中国共产党巡视制度的百年演进及其动力机制

孙 亮

(1.南京大学雨花台红色文化研究院，江苏南京 210023; 2.安徽师范大学马克思主义学院，安徽芜湖 241003)

制度是理解历史的关键。习近平指出：“巡视是党内监督的战略性制度安排。”[1]156巡视制度已成为学界关注的热点问题之一,但在中国共产党巡视制度的百年演进问题上，学界观点不一，尚无定论。目前学界主要有以下观点：“两段论”即“新民主主义革命时期”与“改革开放以来”；“三段论”即“新民主主义革命时期”“改革开放新时期”与“新时代”。同时，学界还存在中国共产党巡视制度“抗战时期终止论”“抗战后无形废除论”“新中国成立后暂时中断论”等多种论断。笔者对此进行了相关研究后，认为相关史实被遮蔽，相关论断有待商榷。本文拟通过对相关文献资料梳理，对中国共产党巡视制度的百年演进进行系统梳理，力图完整呈现巡视制度百年演进的脉络走向及其动力机制，以正本清源，彰显制度优势，坚定制度自信。

一、中国共产党巡视制的百年演进

中国共产党巡视制度的百年演进可分为4个时期，分别为创建探索期(1921—1949年)、调整动荡期(1949—1978年)、修复发展期(1978—2012年)和战略性安排期(2012—2021年)。

1.中国共产党巡视制度的创建探索期(1921—1949年)

建党之初中国共产党巡视制度虽未正式建立，但党内已开展了相关巡视工作。1922年党的二大在党章中首次明确规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[2]此处“特派员”实际上就是早期党内的巡视员。1925年1月，党的四大在《对于职工运动之议决案》中指出为了明了全国实际情形和指导职工运动，中央需要“随时特派巡行员”[3]。这表明中国共产党已经开始通过巡视工作指导工人运动。“四·一二”反革命政变后，中国共产党面临着极其艰难的革命形势。而巡视工作所具有的人员分散、活动隐蔽、形式灵活等特征对此时中国共产党开展革命工作而言显得尤为重要。在此危急关头，1927年11月中国共产党《最近组织问题的重要任务议决案》中提出 “(中国共产党)应当开始建立各级党部的巡视指导制度”[4]。 这推动了中国共产党巡视工作由实践层面到制度层面的转变，至此，新民主主义革命时期中国共产党巡视制度已呼之欲出。

1928年10月中国共产党颁布了《巡视条例》，这标志着中国共产党巡视制度的正式创建。《巡视条例》的颁布及其实施，一方面有助于中国共产党度过了大革命失败后最为艰难的革命低谷期，另一方面促进了新民主主义革命时期中国共产党巡视工作的开展。需要指出的是，受限于多方面因素，《巡视条例》相关规定较为粗疏，并没有对巡视员选派条件、巡视任务、巡视方法等相关内容做出详细规定。随着革命形势的发展以及巡视工作的推进，《巡视条例》的修订和完善已势在必行。1931年5月，中国共产党颁布了《中央巡视条例》，该条例在前期《巡视条例》的基础上完善了巡视选派条件、明确了巡视任务、细化了巡视方法，这开启了新民主主义革命时期中国共产党巡视制度的一个新阶段。此后从中央革命根据地到地方革命根据地，中国共产党巡视工作如火如荼地开展起来，这为土地革命的兴起提供了重要的组织保证。

全面抗战开始后中国共产党巡视制度没有被“中止”，也没有被“无形废除”，而是进入到探索阶段。该时期同土地革命时期中国共产党巡视制度相比，巡视员权力有所弱化、巡视内容有所调整、巡视方式有所改变。1938年9月，张闻天在党的六届六中全会上指出巡视员任务只是一般地传达上级意见、考察地方工作，“没有决定权”[5]。1941年8月，中共中央青委在给少共国际的信中就指出：“准备派些巡视员出去考查与了解当地具体情况。”[6]1942年开始的延安整风运动中，中国共产党成立了总学委巡视团，“巡视团成员中有王若飞、胡乔木、王鹤寿、陆定一、陶铸等”[7]78。解放战争期间，中国共产党从实际情况出发对巡视任务作了相应调整。1948年7月至10月，中共中央东北局常委兼组织部部长的张闻天组织了东北局的巡视团，该巡视团的主要任务是考察东北经济结构、总结土改运动[7] 144-146。 由此观之，学界所谓的中国共产党巡视制度 “抗战时期终止论”[8]，抑或 “抗战后无形废除论”[9]，均有待商榷。

2.中国共产党巡视制度的调整动荡期(1949—1978年)

新中国成立之初，为了巩固新政权，建设新国家，中国共产党相继开展了包括土地改革运动、镇压反革命运动等在内的多种政治运动。为了推动上述运动的深入开展，中国共产党一方面沿袭了新民主主义时期巡视制度，另一方面对巡视制度进行了调整转向。

1949年11月，中国共产党通过《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，并成立了以朱德为首任纪委书记的中央纪律检查委员会。此时期党的纪律检查委员会主要负责党内纪律教育、纪律检查和纪律处分等相关事项。1950年5月，为了开展反对新战争、反对原子武器的宣传运动，中国共产党选派了萧三、艾青等人去全国各地作旅行演讲，“并巡视工作”[10]。在土地改革运动中，为了肃清和平土改的思想，1950年12月，中国共产党要求各地党政部门“派大员下去巡视检查”[11]。为了加强党的领导，完善党的监督， 1955年8月，中国共产党要求中央及各级党委必须增设一定数量的检查员和巡视员，并强调建立和加强中央对全国各地方和上级对下级的巡视检查制度。1955年10月，为全面规划和加速推进农业合作化进程，毛泽东认为应当改进相关部门的领导方法，“除了开会的方法以外，还有打电报、打电话、出去巡视这些方法，也是很重要的领导方法。”[12]1965年1月，为贯彻执行社会主义教育运动的各项规定，中共中央要求各级党组织的领导人“可以到其他地方去巡视”“或者组织小型巡视团”，以便掌握动态，互通情报，交流经验[13]。

“文化大革命”时期党的巡视工作虽然受到严重影响，但并没有因此完全停止，党的巡视工作依然在零星地开展。如1966年11月，新疆维吾尔自治区博乐市委为了推进相关教育工作，先后选派多批巡视员进行巡视[14]。再如，1971年湖北省郧县县委为了贯彻中央相关文件精神，通过巡视检查、调研指导、座谈讲解等多种方式深入开展了相关工作。1972年之后，该县又围绕推进农业学大寨、“一平、二调、三收款的共产风”等工作展开了多种形式的巡视检查。由此观之，部分学者所持的中国共产党“新中国成立后暂时中断论”略显偏颇。

3.中国共产党巡视制度的修复发展期(1978—2012年)

党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。为了肃清“文化大革命”流毒，彻底扭转党风，中国共产党决定开展一次系统而深入的整党整风运动。为此，1983年10月，中共中央在《关于整党的决定》中要求在县级以上党委应选派包括退出第一线工作在内的老同志“作为联络员或巡视员派往所属进行整党的单位(进行巡视)”[15]。这是改革开放后党内首次提出恢复巡视员设置。针对改革开放后部分党员领导干部中存在的官僚主义、形式主义和贪污腐败现象已严重影响到党群关系的现实，1990年3月，十三届六中全会在通过的《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》中提出，中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组。但由于当时复杂的国际国内环境，巡视工作并没有得到很好的开展，基本上处于停滞阶段。为了充分发挥各级纪委对党员领导干部、特别是对省(部)级等高级领导干部的监督作用，1996年3月，经中共中央批准，中央纪委颁布实施《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》，此后，巡视试点工作正式开启。

2002年11月，党的十六大报告作出了“建立和完善巡视制度”的重大决策，这是在党的全国代表大会报告中首次明确提出建立巡视制度，这有力地推动了新时期中国共产党巡视工作制度化进程。2004年2月，由中央纪委、中央组织部联合制定并颁布了《关于巡视工作的暂行规定》，这是为了贯彻落实党的十六大关于建立巡视制度的相关决策，这为巡视工作的开展和巡视队伍的组建提供了基本规范。2007年10月，党的十七大报告重申了完善巡视制度的要求，同时十七大党章修正案中规定中央和省级党委实行巡视制度。这是巡视制度第一次被写入党章，从而标志着巡视制度以党内根本大法的形式被确定下来。但此时的问题是，改革开放以来中国共产党还没有制定出关于巡视制度的党内法规。对此，中央纪委在经过了多轮调研、座谈讨论、征集意见等前期工作基础上几易其稿，最终在2009年7月形成了《中国共产党巡视工作条例(试行)》。至此，改革开放新时期中国共产党巡视制度已正式形成，这推动了中国共产党巡视工作的制度化、科学化、规范化的发展过程。

4.新时代中国共产党巡视制度的战略性安排期(2012—2021年)

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的领导下，中国共产党开启了全面从严治党的新征程，中国共产党巡视制度也由此被提升为党内监督的战略性制度安排。2013年4月，习近平在中央政治局常委会会议上首次论述了巡视监督的重要作用，并对中央巡视工作进行了部署。5月，中央巡视组开始对湖北、重庆、中国人民大学等多个部门进行巡视。同年，中共中央相继印发《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013—2017年规划》。各级地方党委也相应开展了巡视或巡察工作。2014年6月，习近平在听取中央巡视组首轮巡视情况汇报时指出：“巡视作为党内监督的战略性制度安排，不是权宜之计。”[16]随着新时代巡视工作的持续推进，2009年颁布的《中国共产党巡视工作条例(试行)》已不能适应新时代党的巡视工作的现实需要。在此背景下，2015年8月，中共中央印发了修订后的《中国共产党巡视工作条例》。该条例贯彻了习近平关于巡视工作系列讲话精神，落实了全面从严治党新要求，为新时代巡视工作的深入开展提供了基本遵循。为深化政治巡视，进一步发挥巡视监督在全面从严治党中的利剑作用，2017年初，中共中央决定再次对《中国共产党巡视工作条例》做出修改。新修改的《中国共产党巡视工作条例》规定了巡视主体在一届任期内应实现对巡视对象全覆盖，突出了政治巡视的地位，完善了市县党委巡察制度的相关规定等。同年10月，党的十九大报告中提出要深化政治巡视和建立巡视巡察上下联动的监督网。这一方面聚焦了巡视内容，拓展了巡视领域。另一方面推动了巡视全覆盖，是全面从严治党向纵深发展和向基层延伸的必然选择。

二、中国共产党巡视制度百年演进的双重转向

中国共产党巡视制度在百年演进中发生了双重转向，具体表现在巡视模式和巡视功能等方面。一是巡视模式由秘密式巡视转向运动式巡视，再转向制度式巡视。新民主主义革命时期中国共产党巡视制度之所以具有秘密式巡视的基本特征，这主要是由于当时险恶的革命环境和共产党自身的政治地位所决定的。1931年5月，中国共产党在《巡视条例》中规定：“(巡视员)需要适应秘密工作的条件下必须召集各种会议。”[17]同时，中国共产党还强调巡视员在巡视过程中如有发现有破坏或忽视秘密工作的事实，必须给以严肃的批评与制裁。新中国成立后，伴随着新民主主义社会经济建设和各项政治运动的开展，中国共产党巡视制度已逐渐由秘密式巡视转向运动式巡视。如在土地改革运动中，为了发动一个热火朝天、骤风暴雨、具有革命规模的群众反封建的运动，中国共产党要求各地党政部门选派巡视员前去组织领导土地改革。又如为了推进“三反”运动的深入开展，并以此加强对审判工作的领导，1952年3月，政务院发文规定相关部门应成立专门委员会“对各该级各单位人民法庭进行巡视检查”[18]总体来看，运动式巡视多与新中国成立后各种政治运动紧密结合在一起的，这就使运动式巡视具有政治性、目标性、群众性等特征。改革开放以来，党的巡视制度得到了恢复和发展，但运动式巡视显然已不再适应新时期经济社会发展的需要。在此背景下，中国共产党巡视工作的制度化就被摆上日程。从1996年1月十四届中央纪委六次全会提出要创建包括巡视制度在内的5项监督制度，到同年3月《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》的正式实施。从2002年党的十六大报告作出建立和完善巡视制度的重大决策，到2007年党的十七大党章明确建立中央和省级巡视制度。经过长时期的酝酿，中国共产党先后制定颁布了《中国共产党巡视工作条例(试行)》(2009年)、《中国共产党巡视工作条例》(2015年)和《中国共产党巡视工作条例》(2017年)。质言之，中国共产党巡视制度的百年演进经历了秘密式巡视到运动式巡视，再到制度化巡视的转向，这与百年来中国共产党所进行的革命斗争、建设发展和改革开放的伟大实践是分不开的。

二是巡视功能由革命动员转向组织领导，再转向党内监督。新民主主义革命时期中国共产党巡视制度的主要功能是革命动员。作为新民主主义革命时期一项重要的组织制度，中国共产党巡视制度具有鲜明的革命式巡视特征。这主要表现在各级巡视员通过巡视工作贯彻革命路线、开展革命动员、进行革命斗争等，以此完成革命任务，实现革命目标。新中国成立后，新民主主义革命任务已基本完成，中国共产党巡视制度的革命动员功能也基本告一段落。伴随着社会主义革命和建设的全面展开，组织领导逐渐成为该时期中国共产党巡视制度的主要功能。1950年后，在新解放区的土地改革中，中国共产党曾多次要求中央和省级党委派遣巡视团或巡视组，加强对土地改革的组织领导。对此，刘少奇指出，各省在开展土地改革时要逐级派负责人或巡视团下去，以切实掌握运动的领导。改革开放以来，鉴于党内存在着部分党员领导干部贪污腐败和权力滥用等方面的问题，该时期中国共产党巡视制度就被赋予了党内监督的重要功能。对此，邓小平指出：“我们要坚持中国共产党的领导，当然也要有监督，也要制约。”[19]2009年7月，中共中央在正式颁布实施的《中国共产党巡视工作条例(试行)》第一条就明确规定：“为加强党内监督……制定本条例。”[20]由此观之，党内监督成为中国共产党巡视制度的主要功能，这是中国共产党根据改革开放后党情、国情、社情所作出的重大调整，这为党的巡视制度赋予了全新的使命，也为党内巡视制度注入了新的活力和动力。

三、中国共产党巡视制度百年演进的动力机制

列宁指出，只有唯物主义历史观才能澄清“制度的历史意义”，也只有唯物主义历史观才能澄清“制度的产生过程(和条件)以及今后的发展趋势”[21]。对中国共产党巡视制度而言，其百年演进的是外部压力、内部推力和主观助力等多种因素共同作用的结果。

1. 困局的应对：中国共产党巡视制度百年演进的外部压力

“任何一制度之创立，必然有其外在的需要。”[22]外因是事物变化的条件。中国共产党百年演进亦是如此。大革命失败后中国共产党面临着极其艰难的困局，这一方面源于国共分途后国民党反动集团的白色恐怖政策，另一方面源于大革命受挫后共产国际与中国共产党关系出现罅隙。上述两个方面既是困局也是压力，实质为一个问题的两个方面。而中国共产党对上述困局的应对推动了新民主主义革命时期中国共产党巡视制度的演进。1928年5月，任弼时在《白色恐怖下党组织的整顿和秘密工作》中所指出的那样，“只有这样(建立巡视制度)才可以加强对各地的实际指导，同时又可避免全部被破获之危险。”[23]对于新时代党内巡视制度而言，困局依然存在，只不过新时代困局在外在形态和内在逻辑等方面已发生改变，其主要表现为中国共产党各级组织普遍存在的党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等方面的问题，同新时代党的建设总要求之间的差距。如是观之，中国共产党在不同时期存在的困局、其对困局的应对是巡视制度演变的外部动力。

2.勇于自我革命：党内巡视制度演进的内在推力

习近平指出：“勇于自我革命，是我们党最鲜明的品格，也是我们党最大的优势。”[1]160对中国共产党巡视制度而言，勇于自我革命是其百年演进的内在推力。大革命失败后，在面临着生存或死亡的危难关头，中国共产党勇于进行自我革命，创立了巡视制度。这不仅使中国共产党在组织上获得了重塑，而且使中国共产党在险恶的革命斗争环境中保存了自身力量，为取得革命斗争的最后胜利奠定了坚实的组织保障。新中国成立前夕，在党的七届二中全会上，毛泽东就指出可能有一些共产党人经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击。新中国成立后，伴随着党内外和国内外情况的逐渐好转，部分党员领导干部中出现了贪污、浪费以及官僚主义现象。有鉴于此，中国共产党决定在党内开展反贪污、反浪费、反官僚主义运动。从某种意义上可以说，“三反”运动就是新中国成立后党内所开展的一次以纠正不正之风为目标的自我革命。在此背景下，巡视制度被运用到“三反”运动中并发挥了积极的作用。新时代在以习近平同志为核心的党中央的领导下，全党上下更是以刮骨疗毒、刀刃向内的精神开展了全面而深入的自我革命。中国共产党巡视制度正是在此背景下提升为党内监督的战略性制度安排，在全面从严治党中发挥着标本兼治的作用。由此可知，勇于自我革命，是中国共产党巡视制度百年演进的内在推力。

3.领导人的谋划：党内巡视制度演进的主观助力

制度是实践的产物，但由人制定，亦由人修改。因此，人事的调整和思想的变化对制度演进有着重要的影响。对中国共产党巡视制度百年研究而言，各个时期党的领导人的相关论述、谋划以及部署为其百年演进提供了主观助力。土地革命时期毛泽东不仅以巡视员的身份领导了秋收起义，而且他还本着实事求是的精神对巡视工作中存在的问题给予了中肯的批评。1945年5月，刘少奇在《论党》一文中也强调：“上级党委向下级派遣巡视员，也必须十分慎重，必须力戒‘钦差大臣’的派头。”[24]以毛泽东、刘少奇等为代表的党内领导人对巡视制度的相关论述为新民主主义革命时期党内巡视制度的创建探索提供了直接的依据。改革开放新时期，邓小平多次强调制度建设的极端重要性，“制度问题,关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[25]在邓小平等党和国家领导人的推动下，改革开放以来党和国家各项制度建设稳步推进。十三届四中全会后，针对社会主义市场经济下出现的党内违法乱纪问题，江泽民给予了高度重视，多次强调要完善巡视制度。党的十六大以来，为更好地推动党风廉政建设，胡锦涛指出要：“更好发挥巡视制度监督作用。”[26]至此， 2009年，中国共产党正式颁布实施《中国共产党巡视工作条例(试行)》。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视制度。习近平对每一轮中央巡视都事前做安排、事后听汇报，并由此形成了一系列关于巡视工作的重要论述。这些重要论述对于新时代中国共产党巡视制度的完善、巡视工作的推进以及巡视整改的落实，都起到了关键作用。同时，中国共产党分别在2015年和2017年对《中国共产党巡视工作条例》作出了修订和修改。修订和修改的核心，就在于把习近平总书记关于中国共产党巡视制度的重要论述吸收了进来。总之，习近平关于中国共产党巡视制度的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，正是在习近平的高度重视和亲自推动下，新时代中国共产党巡视制度才能够蹄疾而步稳,勇毅而笃行。

制度之树难以常青，这既是客观规律，也是历史必然。但在一定意义上而言，制度之树又是可以常青的，其在价值、理念、内核等方面如能遵循制度演进规律、紧扣历史脉络、关注时代问题、倾听民众呼声，就可以延长制度生命、保持制度活力、发挥制度作用。中国共产党巡视制度的百年演进历程，中间虽历经坎坷曲折但赓续传承至今。在此，我们有理由有责任去展望下一个巡视制度百年。有历史哲学家认为历史学价值在于提升“人类的自我认识”[27]，有鉴于此，我们应通过深邃的自我认识掀开遮蔽在党内巡视制度演进中的迷雾，从中探寻出巡视制度百年演进的逻辑与动力，从而为下一个百年演进提供历史智慧和时代方案。总而言之，在下一个巡视制度百年演进中应始终秉持历史思维、注重顶层设计、强化基层实施，还应有兼容并蓄、与时俱进的理念，还应始终秉承共产党人的初心和使命，把人民的利益始终放在第一位。唯此，方有实现中国共产党巡视制度之树常青的可能。