“两为主”教育政策的回顾与反思

2021-11-30朱海涛

教学与管理(理论版) 2021年11期

摘要

追求流动儿童教育公平的“两为主”政策，经历了试行、实施、完善的过程，反映出流动儿童在流入地接受义务教育从受限制到被接纳，再至走向深入的演进历程。以自由平等、差别、补偿等教育公平原则审视“两为主”政策的嬗变，映射出其从机会平等到过程平等，再至结果平等的逻辑发展轨迹。“两为主”政策施行至今仍存在有待反思的侧面：政策文本中概念的混淆以及和其他政策之间相互裹挟等问题，使“两为主”政策的实施执行效果受到影响;审视“两为主”政策的哲学寓意，可有效推进政策实施效果，为弥合政策之间相互裹挟的问题提供新思路。

关键词教育公平视域流动儿童 “两为主”政策回顾与反思

20世纪末，流动儿童在流入地接受义务教育、实现教育公平的诉求，催生了21世纪初“两为主”政策的出台。“两为主”政策实施至今已近二十年，在施行过程中，经历了从试行到完善的不断调适的过程：政策客体由“流动儿童”到“进城务工人员子女”的内涵方面的细微变化;政策目标由“以公办学校为主”到“以公办学校为主以及政府购买服务的民办学校”的改变;过程由“两为主”到“两纳入”再至各项政策的层层递进。“两为主”政策实施效果是否符合国家政府制定政策的初衷，是否实现了政策的预期目标，本文尝试从教育公平视角，对此加以回顾、审视与反思。

一、“两为主”政策实施的历史回顾

“两为主”政策，最早出现于国务院2001年颁布的《关于基础教育改革和发展的决定》，核心内容是“流动儿童”在“流入地”与“户籍儿童”享有平等的受教育权利，其颁布标志着“两为主”政策的形成，其后出现的相关政策可以看作政策的完善与调适。

1.“流动儿童”从受限制到被接受阶段

《中华人民共和国义务教育法》（1986年）规定，“就近入学”是义务教育入学的形式，“户籍”是义务教育“就近入学”的必要条件，由此，流动儿童在流入地接受义务教育因户籍受到限制。受城镇化政策影响，流动儿童数量剧增，流动儿童义务教育问题演化为社会问题。

针对当时流动人口子女义务教育问题，国家于1996年和1998年相继出台了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》[以下简称《办法（试行）》]和《流动儿童少年就学暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《办法（试行）》提出“凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育”，“户籍所在地没有监护条件的”以流入地全日制中小学“借读”为主，没有条件的可以接受非正规教育。此办法仅限于在流入人口比例较大的城市试行。两年后《暂行办法》在全国推行，提出“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，“常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育”。《暂行办法》和《办法（试行）》在内容上没有本质变化，只是在流动人口子女流出限制上略有松动。政策在控制流动人口子女流出的基础上，为流动人口子女在“流入地”“借读”入学提供依据，倾向控制流动儿童在“流入地”接受义务教育，主要以“堵”的形式回应矛盾。

随着城镇化政策的推进，流动人口子女在流入地的义务教育问题逐渐成为社会焦点问题。在此背景下，国务院于2001年颁布《国务院关于基础教育改革和发展的决定》，提出“以流入地区政府管理为主”“以全日制公办中小学为主”的流动儿童义务教育“两为主”政策。

2.“两为主”政策从“两为主”到“两纳入”阶段

国务院于2003年在《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中强调“流入地政府”是“两为主”政策的主体;2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出“将农民工子女教育纳入当地教育发展规划”;流动人口子女义务教育的受教育程度，由“义务教育完成户籍所在地规定的年限”发展为“确保普及程度达到当地水平”，对其受教育程度的要求由“流出地”转变为“流入地”水平;收费政策更是由“可依国家有关规定收取借读费”改为“不得加收借读费及其他任何费用”。在政策细微变化中，中央政府逐渐把“两为主”政策中责任主体（流入地政府）的责任细化和固定下来。更为确切地说，无论是“两为主”还是“两纳入”，政府制定政策的细微变化都表现出政府对流动人口子女义务教育入学问题的积极负责态度。

在这一阶段，就政策客体而言，政策对“流动儿童”群体的关注转向对“农民工子女”弱势群体的关注（现正式文件中禁用“农民工子女”，正式用语应为“进城务工人员随迁子女”）。在教育公平的背景下，中央对“两为主”政策的关注重心，由过去的“流动人口子女”转向弱势群体“进城务工人员随迁子女”。

3.“两为主”政策从表面走向深入阶段

2012年，教育部等部门在《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》中提出，流入地取消对流动儿童高考的限制。同年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》强调：“可以通过政府出面买进服务等方法来确保他们的子女在依據法律建成的民办学校中接受义务教育”，政策再次体现出对教育结果的关注。2014年教育部文件《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》中提出“要扩大公办学校容量”“购买民办学校服务”等方式解决随迁子女入学问题;《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》进一步规范了流动儿童就学流程;国务院出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调：“保障随迁子女平等享有受教育权利”;紧随其后，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出取消“农业户口”与“非农业户口”之分;2014年针对流动儿童问题，国家从城市规划、户籍改革、办学渠道各个方面综合推进“两为主”政策的实施。

针对流动儿童在流入地接受义务教育，“两为主”政策虽规定了地方政府的主体责任，但却陷入中央政府请客，地方政府买单的尴尬境地，流入地政府因负担过重而积极性不高。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出针对农村学龄儿童倾斜的“钱随人走”“两免一补”具体措施，特别是生均公用经费基准定额资金随流动儿童携带，惠及进城务工人员随迁子女这一弱势群体，明确了“流入地政府”权利和责任。从2012年教育部《国家教育事业发展第十二个五年规划》至2017国务院《国家教育事业发展“十三五”规划》，政策文本反映出政策对流动儿童就学困难的解决，逐步由“表面”走向“深层”。

二、“两为主”教育政策的审视

“两为主”政策蕴含着“教育公平”的价值取向。世界范围内，公民平等的受教育权是化解“阶层固化”的重要途径之一[1]，近代西方社会有关教育公平问题的探讨从未间断。美国当代著名哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯的《正义论》极具代表性，他将正义原则归纳为自由的平等原则和差别原则，提出“公平机会的优先意味着我们必须给那些具有较少机遇的人以机会”[2]，从资源分配对处于社会不利地位群体的补偿，后来被广泛用于教育领域，成为教育领域“补偿原则”的理论基础。“两为主”政策的形成与实施过程遵循着“教育公平”的三大原则：自由平等原则、差异原则和补偿原则。

1.政策的逻辑起点：自由平等原则的适用

自由的平等原则是由约翰·罗尔斯最先提出，他认为：“公平是一种‘原初状态下存在，所有人都是在‘无知之幕的覆盖下。”[3]自由的平等原則关注原初状态的平等，强调教育起点平等，这一原则源于心理学理论并蕴含深刻的伦理学思想。美国心理学家霍华德·加德纳从心理学视角，提出多元智能理论，认为每个人都拥有不同的智能优势组合，都有自己相对的优势和弱势智能。他运用统计学方法证明人类一般智能受年龄、学历、经历影响不大，是人与生俱来的能力[4]。人的这种与生俱来的“原初状态”智能，成为自由的平等原则适用的基础。当代伦理学家阿拉斯戴尔·麦金太尔从伦理学视角，提出“公平是给每个人-包括给予者本人-应得的本分”[5]的观点。英国政治思想家托马斯·霍布斯同样提出人人“生而平等”的基本人权思想，这种思想体现人的基本权利的平等是第一位的。美国哲学家约翰·罗尔斯、罗纳德·德沃金、莫提默·艾德勒，印度经济学家阿马蒂亚·森等都曾提出平等的理论，他们虽然对平等的理论有各自认识并存在较大的差异，但对人类在“基本权利”上的“平等”都有一致的认同[6]。

自由平等原则在教育政策中表现在以下方面。（1）平等分配教育资源，如财政拨款、教学设施和教师配置等有统一标准，通过平等的教育资源分配，让所有学生享有平等的教育条件和教育机会;（2）平等对待受教育者，对于学生而言，不应将家庭、智能、成绩、相貌、性格等外在因素作为不平等对待的理由。如约翰·罗尔斯所表述：“任何人在此时都不会因为自然的机遇或社会环境中的偶然因素得益或受害，这种最初的状态是公平的。”[7]自由平等原则旨在学生个体通过平等的教育条件，获得平等的学业成功机会、个性的充分发展、智能的充分开发，成为不同类型的人才。

“两为主”政策的初衷是让“流动儿童”在流入地和“户籍儿童”享有“同城同等”接受义务教育的权利。这一政策包括两个层面内容：（1）在流入地接受义务教育的权利。流动儿童受监护人保护，在监护人居住所在地就近入学这一“基本权利”，是所有学龄儿童的基本权利，应受到公平、平等的对待;（2）在公办学校接受义务教育的权利。作为城市公共资源的“公办学校”，不仅属于城市“户籍学龄儿童”，也应属于未获户籍的城市“常住流动儿童”。“两为主”政策反映了政策主体对“基本权利”平等的诉求。

2.政策的客体和诉求的演进：差别原则的适用

差别原则，是指根据受教育者个人存在的禀赋、兴趣和能力差别，差异性地配置教育资源，以满足其个性充分发展的需要。差别对待原则同样具有其心理学和哲学思想基础。霍华德·加德纳的多元智能理论在推演出自由平等教育原则的同时，提出每一个人的心理都会受到特定的社会文化背景影响，表现出个体智能的特点，且个体之间智能有强、弱之分。因此，个体之间智能组合表现出的差别，使差别教育成为必然。古希腊哲学家亚里士多德认为：“公正就是比例，要根据各自的价值分配才是公正。”[8]给予相同的人不平等的分配，或给予不同的人相同的分配都是不公平的。亚里士多德将“平等”分为“无差别平等”和“按比例平等”，两种“平等”都体现“公平”。在教育活动中针对差异对象实施差别对待，同样体现教育的“公平”“正义”[9]。教育公平的“公平”本身就包含对价值的判断。“一个给定的观察教育不平等的等级在一个社会中被认为是相当合理的或公正的，在另一个社会中则被认为不是这样的。”[10]同样，“在环境平等的领域，拥有某一条件的人们存在着平等，而拥有某一条件的群体和不拥有这一条件的群体之间，却存在着不平等”[11]。对于“两为主”政策中“教育公平”的理解，需要辩证地加以思考，既要考虑不同的社会发展阶段政策客体对政策导向的价值判断[12]，也要考虑政策客体自身的条件差异。

国家“两为主”政策在推行的过程中，其客体由“流动儿童”逐渐转向“进城务工人员随迁子女”这一弱势群体。公平原则由原来的自由平等原则转向差别原则。审视“两为主”政策，在政策实施推行过程中，政策受到时效性影响，追求绝对平等或追求平等而无视条件，都是背离辩证法的结果，陷入了种种背离的症候与端倪。公平由最初的对教育机会的追求，逐渐转向对教育过程、教育结果公平的关注。

3.政策对教育过程公平与结果公平的追求：补偿原则的适用

补偿原则，是指根据受教育者的社会经济地位的差距，对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿[13]。差别原则和补偿原则最大的不同就是补偿，差别承认差异，补偿关注差距。约翰·罗尔斯曾提出：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们适合于最少受惠者的最大利益。”[14]他认为：“只要改善了较不利者的状况，也就改善了所有人的状况。”[15]以此为依据，约翰·罗尔斯推断出：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多地注意那些天赋和出生处于较不利状态的人们。”[16]补偿原则的价值在于“基本权利”之外给予弱势群体更多的关注。

“两为主”政策的初衷是使“流动儿童”在义务教育入学机会方面享有和流入地“户籍儿童”平等的“基本权利”。随着“两为主”政策的推进，我国流动儿童在流入地公办学校入学率逐步提升，2018年“进城务工人员随迁子女”在公办学校入学率达到80%[17]。由此，国家政策开始转向关注流动儿童教育的过程公平及结果公平。流动儿童中“进城务工人员随迁子女”这一弱势群体的家庭背景、学业基础、社会融入等方面和城市“户籍儿童”存在差别，这种差别使得“非流动儿童”与“流动儿童”两组群体在教育过程与教育结果上存在差距的可能性加大。“进城务工人员随迁子女”在流入地接受和“户籍儿童”同样入学机会的同时，应提供能满足其享有同等教育结果的教育补偿，使其能适应城市学校环境、适应城市生活、增强社会融入感等，促其身心均能得到健康发展。美国著名教育心理学家布卢姆认为，补偿原则就是通过提供个别化帮助，使大多数学生达到课程目标标准。1981年，美国政府实施的“开端计划”，就是为处境不利的儿童提供补偿教育，更好地促进社会的教育公平[18]。

三、“两为主”教育政策实施的反思

教育政策的界定至少包括主体、客体、目标、过程等四个方面[19]。就“两为主”政策而言，政策主体即国家政府，政策体现其意志;政策客体，即政策所作用对象——“流动儿童”;政策目标，即实现“以流入地政府为主”“以公办学校为主”;政策过程，是遵循规范的实施过程，即在教育公平的核心价值观下，所遵循的教育平等原则的实施过程。“两为主”政策文本清晰表达出教育公平政策的逻辑架构和实现教育公平的目标诉求。回顾政策实施过程，有两个方面仍值得反思。

1.科学规范政策文本中的客体概念

“两为主”相关政策文件中，针对政策客体“流动儿童”的概念，有不同的表述，容易造成概念混淆。在1996年和1998年国家出台的《办法（试行）》《暂行办法》中，将“流动儿童”表述为“流动儿童少年”;在2001年国务院颁布的《關于基础教育改革和发展的决定》中，将“流动儿童”表述为“流动人口子女”。其后诸如《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见》《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国家教育事业发展第十二个五年规划》《国家教育事业发展“十三五”规划》《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》等有关流动儿童“两为主”问题的政策性文件中，涉及流动儿童问题时，都突出“进城务工人员随迁子女”概念，所用表述诸如“农民工子女（现正式文件文本中禁用语）”“农村进城务工人员子女”“进城务工人员随迁子女”等。

20世纪60年代，美国学者道格拉斯·莱伊曾从平等的对象、范围、目标等方面对平等的范畴做了界定[20]。借鉴莱伊对平等对象的分类标准的研究，在“两为主”政策中，针对“以流入地政府为主”“以公办学校为主”这一诉求，“平等”应为“流动儿童”和“非流动儿童”（即“户籍儿童”）之间的平等。而约翰·罗尔斯对正义原则的归纳，更为清晰地厘清了政策客体（平等的对象）的分类。“两为主”政策的初衷——“以流入地政府为主”“以公办学校为主”这一“基本平等”诉求，适用于所有儿童，即按“流动儿童”“非流动儿童”（即“户籍儿童”）分类较为合适。随着国家“两为主”政策的推进，政策更关注于“进城务工人员随迁子女”这一群体。“流动儿童”和“进城务工人员随迁子女”明显不是同一概念，至于在不同文本中出现“进城务工人员随迁子女”“农村进城务工人员子女”“农民工子女”（现正式文件文本中禁用语）等相混淆概念，个人倾向“进城务工人员随迁子女”这一概念。

综合上述，“两为主”政策客体应表述为“流动儿童”或“义务教育阶段随迁子女”，相关政策中习惯表述为“流动儿童”，但“义务教育阶段随迁子女”更为精准。在“两为主”政策推进过程中，政策表现出对“进城务工人员随迁子女”这一政策客体的关注。“进城务工人员随迁子女”是“流动儿童”的子概念，只不过随着“两为主”政策推进，对在资源分配上处于社会不利地位群体的“进城务工人员随迁子女”应给予相应的倾斜与补偿。“进城务工人员随迁子女”和“其他随迁子女”两组概念对公平的目标诉求在教育机会平等（基本平等）层面是一致的，但教育对象（客体）的差异性、复杂性以及教育需求的多样性，表现出受教育者对教育过程、结果平等的诉求的差别与差距，这样就不难解释“两为主”政策的客体和后期政策推进过程中的客体是不同概念。

2.“教育公平”视域下审视“两为主”政策哲学寓意

政策之间相互裹挟，使“两为主”政策的落实陷入两难。如“生均教育经费”“师生比”“大班额”“就近入学”等反映教育公平的概念与流动儿童“两为主”政策矛盾的问题，体现出“两为主”政策与社会经济、城市发展、人事用编、教育财政等政策之间的繁杂错节及相互裹挟，增加了“两为主”政策实施、推进的难度。实现流动儿童的“两为主”政策，须要通过以下途径：（1）增加公办学校数量;（2）增加公办学校班级数量;（3）增加公办学校班级学生数量。增加公办学校数量、班级数量需要增加教师，和国家的教师用编制度以“城市‘户籍人口基数为标准”的核算体制相矛盾，从国家从严编制政策的表述分析，国家编制政策（将“流动儿童”核定于流入城市）短期内无法改变;增加公办学校班级学生数量（增加班额），违背国家严控“大班额”政策。各种政策的相互牵制裹挟，将流动儿童“两为主”政策施行置于两难境地。

“教育公平”视域下审视“两为主”政策的哲学寓意，为弥合政策之间相互裹挟拓展新思路。“两为主”政策的核心内容是“流动儿童”享有“以流入地政府为主”“以公办学校为主”的义务教育。流动儿童对“以流入地政府为主”“以公办学校为主”的诉求，就是要求享有和流入地学龄儿童平等的教育机会，这是“两为主”政策的初衷，也是教育公平的起点。而“教育公平”涵盖着教育机会、教育过程及教育结果的公平。“两为主”政策中“以流入地政府为主”“以公办学校为主”仅仅表达了对“基本权利”平等的诉求，即教育机会平等的的诉求;随着我国义务教育政策的推进，教育公平内涵的哲学寓意在不断变化，但其最终的落脚点是教育公平与质量。“以公办学校为主”是公平的起点，即是对享有相同质量的、公益性的教育的诉求表达。目前综合国外经验和我国的实践分析，我国“购买民办学校服务”和美国社会学家克里斯托弗·詹克斯提出的“补偿教育凭证制度”有异曲同工之处[21]。“以公办学校为主”，适当融入“政府购买民办学校服务”的办学形式，无疑是弥合目前我国义务教育阶段流动儿童“两为主”政策中公办学校不足的有效途径。

四、结语

基于教育公平视域审视“流动儿童”在“流入地”城市享有“以流入地政府为主”“以公办学校为主”的“两为主”政策可知，这一政策初衷是遵循教育公平的自由平等原则，实现流动儿童义务教育机会均等的“基本平等”，但在“教育公平”视域下的“两为主”政策的哲学寓意并不仅限于此，它还意味着给予那些具有较少机遇的人以更多补偿。“以公办学校为主”是基于义务教育的公共产品属性和政府的公益性功能提出的，但并不排斥其他办学形式的参与和融入。流动儿童在流入地选择“公办学校”并非必然，无论是“政府购买服务的民办学校”，还是其他办学形式，只要体现政府公益性和保证公办学校同等质量，同样可以让流动儿童享有公平而有质量的义务教育。“两为主”中“以流入地政府为主”“以公办学校为主”仅仅是政策的初衷，通过对弱势群体的补偿，实现教育过程、教育结果的公平才能彰显出“两为主”政策追求“教育公平”的真正哲学寓意。

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