参与型社会与现代福利国家的奠基:以20 世纪上半叶瑞典为例
2021-12-01李捷
李 捷
(中山大学马克思主义哲学与中国现代化研究所暨哲学系,广东 广州 510275)
如何使经济发展成果普惠全民、将生产力的进步转化为社会发展的正效应,这一课题不仅关乎社会的长期稳定,而且也影响着全面现代化历史任务的完成。 而建立充分的、以二次分配手段为主的社会福利制度是解决这一课题的重要方法之一,并为许多发达国家所采用。 其中,尤以北欧诸国的福利国家制度最为突出。 因此,自20 世纪80 年代以来,我国学界对福利国家的理论和实践进行了大量研究以资借鉴。 但是,这些研究大多聚焦于福利国家成型后的既定政策与制度,而对福利国家在怎样的基础上、通过怎样的方式得以形成的机制研究甚少。但是,如果不追根溯源和研究作为基础的形成机制,那么我们对建筑于其上的政策与制度的考察和借鉴,就有可能陷入不知其所以然而机械照搬的困境。故此,本文拟以20 世纪上半叶的瑞典为例,从参与型社会的角度出发,分析和考察现代福利国家的形成机制。
一、非参与型社会下的瑞典福利政策
一定的社会共同体总是由不同的社会群体构成。 这些社会群体在面对同一社会问题时,有时会因存在利益矛盾而形成不同立场。 在这种情况下,采取何种政策处理和解决相应问题,反映出社会治理形态的差异。 如果由相应社会群体共同参与政策的制定和施行,那么这种社会治理形态,本文称之为“参与型社会”。 反之则是非参与型社会。
从上述标准来看,20 世纪初的瑞典并不是一个参与型社会。 这里首要的原因在于,它在1921 年前尚未实现普选权,只有满足一定财产要求的男性公民才具有选举权和被选举权。 这样一来,社会弱势群体就难以通过官方政治程序有效参与国家大政方针的决策。 官方政治程序基本上由社会强势群体垄断。 此外,社会弱势群体虽然被允许组织包括工会、住房联合体在内的群众团体,但这些团体的日常活动既得不到国家资金和政策的扶持,也被排斥于社会治理体系之外,变成一种仅限于弱势群体内部的自治机构。 在这种情况下,社会弱势群体对待现行社会治理体系的态度, 便不是接受和认同,而是对立乃至敌视。 一方面是社会强势群体对社会治理和国政决策的垄断,另一面是社会弱势群体对社会治理体系的敌视,这就造成了各个社会群体在处置社会利益矛盾时,经常抱着你死我活的态度,缺乏妥协与合作。 所以在19 世纪和20 世纪之交的瑞典,社会强势群体充斥着拒绝一切变革的保守情绪, 而社会弱势群体则富有不妥协的革命冲动,社会矛盾和社会冲突显得较为激烈。
在这种社会治理形态下,社会强势群体无意改善弱势群体的生活福利,而后者既没有能力也没有意愿通过现行社会治理体系来制定和改革利害相关的福利政策。 这样一来,20 世纪之交的瑞典成为欧洲社会福利较为落后的国家之一。
在当时,瑞典最主要的社会福利政策是承袭自中世纪的济贫制度。 这种制度由各地济贫委员会负责,主要通过专门的收容屋舍或者经济援助来接济因年老或伤病而无法自力维生者[1]。 济贫制度主要依靠地方财政和私人捐款,仅在某些必要情况下才能申请中央财政的补助。 受制于有限的财力,这种制度不仅覆盖面小,而且资助能力极为有限,只能使受助者勉强维生。 此外,济贫制度还带有一定的压迫性[2],常常要求有劳动能力的受助者参加强制劳动,并规定救助机构对受助者具有监护权。 这种带有规训色彩的人身依附关系和低下的资助能力表明了济贫制度自身的被动性,即济贫制度及其设计者是抱着消极的态度对待救济对象的,并不将济贫视作社会共同体理所当然的责任,而是视之为不得已的施舍。
除济贫制度外,为缓和劳动力的外流和日益激化的社会矛盾,瑞典当局在20 世纪之交也草创了一些由中央政府主导的社会福利制度。 这些制度包括:通过1889 年《行业风险保护法》和1901 年《劳动事故伤害赔偿法》,建立起安全生产监督和工伤保险制度;1891 年《伤病基金法》明确了工会自办伤病互助基金的合法地位,要求其接受地方当局的监督,并允许部分伤病基金接受国家资助,从而初步建立起医疗保险制度;1913 年《公共养老保险法》建立了养老保险制度。
上述制度虽然使包括产业工人在内的瑞典国民普遍受惠,引发了民间力量对社会福利问题的关注,并为福利制度的进一步发展奠定了一定的基础,但总体而言,它们都存在实际作用有限的缺陷。 《行业风险保护法》仅制定了防范职业风险的监督制度,相应业主若违反规定,所受处罚不过10~500 克朗。《伤病基金法》虽然承认了伤病基金的合法性,但却没有建立其接受国家资助的稳定制度。 工伤保险制度对于受伤人员的补偿,日均不过1 克朗,而当时产业工人的年平均工资为900 克朗,根本不够伤者维生。 社民党下院议员布兰廷甚至因此在表决《劳动事故伤害赔偿法》时,投了反对票[3]。在养老金制度中,年满16 岁便需缴纳养老金费,年满67 岁或永久丧失劳动能力的情况下才能领取养老金,其每年所能领取的养老金数目在理论上的最高额为345 克朗,与工伤保险一样存在金额过低、不敷日用的问题。
除了上述由瑞典政府主持或监督的济贫制度和社会福利政策外,在20 世纪之交的瑞典,更多的是一些由工会或其他群众自治团体自办的互助式社会福利。而瑞典政府对此最多也不过是给以法律上的承认和监督,几乎不给予财政上的支持。 这种单纯监管的姿态反映出社会治理体系对弱势群体自治团体的排斥态度。
总之,在20 世纪之交的瑞典,由于非参与型社会的存在,社会弱势群体缺乏社会治理的话语权和参与权,社会强势群体主导政治舞台。 因而即便存在个别开明人士和社会矛盾的推动,当时瑞典的社会福利制度的最终成型仍然陷于迁延日久而且实际效果极为有限的落后境地。 瑞典在20 世纪之交的福利经验表明了非参与型社会对社会福利制度的建立和发展起到消极阻碍作用。
二、向参与型社会的过渡与瑞典社会福利的发展
要打破瑞典社会的非参与性,首先在于奠定普选权这一政治基础。 为此,在1910 年代,瑞典社会各界展开了争取普选权的运动。 在这种社会潮流推动下,瑞典当局于1907 年对下院选举进行改革。这次改革虽然存在一定的局限性,但大体上实现了下院选举的男性普选权。 到1918 年末,慑于战后席卷欧洲的革命风潮,瑞典当局修订相关法律,在地方议会和国会两院的选举方面废除财产限制,实现了男性公民的普选权。 1921 年,瑞典妇女获得选举权,从而完全实现了全体公民的普遍选举权。 这样一来,参与型社会所必要的政治基础就在瑞典建立起来了。
当然,实现普选权并不能立刻带来向参与型社会的转型。 这种政治基础的奠定更多地是开启了实现这种转型的过渡进程。 因为社会转型本身不仅涉及社会制度,还需要社会意识发生必要的转变。可是,在社会制度已经革新的情况下,人们的思维范式和行为习惯却常常依然如故,从而使社会形态处于新旧交替的过渡阶段。 所以,普选权所带来的形式上的平等参与权要转化为具有实际内容的参与型社会,还需不同社会群体在社会意识方面做出适当的转变,摒弃旧的思维习惯、采取新的政策理念。 具体到当时的瑞典,最重要的是,产业工人及其政治代表社民党能否调整其传统政治理念。
直到1920 年代三次组阁执政时,瑞典社民党在意识形态方面仍然秉持彻底颠覆现存所有制形式的革命性诉求,对社会改革和福利制度等问题兴趣乏然。 所以,直到1920 年代上半叶,社民党依然将生产资料的“社会化”作为核心议题,并为此建立了专门的社会化委员会。 这种与社会存在相矛盾的社会意识,最终不仅使社会化政策草草收场[4],而且还动摇了社民党的政治地位和群众基础,使之无法有效地治国施政。 面对这种困境,社民党不得不按照社会存在的实际状况,调整自己的意识形态和政策理念。
1925 年,瑞典社民党实现世代交替,佩尔·汉森和古斯塔夫·默勒等人组成了新一届领导集体。1928 年1 月18 日,佩尔·汉森在下院参加预算讨论时,提出了“人民之家”理念,即全体国民应当在平等的基础上,通过相互体谅、相互合作和相互扶助,来消除各种经济和政治上的阶层差别,使瑞典成为团结互助的人民之家[5]。 “人民之家”的提出标志着社民党放弃了颠覆性的“革命”理念,转而追求更为温和的社会改革事业。 由此,他们对社会福利事务的态度也从之前的消极漠视转为积极参与。
这种积极参与首先表现于理论方面,即对社会福利问题和相关政策展开调查研究、论证分析和规划设计,并由此涌现出一批社会福利问题专家,如母婴福利领域的赫耶尔夫妇、研究社会福利与经济危机关系的威格福斯以及人口问题专家默达尔夫妇。 他们的研究和政策设计为日后瑞典福利制度的发展和完善奠定了合理性和可行性基础。
当然,向福利社会变革更重要的是积极推动和参与社会福利制度的改革实践。 1920 年代末和30年代初,瑞典当时主要的社会保险制度——医疗保险、养老保险和失业保险制度都经历了比较大的改革。 期间,瑞典社民党不仅参与了设计改革方案的调查委员会,还通过选举纲领、国会辩论和出版物等方式进行宣传,动员一般民众关注和参与福利制度的改革。 通过这一系列努力,上述社会保险制度的改革均在1930 年代上半叶得以完成,从而完善了瑞典的社会保险网,提高了社会保障力度。对此,限于篇幅,仅以医疗保险为例加以说明。
医疗保险的改革主要是指调整和充实伤病基金的国家管理制度。 如前述,20 世纪初建立的瑞典医保制度,存在缺乏稳定的国家资助以及补助金过低的问题。 因此截至1929 年,年满15 岁的瑞典成年人中,只有20%加入了伤病基金[6]。 1931 年,瑞典国会通过新的《已认证伤病基金条例》,对医保制度进行了大规模改革。 新《条例》保留了工会自建伤病基金向政府监督机关登记认证的要求,通过认证的称为“已认证伤病基金”。 已认证伤病基金分为两类:至少覆盖一省或一独立城镇的中央伤病基金和覆盖某市或若干相邻市、成员数目一般不少于百人的地方伤病基金。 已认证伤病基金向其成员提供的医疗保险分为3 类:医疗津贴、伤病金和孕产救助。 医疗津贴用于覆盖一般病人的医疗支出:无需住院的伤病,报销病人诊疗支出的2/3;需住院的伤病,则报销入院费和住院诊疗费用,但总报销额不得超过病人居住地公立医院普通病房的住院支出标准[7]。伤病金则具有误工费性质,专门发放给因伤病诊疗和康复而需暂时离职的病人。 伤病金按日分级发放,其具体数额和级别由各基金自行确定,但不得低于每日1 克朗、不得高于每日6 克朗。 对至少连续270 天成为伤病基金成员的产妇,基金还负责提供孕产救助,包括用于支付助产士支出的助产护理和每日至少2 克朗的孕产金[7]。
新医保制度非常重要的一点在于,国家与伤病基金之间的财政支持和行政监督关系确立了稳定的制度。 在财政支持方面,国家需向伤病基金提供补贴。 补贴分为两部分,一部分按人头发放,一部分按基金补助支出发放。 按人头发放的部分,一般为每人1.5 克朗,无权领取伤病金的间接关联成员①为每人1 克朗;直接关联成员如无权领取伤病金,则为每人2 克朗,其余每人3 克朗。 按基金补助支出发放的,则根据补助种类而有所不同。 对于医疗津贴,一般为基金相应开支的1/2,但中央伤病基金辖区内所有伤病基金的补助总额不得超过每名成员3 克朗。 对于伤病金,每日补贴 50 欧尔。 在孕产救助方面,助产护理的补贴为相应支出的1/2,孕产金则一般为每日1 克朗[8]。 此外,许多地方政府也会向当地伤病基金提供财政支持。 在行政监督方面,地方伤病基金作为子团体接受中央伤病基金的管辖,而中央伤病基金则接受主管全国卫生医疗工作的医疗委员会和各地方专门设立的伤病基金理事会的监督。
在这里需要特别注意的是,由于伤病基金和失业基金等均由工会自办,因此向这些基金提供财政支持并建立相应行政监督制度的改革措施,一方面为工会提供了重要的物质支持,另一方面也在很大程度上将工会纳入了社会治理体系当中,使之承担起了一部分社会治理职能。 由此,不仅改革的酝酿过程增强了工会对社会福利事务的关注和支持,而且改革措施的施行也以制度化的方式使工会主动参与福利制度的完善和进步,推动了参与型社会在瑞典的形成。
三、参与型社会的形成与瑞典福利制度的完善
随着政策理念的调整,瑞典社民党在1930 年代上半叶逐步巩固其政治基础,并从1936 年开始长期执政。 这意味着,瑞典社会弱势群体最主要的政治代表已经完全融入了社会治理体系当中,甚至成为其最主要的参与者。 与此同时,1938 年12 月20 日, 瑞典工会联合会和瑞典雇主联合会分别代表全国劳方和资方签署历史性的《萨尔茨约巴登协议》,建立了全国性的劳资协商机制,承诺通过妥协性的劳资协商而非对抗性的劳资冲突来解决利益纠纷。 这样一来,现代瑞典社会最具代表性的社会弱势群体和社会强势群体正式承认彼此利益关切的合理性,并开始以协同参与的方式处理相互间的主要矛盾。 市民社会的内在关系决定着政治国家的运作机制。 因此,虽然《协议》在很大程度上将国家力量排斥于劳资事务之外,但它的达成却为社会弱势和强势群体共同参与、合作解决国家事务建立了最为巩固和直接的基础。
上述两点影响深远,不仅塑造了此后数10 年间瑞典社会和政治生态的基本框架,而且还标志着参与型社会的最终形成。 在此影响之下,瑞典福利制度的理论规划和政策实践也在1930 年代下半叶和1940 年代上半叶进入了快速发展期。 期间,社民党经济学家默达尔夫妇于1934 年出版的 《人口问题危机》著作起到了极为重要的推动作用。
《人口问题危机》是默达尔夫妇长期研究人口问题的总结。 所谓人口危机,是指1911 年以来瑞典的生育率几乎连年下滑的趋势。 其中,1911 年瑞典新生儿数量为13.4364 万人,至1927 年则低于10万,到 1934 年进一步降至 8.6286 万人[9]。 这种趋势如不及时遏制,那么到20 世纪下半叶,瑞典将面临人口负增长、老龄化和劳动力短缺等问题。 而造成这一危机的首要原因是社会福利的缺乏。 默达尔夫妇指出,当时的瑞典社会始终将福利政策视为非生产性的道德支出。 这种将社会福利与社会生产相对立的看法,使得瑞典当局并不乐于提高福利开支,从而使现有福利制度无法有效减轻群众日常生活负担。 由此,为避免增加生活成本,越来越多的人不愿意组建家庭和生育子女。 所以,要消除人口危机,就首先需要使人们认识到社会福利对社会生产的促进作用,即社会福利一方面保障了劳动力的健康和效率;另一方面又能提高群众购买力,缓解生产过剩造成的经济萧条。 在这一认识的基础上,国家再进一步发展和扩大福利制度,使之能够切实提高一般民众的生活水平。 据此,默达尔夫妇设计了一系列具体的社会福利政策。
将人口问题作为社会福利政策的基础,将福利事务上升到民族存亡的高度,同时将社会福利与社会生产有机结合的做法,不仅引发了社会各界对福利问题的关注,而且扭转了社会强势群体的敌视态度。1935 年,一贯反对福利政策的保守派提出动议,要求政府采取直接干预性的福利措施解决人口危机。 此后的1930 年代下半叶和40 年代上半叶,在社会各界的共同参与和推动下,默达尔夫妇的一系列福利设想转化为实际政策,落地施行。 其中最为重要的是社会住房政策和母婴福利政策。
住房问题在瑞典由来已久,主要表现为社会弱势群体住房条件恶劣和租金的过快上涨。 截至1930 年代初,虽然瑞典当局做了一些努力,但总的来讲未能有效解决住房问题。 1935 年6 月,瑞典国会通过法案,要求中央财政提供住房获得贷款和家庭补贴,以使抚养至少3 名未满16 岁子女的城镇多子女家庭获得廉价卫生的租赁住房。 住房获得贷款最多为房产价值的45%,年利息3%,分期30~40 年偿还,由地方当局负责发放给相应的公益住房公司,以支持其建设和修缮供给多子女家庭的租赁住房[10]。住房建成后,由中央政府确定其标准房租。此后,在标准房租基础上,根据相应家庭未成年子女数量,减免30%~50%。减免的房租由中央财政以家庭补贴的形式补偿给相应住房公司。 为了确保住户子女获得健康的成长环境,相关住房应至少包括2 室1 厨,并靠近儿童游乐场或配备室内儿童游乐设施[10]。 1936 年,为解决包括社会弱势群体住房过度拥挤在内的住房卫生问题, 提高住房卫生水平,瑞典修订了《卫生律令》,对城乡建筑的设施配置、卫生条件和使用人员上限做出了强制性规定,并建立起住房检查制度。 同年,瑞典国会通过《劳动纠纷驱逐保护法》,限制了雇主在劳资纠纷期间将雇员驱逐出租赁住房的权力。 1942 年,节制房租上涨、保护租客权益的《房租管制法》由国会两院通过。 该法将1942 年1 月1 日的房租规定为基础租金,要求房东在一般情况下不得收取高于基础租金的房租,否则租客可要求所在地的房租理事会强行降低房租,并对房东处以罚款或监禁[11]。
在母婴福利方面,1937 年7 月,瑞典国会通过了社民党政府提交的3 份有关孕产机构和母婴护理的法案。 这些法案规定,由中央财政拨出专款,补贴孕产机构、助产士和母婴护理机构。 孕产机构的补贴主要为运营补贴,在孕产护理和分娩期间每名孕妇为每日2 克朗,最长不得超过10 或15 日。助产士的补贴为每年1500 克朗,以及100 克朗的工龄补助和不超过300 克朗的工资补助[12]。母婴护理机构主要为母亲护理中心和儿童护理中心,为分娩后的产妇和新生儿提供预防性的母婴护理和咨询服务,其国家补贴分为一次性补贴和年度补贴。一次性补贴覆盖护理机构购买设备支出的半数,年度补贴则按定额补贴给在机构中工作的医生、护士和助产士[12]。 通过这些补贴,瑞典的产妇和婴幼儿开始获得免费孕产服务和母婴护理。 同年瑞典国会还通过了《儿童补贴法》和《儿童抚养补贴法》,向有监护人去世或丧失劳动能力的儿童提供儿童补贴,向父母离异后父亲未能提供抚养费的儿童发放儿童抚养补贴。 到1947 年,上述补贴进一步发展为公共儿童补贴和特别儿童补贴。 公共儿童补贴面向所有未满16 岁少年儿童,数额为每年260 克朗[13]。 特别儿童补贴则发放给父母至少一方去世或父亲丧失劳动能力的儿童,数额为每年420 克朗[14]。
上述住房政策和母婴福利政策与此前的社会保险政策相比,差异明显,表现在:第一,社会保险政策主要用于覆盖投保人遭遇意外时的支出,而住房和母婴福利政策则针对人民正常生活必然发生的日常支出,因此能够更广泛地、更有效地减轻人民生活负担;第二,社会保险虽然有国家财政支持,但仍需投保人缴纳保险费;而住房和母婴福利政策则完全由财政补贴覆盖,使弱势群体能够以零成本享受政策优惠。 这两点差异奠定了二战后瑞典福利制度发展的主要基调。
四、结 论
伴随非参与型社会向参与型社会的转变,瑞典的福利观念和福利制度经历了从消极到积极、从无到有、从弱到强的发展过程,为建立现代福利国家奠定了巩固的思想和制度基础。 由此,我们可以得出以下3 点启示。
第一,现代社会福利制度的有效建立和健康发展离不开适宜的社会基础。 通常看法认为,福利制度的建立和发展,关键在于政府的财政能力和主权者的政治心意。 在充足的财政资源的支持下,只要主权者下定决心,就能够顺利推进福利制度的建设和完善。 因此,福利水平发展的低下,要么被归咎于财政基础的薄弱,要么是由于主权者民本意识的淡薄,而与一定社会共同体自身的组织形态和权力结构无关。 这种看法在本质上是将福利制度视为一种工具性的存在,可以割裂于其所起源的社会基础,而被任意、机械地嫁接于其他社会形态之上。
可是,20 世纪上半叶瑞典福利制度的发展进程却告诉我们,福利制度不是无根之木,不是可以随意转手的实用工具,它的建立和发展并不能脱离参与型社会的基础。 否则必然水土不服,不仅建立过程迁延日久,而且建立后也会效果不著,更毋言与时俱进了。 换言之,如果没有参与型社会将弱势群体的支持转变为实际的政策推动力,那么即便主权者有意推进福利国家的建设,这种努力也必然由于社会强势群体的反对而难以为继。 重大社会制度改革的成功,主要在于社会基础的充分支持,而非主权者的个人意志。 社会基础的有无和多少,则决定于一定社会形态对相关社会群体的组织和赋权程度。 因此,国家必须首先具有参与型社会的基础土壤,然后才会出现社会福利制度的充分建立和健康发展,进而形成现代福利国家。
第二,建立参与型社会,制度层面最重要的在于提高社会弱势群体的权力地位。 这样一来,经济上弱势的社会群体不至于在社会权力方面也弱势。他们可以以组织的形式与社会强势群体之间形成一定的力量平衡,这种力量平衡意味着社会弱势群体与强势群体之间的权力关系由一方独大转变为相互制衡。 而只有在相互制衡的权力关系基础之上,才能够稳固地形成社会政策的制定和施行、由各社会群体共同参与的机制。 所以要建立参与型社会,必须首先为社会弱势群体的自我组织和自我管理提供充分的制度保障。
第三,参与型社会的形成也需要社会意识层面的保障。 即各社会群体要摒弃此前的社会对立思想,转而接受以社会妥协的态度、以社会合作的方式来解决利益矛盾。 社会弱势群体能接受强势群体的既定社会地位,同时社会强势群体承认弱势群体利益诉求的合理性,这需要社会共同体做出两方面的努力。 一方面,应当主动将社会弱势群体纳入社会治理体系之中,使其从纯粹的被治理者转变为治理者, 从而塑造和强化社会弱势群体的社会认同。另一方面,在社会政策的设计和论证当中,努力找寻不同社会群体之间的利益交叉点,并以之作为相应政策制定的合理性基础。
总之,只有在制度上保障社会弱势群体的权力地位,在思想上摒弃社会对立意识,建立起参与型社会,才能够有效推动社会福利制度的广泛建立和完善发展,进而为现代福利国家的成型奠定良好的基础。
注:
①间接关联成员指加入了中央伤病基金的地方伤病基金成员。 因所在地无地方伤病基金而直接加入中央伤病基金的则为直接关联成员。