我国行政公益诉讼举证责任分配研究

河北经贸大学 王帅杰

1 我国行政公益诉讼的特殊性

1.1 我国行政公益诉讼的特殊性

第一，启动主体仅限检察机关。在我国，行政公益诉讼的启动主体是检察机关，而在传统的行政诉讼中，公民、法人或者其他组织都有立案权，行政公益诉讼主体范围明显缩小[1]。究其原因，是在实践中，一些组织或个人为了自己的私利，损害了国家和社会公共利益。这些现象往往是由于行政机关缺乏监督责任造成的。在我国的诉讼构造模式中，检察机关作为一个特殊的国家机关，在诉讼过程中处于与被告行政机关平等的地位，能够充分保护国家和社会公共利益。因此，授权检察机关提起诉讼是行政机关的必然选择。

第二，与传统行政诉讼相比，案件范围更窄。我国检察机关可以提起行政公益诉讼的案件只有四种：第一类是生态环境和资源保护案件，行政机关负有法律监督责任，非法行使职权或者不作为的。第二类是食品药品领域负有法定监管责任的行政机关，违法行使职权或者不作为的食品药品安全案件。第三类是负有法律监督责任的行政机关违法行使职权或者不作为的国有资产保护案件。第四类是国有土地使用权转让案件，负有法律监督责任的行政机关违法行使职权或者不作为的。

第三，诉前程序是法定前置程序。与传统的行政诉讼相比，作为法定前置程序的诉前程序，是检察机关提起行政公益诉讼的必要程序，也是提起行政公益诉讼的法定起诉条件之一。而传统的行政诉讼不需要前置程序。实践证明，诉前程序具有重要地位：（1）通过诉前程序促进行政公益诉讼问题的解决，是行政公益诉讼制度价值的重要体现；（2）在行政公益诉讼中，诉前程序对促进行政机关主动纠正违法行为、节约司法资源、保护公共利益具有极其重要的作用。

第四，起诉条件及诉讼目的不同。首先，诉讼目的不同。传统的行政私益诉讼主要是为了保护自身的合法权益，而检察机关提起行政公益诉讼则是为了保护国家利益或社会公共利益。其次，起诉条件不同。检察机关既要符合传统行政诉讼的要求，又要符合其独特的起诉要求。

1.2 对行政诉讼举证责任制度的影响

第一，证明主体不同影响着承担举证责任的主体不同。传统的行政诉讼模式是“民告官”，其中原告包括公民、法人和其他组织；在行政公益诉讼中，原告是检察机关，被告是行政机关，形成了一种新的行政诉讼模式“官告官”。与传统行政诉讼的普通原告相比，行政公益诉讼以检察机关为原告，在法律地位或证明能力上具有较大优势，能够实现与行政机关的平等对抗，这也直接影响到举证责任。因此，行政公益诉讼中的举证责任制度不能完全适用。

第二，证明对象不同影响着待证事项范围。行政公益诉讼是检察机关对因行政机关不依法履行法律监督职责而侵犯国家利益或者社会公共利益提起的诉讼活动。法院除了审查行政行为的合法性外，还应考虑行政行为是否涉及侵犯国家利益或社会公共利益，检察机关是否履行诉前程序。由于证明对象的不同，证明主体的证明责任也不同。因此，行政公益诉讼中的举证责任不能直接适用于该制度。

2 我国行政公益诉讼举证责任分配存在问题

2.1 公益诉讼证明标准规定不明确

检察机关提起行政公益诉讼，应当首先审查行政行为的合法性，其次审查明显不当行政行为的合理性，最后对公益诉讼的侵权状况作出实质性证明。但是，对公益侵权的初步证明材料，应当达到证明的程度，而现行规定并未涉及公益侵权相关方面的内容，这就导致了实践中对公益侵权的证明程度不同。

2.2 检察机关调查取证难度很大

由于现实生活中案件的复杂性和多样性，立法中存在诸多矛盾和漏洞，导致检察机关在实践中对行政违法行为的证明存在一定的困难。此外，证明损害公共利益，不仅要求侦查人员掌握相关专业知识，而且占用了大量的检察资源。但是，当前检察机关业务能力不达标，专业人才缺乏，综合调查取证水平有限，导致举证责任重，举证责任难以履行。

2.3 检察机关调查核实权的具体规定不健全

按照现行行政诉讼制度，只有检察机关才能申请法院调取相关证据，这与实践矛盾。原因是初步证明材料大部分掌握在行政机关手中，根据《最高人民检察院实施办法》第四十四条和《解释》第二十二条的规定，检察机关起诉前应当取得初步证据。为了获取这些证据，检察机关只能向法院申请调取，这就导致了侦查核实权难以实现[2]。

3 行政公益诉讼举证分配制度的完善

3.1 区分作为与不作为诉讼的证明责任

行政公益诉讼的客体可以分为行政无序行为和行政不作为造成的公共利益损害两类。目前，我国尚未制定具体的检察行政公益诉讼举证责任规则，但《行政诉讼法》对行政违法行为和行政不作为行政诉讼的举证责任作出了规定。我认为在具体的举证责任分配上，应根据不同的诉讼标准区分两种情况，明确规定公益诉讼当事人和行政机关应当承担的举证责任。

3.2 对公益诉讼证明标准规定具体化

具体的举证责任标准应根据不同的案件确定。首先，法官要根据不同的案件作出判决。在第一种情况下，检察机关只要求法院确认行政机关的违法行为，然后证明国家和社会公共利益的损害程度能够达到一般理性人认可的水平。第二种情况是，检察机关为了支持其向法院的后续上诉，请求责令行政机关履行相应的职责，并要求限期继续履行职责，则应当向上级证明损害国家和社会公共利益的事实支持其主张的程度。

3.3 完善有关检察调取证据的证明责任规定

法律规定，检察机关有权复制、查阅行政执法档案，也可以询问与案件有关的人员，这在一定程度上保证了检察机关监督职能的实现，但取证工作缺乏一定的刚性保障。由于行政公益诉讼案件一般期限长、隐蔽性强，更容易引发毁灭证据等意外事故。如果检察机关调查取证的权力得不到保障，检察机关取证就非常困难，从而导致错失起诉机会，最终无法达到保护公共利益的目的。

综上所述，行政公益诉讼作为一种新型的行政诉讼，其举证责任的分配不能照搬传统的“民告官”的行政诉讼模式。但是，现行的法律法规相对不完善，往往在没有法律的情况下采用行政诉讼法相关规定。这就导致了在实践中检察机关举证责任重大，行政机关几乎不承担举证主体责任的情况。因此，立法机关应重视完善行政公益诉讼证明责任的分配和配套机制。