政策变迁视角下教师负担管理演进逻辑与对策

叶繁 葛新斌

摘   要

基础教育教师负担重为业界熟知，虽然政策历来支持教师减负，但现实局面难得改观。长期以来，宏观教师负担管理呈现出合理负担结构演进复合化、教师工作标准核定下沉化、非教学工作减负协同化三类趋势。针对宏观管理逻辑，借助政策契机坚持建立负担动态调节管理机制，落实聘任制度、激发契约精神，强化边界管理机制，将有助于巩固教师减负长效机制。

关键词 教师负担管理  教师减负  政策变迁

正如“没有教师生命质量的提升，就很难有高的教育质量;没有教师精神的解放，就很难有学生精神的解放”[1]。教师的生活状态、精神面貌关系学生人格发展，影响教育长远福祉。早在1953年，新中国政务院就发布指示，提出“纠正教师过多地参与社会活动和校内非教学活动的偏向”[2]。但囿于教学自主权缺失[3]和教育评价体制功利性[4]局面未得改观，减负举措循环往复，减负政策实施阻滞重重。研究显示，我国中小学教师工作量普遍超负荷，工作构成与分配不合理、工作任务重，且工作时间长、非教学工作过多[5]。由于牵涉学校、政府和社会等各主体利益协调，如何在保证教师负担结构合理前提下，满足各利益相关者的诉求，成为各界关注焦点。当前，学界多从教师生活样态、主观感受出发，讨论教师负担的形成原因与解决策略。纵观此类研究，因对宏观环境关注不足，容易陷入视角偏狭、结论背离减负初衷的困境。本文旨在探讨教师负担管理政策宏观演进逻辑，明晰减负实施对策，以期为破解难题提供参考。

一、“教师负担”的内涵解析

“负担”一词本无统一含义，而且随具体语境变化产生语义和内涵上的区别。“教师负担”也是如此，视性质差异可分为广义负担和狭义负担。其中前者包括社会、家庭和学校负担，后者则指“教师在学校教育工作中承受和承担的教育责任、教育工作与职业压力以及由此而付出的代价”[6]，涵盖由学校安排的教学及其他工作负担。

按照工作涉及的职业本分与义务，狭义教师负担可分为两类：一是，教師角色内涵深化中产生的合理负担。即教师传统先赋角色的内涵拓宽，演化出改革者、创造者等自致职责。二是，体制机制运行中衍生的额外负担。这类负担源于宏观机制与师资建设间的阶段性结构矛盾，表现为教师承担超本职的教学负担或与本职相去甚远的负担。目前存在两种典型情况：一是欠发达地区缺乏教育投入，造成师资短缺，生师比、班师比过高，班额过大等积弊。除完成分内工作，教师分担缺员而遗留的教学负担。二是在裁撤机关、精简编制的行政改革背景下，打造“服务型政府”、提高运转效能，对公务员体量和工作机制提出严峻挑战。为平衡人员规模与工作体量，基层政府向“公职”身份教师转嫁了部分行政负担。

从上可见，有效调控合理负担、减轻额外负担成为教师全面减负的应有之意。只有理清分类治理思路、配套分类政策措施，方能稳固减负长效机制。

二、教师负担管理宏观逻辑剖析

吉登斯认为社会结构从宏观上制约个体，同时个体亦可适应并影响社会结构。因此，回归教师减负中关键结构性因素——减负政策，探讨政策沿革与教师减负的逻辑关联，构建再结构化进程中的减负长效化机制或可突破减负的众多瓶颈。

1.合理负担结构演进的复合化

党的十一届三中全会以后，教育战线展开拨乱反正，彼时教师队伍编制被占用，人员被征调，整饬教师队伍成为当务之急。1985年，中共中央提出规划，“争取在5年或者更长时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作”[7]。与此同时，为提升国民受教育水平，建立健全教育秩序，党的十四大提出在20世纪末达到教育工作“重中之重”[8] ——“两基”的要求。历时20年“两基”之路，以教师为主体的教育工作者为“两基”做出突出贡献[9]。围绕发展教师专业能力、完善教师队伍建设、恢复教育秩序纲领，此阶段教师合理负担关注涵养基础教学能力、提升教师资格职业化水平，致力满足国民“有学上”的需求。

此后，教育目标从“有学上”转向“上好学”，教育工作重点向提质量、促发展的方向推进。1998年，教育部推出“素质教育工程”“园丁工程”，提出“改革教育内容和教学方法，推行新的评价制度，开展教师培训，启动新课程实验”[10]，推动教师队伍建设内涵式发展，教师合理负担的外延也愈发丰富。与之前相比，教师合理负担新增课程研究、教学改革等内容。

科教兴国、人才强国战略下，党的十九大提出“优先发展教育事业”“培育高素质教师队伍”。结合新形势下信息技术发展趋势，在2018年，党和政府先后颁布了师资队伍建设系列文件，规划“到2035年，教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，教师主动适应信息化、人工智能等新技术变革，积极有效开展教育教学”[11]，进一步明确旨在运用新技术提升教学质量和效率的复合式、结构化的合理负担要求。

总体来看，围绕着培育人才的宗旨，顺应人文环境、技术环境变化，自从20世纪80年代以来，我国教师合理负担外延围绕教学中心呈发散态势，合理负担结构围绕教育方针呈现多元化样态。

2.教学工作负担标准核定的下沉化

教师工作量标准不但标示合理与超额负担的阈值，而且一定程度上影响教师工作边际效用“递增”抑或“递减”。1981年教育部曾提出，根据每年42周，每周5天，每天8小时计算，教师工作全年定额为1680小时[12]。然而，八小时工作制不能科学度量教师工作的社会必要劳动时间。迈进21世纪，我国开始着手教师编制管理及人事改革。之所以要为学校配给教师编制，在于教师承担的工作负担。各级学校编制数量不同，正是由其所承担工作量多少决定的[13]。尽管1955年文化部、教育部曾共同发文强调“确定一个单位的人员编制首先必须衡量工作量……中等学校要确定教学总时数和每一位教师任课时数”[14]。但是在经济发展为纲之下，强调人员配置适应“经济发展水平和财政承受能力”[15]的实用观念逐渐占上风。基于各地情况差异，国家相继出台了多份教师编制配备的指导意见，部分省份（如湖南、山西）以此结合基层教学工作实际，颁布了教师教学工作量指导性标准。实际工作中，教师工作量标准由基层学校或县以下教育行政部门界定的作法更为普遍。

3.非教学工作负担治理的协同化

“以县为主”教育行政体制中，县级职能部门因掌管事权、财权而分享“支配”教育的权力，县级教育行政部门置于“被支配”的弱势地位，客观上造成教育系统对其他职能部门依赖的态势[16]。1993年我国实施国家公务员制度以前，中小学教师被视同“干部身份”，其调动、职责、考核、奖惩均依照行政管理程序执行。尽管后来曾被短暂排除出“公务人员”范畴，2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》再次明确公办中小学教师国家公职人员的法律地位[17]。裹挟在体制边缘，中小学教师深陷行政性负担的“泥淖”难以自拔，自然不言而喻。

为响应党中央2019年“基层减负年”的决定，《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称《减负意见》）提出，“让教师全身心投入教书育人工作，是各级党委和政府职责所在”[18]。《减负意见》不但明确了各级党委和政府在减负工作中的责任主体地位，而且要求省级党委和政府列出减负清单。自此非教学工作减负朝两个方向推进：一方面，横向联合党委系统和行政系统实现协同治理全覆盖;另一方面，纵向由省级统领下级机关推进政策执行、沟通反馈。截至2020年12月，浙江、山东（青岛）、广西等多省市出台教师减负措施或清单[19]，掀起全国性非教学工作减负浪潮。

三、教师负担过重的破解之道

制度为政策执行行为设定基本结构和奖惩举措，政策执行阻滞正是制度缺失使然[20]。那么，从政策框架下，以构建有利制度条件为切入点，可有效抑制减负政策“失灵”。

1.建立负担动态调节管理机制

涂尔干分析社会分工与幸福的关系时认为，“对更大幸福的需要形成劳动分工的发展，这种需要必然成为人类本性不断变化的原因”[21]。诚如所言，教师职业负担内涵深化，并通过教育活动陶养学生人格。然而合理逻辑推论隐含了一个前提：秉持“有增有减”“有进有出”的调节理念，合理负担管理应以教师个体适宜承受为限。

行政部门历来注重营造“有增有减”的减负格局。减负政策不乏重教师培训、考核、进修，輕教师经济负担、非教学工作干扰的主旨条文。这一方面消解了教师额外非教学负担，另一方面造成了合理负担内部结构性变化，增量负担呈现复合式上升，存量中旧有负担鲜见减少。若教育行政部门对教师复合能力培养演绎不当，势必造成合理负担内涵虚无化与外延宽泛化，将倒逼教育目标偏离育人本位。

因此，秉承“总量控制”“有增有减”的原则，定期梳理教师合理职业负担清单，结合负担的性质区分，引导教师合理分配时间与精力，方能形成育人本位的教师合理负担结构格局，并将有助于涵养良性教师合理负担生态。

2.落实聘任制度

我国教育发展目前存在义务教育阶段师资配置不均衡的问题，短期内教育资源贫乏地区的师资力量难以匹配教学需求。在师资补充成行之前，调配教师额外教学负担需要充分盘整、挖掘现有教师资源。目前教师额外工作量管理主要依靠两种方式：一是，学校自主规定或与教师简单协商。这要求双方具有高度自觉和充分信任，采取“利他”合作以期实现激励相容。二是，利用教师聘任制度、合同，统筹、协调超额教学工作负担。由于当前教师聘任制度不健全，不具有规制性与操作性，教师聘任合同存在教师权利义务内容不完整，缺乏违约处理和纠纷处理办法等问题[22]，极大限制了教师聘任在协调额外负担上发挥作用。

当前，《教师法》修订将“强化教师聘任制度规定”提上议程。从法理上看，只有厘清聘任制聘任职权主体归属、合同内容结构、聘任协商程序、失聘救济渠道之后，才能明确教师额外负担中的职责统筹机制、额外负担磋商原则、额外负担纠纷调解程序等问题。其意义不止于此，更为重要的是，完善教师聘任制赋予聘任双方对等的法律地位，能够保障减负工作的程序正义。

教师聘任本质是缔结契约活动，聘任合同所确定的是契约关系。按事前规定契约双方或然情况的权责与否为区分，契约分为完全契约和不完全契约：完全契约的重心在于事后监督;不完全契约，只能通过再谈判来解决或然情况，重心在于对事前双方的权利（包括再谈判权）进行机制设计和制度安排[23]。由于人的有限理性，缔结完全契约也无法遍及所有或然情况。但与框架协议式不完全契约相异，完全契约以法制精神、公序良俗为基础预设权利保障机制，通过统合上位法律和社会道德，组成公私协同的治理格局。以赋能平权和引入公权为支点，完全契约型聘任对于教师额外负担长效机制作用在于：一方面，提供双方自主协商的契机，保证减负工作结果正义;另一方面，落实法治工具的凭证效用，激发双方履约的使命感和契约精神。

3.强化边界管理机制

2013年，党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出全面部署，提出深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，建立现代学校制度[24]。这一要求意在通过区分“行政”与“教育”的边界，保障学校履行教育职能的能力。“行政”对“教育”的越界通常有两种情况：一是教育行政权对教育事业的僭越，表现为教育行政权力泛化;二是教育行政对教育边界无原则让渡，表现为“邀请”教育系统外的力量“替代行政”[25]。“行政”越界作为叠加教师非教学工作负担的重要原因，实质是行政权力固守“人治”，不循“法治”的结果。当前，减负工作的法制保障尚有所欠缺，不但各级各类减负政策、法规鲜少有针对越界的惩处办法和救济程序，而且《教师法》也未明确界定教师义务边界，厘清教师管理中人权、事权、财权归属，客观上为行政越界留下寻租空间。因此，健全教育法制中的权责定性、权责定界功能，构建权责对等、边界清晰的法律、法规以理顺教师减负的权力纠葛，澄明因权力边界模糊造成的越位、错位、缺位现象，将有利于避免加重教师的非教学工作负担。

依靠行政力量自上而下实施减负的过程中，历来有两个显著短板问题：一是，政策制定中减负要求表述宽泛，政策外延边界解释模糊。二是，政策实施中各级主体权责不清、沟通衔接机制不明、执行裁量边界飘忽不定。针对上述问题，《减负意见》提出“清单管理”：首先，作为执行标准的“清单”，承揽厘定政策外延的职责;其次，作为治理工具的“清单管理”带动治理理念从“法无禁止即可为”转为“法无授权不可为”，不但压实执行主体责任，而且压缩自我裁量的空间;再次，作为治理“界碑”的“清单”理念，明确列入减负清单的事项，由政府依法行政。减负清单之外的事项，由政府加强过程性监督[26]，学校和社会实行舆论监督。

优化教师负担结构对于教师发展至关重要。围绕育人本位优化教师合理负担、革除教师额外负担，成为教师减负工作的应有之义。只有依靠完善的现代化教育治理体系，提升教育治理能力，方能达成这一目的。

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[作者：叶繁（1987-），男，安徽怀宁人，广东开放大学文化传播与设计学院，广东省学习型社会建设协同创新研究中心，讲师，华南师范大学教育科学学院，博士生;葛新斌（1967-），男，安徽蒙城人，华南师范大学教育科学学院，教授，博士。]

【责任编辑  姚  瑶】