

4.3 协调沟通，认真抓好《办法》的贯彻落实

自治区和各市县农业农村主管部门应带头学习，对《办法》精神先学一步、学深一步。一是全面把握《办法》的精神实质，切实增强贯彻落实《办法》的责任感与自觉性。二是与《中华人民共和国畜牧法》《蚕种管理办法》及广西的《广西蚕种管理条例》相结合，深刻理解《办法》的精神实质，提升法制意识、程序意识。三是加强与行政审批、农业执法、市场监管等相关职能部门的沟通协调，引导蚕种生产经营者知法守法，共同规范蚕种生产经营行为，以推动《办法》的顺利实施。四是加强对《办法》学习贯彻情况的监督检查，对贯彻落实不到位的单位和个人督促整改，推动《办法》各项规定落到实处。

4.4 依法监管，保障蚕种业的健康发展

贯彻执行好《办法》是一项长期任务，各级农业部门要加强对执法的监督检查，推动《办法》的全面实施。一是严格按照《办法》规定的权限和程序，以依法依规和方便群众为出发点，开展蚕种相关行政审批工作，不断提升蚕种生产经营管理依法行政水平和公共服务能力。二是加强蚕种质量监督管理。广西壮族自治区蚕种质量检验检疫站及广西壮族自治区蚕业技术推广站要通过成品卵抽检、母蛾动态抽样、规范母蛾检疫合格证管理、蚕种淘汰监督检查等方式对全广西蚕种进行质量监管。三是加强蚕种执法检查力度。各地农业综合执法大队也要加强假冒伪劣蚕种巡查检查，深入蚕种生产经营单位、小蚕共育户、个体蚕农户及蚕种商贩中，重点检查蚕种生产经营许可证、生产经营档案、检疫证明、质量合格证、标识标签、蚕品种审定证书及区域适应性试养鉴定证明等，进一步规范蚕种生产经营行为，维护蚕种生产经营者和广大蚕农的合法权益，规范蚕种市场秩序，构建健康、安全、有序、活跃的蚕种生产经营环境，形成“打劣扶优”的社会氛围，为现代蚕种业高质量发展保驾护航。