中期财政规划管理的困境摆脱

文/刘爱会（济南市社会保障资金中心）

2021年1月，习近平总书记在中央党校(国家行政学院)举办的省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上发表的重要讲话，给新发展阶段和新发展理念注入新的内涵，并将其落脚到新发展格局上。

构建新发展格局是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要战略任务，财政作为国家治理的基础和重要支柱，应发挥更大的作用，积极促进新发展格局的构建。

当前，新冠肺炎疫情正在改变着世界可持续发展的环境，我国财政可持续发展也面临着巨大压力，支持新发展格局的财政能力亟须提升。

如何在应对经济新常态和疫情防控常态化的同时，进一步发挥财政支持新发展格局构建的关键性作用，需要通过提质增效，确保财政可持续发展，以财政可持续发展促进新发展格局的构建。

一、处理好规划与财政关系的必要性

国家发展规划具有宏观经济、战略、政策、约束性和星际性质，是政府履行其经济管理、市场管理、社会管理和公共服务责任的重要基础。筹资是国家治理的基础和基本支柱，财政政策是政府履行职能的核心工具，国家发展规划战略指导职能的有效运作与财政政策密不可分，规划与筹资之间的联系对于执行至关重要。

妥善管理政府与市场关系，不断优化政府问责制度。经济体制改革的核心问题是管理政府与市场之间的关系。

该计划通过绩效指标确定了国家发展的战略方向，给财政政策导向创造适当的政策环境，并鼓励市场行为者在自主发展的框架内实现本国企业管理和国家战略方向的有机融合。

有约束力的规划目标要求各部委通过分配公共资源和实现有约束力的目标来履行其职责。作为国家治理目标的管理系统，国家发展规划通过可预测和具有约束力的指标，从战略上指导财政政策，从而能够正确管理政府与市场之间的关系，优化公共问责制度，并促进资源分配，以便最大限度地实现财政政策目标。有必要改进主要的国家发展战略以及中长期经济和社会发展规划系统。经过多年的发展，国家发展计划已从简单的经济计划转变为涵盖经济和社会运作许多领域的治理计划。

筹资作为国家治理的基础和基本支柱，是国家发展规划战略方向的核心支柱。国家规划制度与政府宏观调控政策制度(包括财政政策)之间的有效联系，以及规划和执行的保障机制，它们之间的一体化和互动，并同促进党和国家发展战略的执行。为了改进主要的国家发展战略以及中长期经济和社会发展规划系统，必须加强国家发展规划在财政政策(包括预算)方面的指导作用，并促进财政政策工具(如预算规划)之间的体制接口。

二、中期财政规划管理实施中的难点和问题

（一）财政收支预测和形势研判能力不足，预测准确性和科学性有待提升

对宏观经济形势和财政收支的准确预测和研判是保障中期财政规划管理有效实施的前提，但当前地方政府预测和研判能力有待提升，没有建立起适合我国国情的科学有效的预测方法，缺乏对宏观经济形势及各级地方政府收支和债务规模的详细分析。

中央出台的中期财政规划指导框架还不够全面细致，框架内容比较粗线条，对收支预测方式、宏观经济预测方法等未进行明确规定和规范，缺乏实施细则。各省份很少根据地方财政发展情况出台地方性的指导框架，各市县级的中期财政规划尚处于探索试行阶段，很多时候只是机械性地参照中央中期财政规划范本进行编写。同时，地方中期财政规划因受经济形势及财税政策的持续变动而缺乏相对稳定性，进一步影响了预测的准确性。就收入而言，政府收入特别是基层政府收入的预测难度较大。转型期我国税费制度不断调整，收入存在较大不确定性，基层政府收入预测难度较大。转移支付规模及债务额度通常由更高层级政府确定。政府性基金，尤其是土地出让金，受政策和房地产行业影响较大，规模变动较大。我国各级地方政府财政收入并不稳定，大大削弱了收入预测的准确性，给各级政府的中期财政收入预测及资金安排带来了诸多不确定性因素。

（二）重大任务与重点工程项目持续性统筹资金支持值得关注

国家发展规划确定的重大工程项目需要政府统筹财力予以保障。由于政府性基金、预算内基本建设资金、预算内部分专项资金、国有资本经营性资金、地方政府债务等分属不同部门管理，相互之间缺乏有效衔接机制，资本性支出难以统筹整合形成合力。

分散的部门管理难以确定匹配规划公共工程项目财政资金的具体数目，从而也限制了对债务等其他政府融资工具的有计划地使用。财政部门按照经常预算的管理办法对资本性支出进行管理，尚不能与重大工程项目建设周期相匹配，影响项目持续建设。

（三）中期财政规划管理制度缺少配套机制建设

首先，部门项目库建设仍不完善。各部门都逐步建立了项目库，但项目立项缺乏科学合理论证，缺失统一标准和科学分类，项目编制质量不高，很多项目无标准可依，缺少很多关键项目信息，导致对项目的重要性及统筹次序难作安排。其次，会计核算基础不完善。我国现行中期财政规划管理仍然以收付实现制会计制度为基础，在收付实现制下，政府资产状况、成本和债务等的评估很难高质量落实，无法全面反映政府存量资产、隐性债务等信息，不利于中期财政规划编制和实施。最后，不同部门缺乏信息数据共享。我国税务、财政、各职能部门和单位都没有建立使用统一的预算管理系统和数据信息系统，无法实现财政信息和宏观经济数据共享，难以有效支撑中期财政规划预测。

三、进一步完善中期财政规划管理的基本路径

（一）推动预算绩效管理提质增效

加强绩效评价结果与预算安排的有机衔接。原则上应以评价结果为依据，对绩效表现差的项目削减预算资金，对绩效优秀的项目适当地予以倾斜，从而使得绩效表现与预算安排间的关系更为紧密。

例如广西实施绩效评价结果与预算安排的量化挂钩方式，对于评定等级在三等及以下的项目支出和部门整体支出，下一年度的预算资金将至少扣减5%。同时，也应注意到不同类型的预算支出，应分类实施相应的挂钩方式。

譬如，部分运转类项目与特定目标类项目可分为一次性项目、经常性项目与延续性项目，应按照各自的运行特点，来决定绩效评价结果与预算安排的具体衔接方式。此外，还可以将绩效评价结果纳入政府绩效与干部政绩考核体系中，更进一步地促使绩效结果直接与个人切身利益建立关联。加大绩效信息公开力度。通过制度来具体规定公开的内容、时间、形式等，使得政府部门在实际公开过程中能够获得详细有效的指导，同时督促其提高公开质量。

（二）健全部门协调机制，增强三年投资计划与中期财政规划匹配能力

第一个目标是为中期财务规划建立部门协调机制。建立由国务院主持、财政部与国家发改委担任常任理事、有关部门参与的部际联席会议示范制度，并在规划阶段就重大工程项目的公共资源分配问题进行沟通和达成基本共识。第二个目标是促进三年期投资计划与中期财务计划在项目设计和交付时间方面的联系。确定三年期投资计划期间中央预算的项目资金来源和供资需求，并努力将中央预算的资本项目纳入中期财务计划，以支持年度预算、中期预算计划和公共债务供资合理化之间的联系。

（三）夯实中期财政规划管理基础，完善配套机制

提升政府数据信息管理水平。打破各部门间信息孤岛现状，联结发展改革委、财政、税务、统计、海关等部门的数据系统，形成经济社会财政大数据库，统一统计标准和口径，实现相关数据的实时共享和可比。

逐步建立推广全国通用的中期财政规划编制信息系统，规范业务流程和业务操作，逐步实现财政部门内部以及财政部门与其他部门的信息共享和互通。完善财政统计和报告制度。逐步推进权责发生制政府会计改革进程。可以先引入修正的收付实现制，再逐步向权责发生制政府综合财务报告制度转变。

四、结束语

中华人民共和国成立70多年来，国家发展规划在我国快速实现现代化赶超中发挥了重要历史作用。进入新时代，更好地发挥国家发展规划对财政政策的战略导向作用已经成为完善国家规划制度、更好发挥国家规划战略导向的题中之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要选择。

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财政是政府“理财之政”。财政是一种伴随国家的产生而产生的经济行为或经济现象，其主体是国家或政府。是一国政府选择某种形式（实物、力役或货币），获取一部分国民收入，以实现其职能的需要而实施的分配行为。财政在一国经济发展和分配体系中占有十分重要地位和作用。

财政学则是研究“财政”的学说，它是政治经济学的重要组成部分。

财政是一种国家或政府的经济行为。“财政是政府经济行为”和“财政是国家经济行为”两种说法的含义是一致的，说“财政是政府经济行为”，并不意味着忽视财政法制化和立法监督。特别是在市场经济体制下，政府和企业、居民共同构成市场的经济实体，在分析政府与市场关系时，说“财政是政府的经济行为”，或称“公共经济行为”，对表“财政”的含义则更为明确、准确。