新时代中国科技创新政策评估指标体系构建探讨

汪旭 朱艳菊

关键词：新时代;中国;科技创新政策;评估指标

科技创新政策评估有助于推动科技决策民主化科学化。它要根据一定的标准、程序采集评估事实和证据信息，而需要哪些评估信息，在多大范围采集，到哪里去收集以及如何收集等，需要有一定的指标提供依据和指引。评估指标是科技评估实践中重要的工具，其选取的合理与否将直接影响到评估的结论。构建一套科学合理、适用性广的科技创新政策评估指标体系，有助于聚焦评估重点，明确评估方向，科学诊断相关政策制定、实施和效果情况。

一、新时代中国科技创新政策评估指标体系存在的问题

近年来，我国对科技创新政策评估指标构建进行了积极探索，但既有的指标设计还存在诸多问题，尚未形成一套业界普遍认可、可普遍适用的评估指标体系，为具体评估实践提供指导。

（一）过多借鉴国外评估指标体系构建成果，与中国评估实践结合不够

科技創新政策评估最早兴起于20世纪60年代的西方发达国家，我国则起步于21世纪初。当前我国科技创新政策评估指标体系的构建主要学习和借鉴西方的相关成果。例如，有学者吸收罗伊·罗斯维尔和沃尔特·泽格威尔德思想，从供给面、需求面和环境面设立指标。还有学者吸收威廉·邓恩的政策评估理念，从评估目的、评估时间和创新活动维度设计指标体系。但由于国情和政策价值取向的差异，据此构建的评估指标体系与中国科技创新政策评估实践相结合不够，难以全面有效地衡量中国科技创新政策。

（二）过多注重技术性评估指标的构建，忽视价值性评估指标的设计

当前，不少学者对科技创新政策评估指标进行设计。有学者认为，评估指标包括政策地域适应性、协调性、其他效果等一级指标，研发投入中央政策执行力度、地方各部门对科技创新政策知晓率、地方科技创新政策实施效率等二级指标。有学者从科技创新投入、需求和环境政策的维度构建出以定量分析为主的评估指标体系，并又提出科技经费支出额、科技人员数、万人拥有专利量、科技园数量、万人使用互联网户数等二级指标。还有学者将评估指标分为金融措施、财税措施、其他经济措施、行政措施、人事措施等一级指标，这些一级指标又分别包括资金支持、金融服务;所得税税率、应税额度;投入、折旧、技术折价;政府态度、审批权限度;人才流动、分配制度与激励等二级指标。上述指标体系的构建对指导评估开展有着积极意义，但过多注重技术指标的构建，有意无意忽视价值指标的设计。虽然这些技术性评估指标可以对政策实施效果进行相对客观和精确的测量，但对政策民主化程度、利益受益方的政策回应性等价值性问题难以有效检测，使评估工作的公正性受到影响。

（三）忽视从政策全过程角度确立评估指标体系

科技创新政策的生命历程有政策制定、执行和效果三个相连的环节。实践中，科技创新政策制定包括议程建立、目标确立、方案搜寻、方案抉择等微观环节，这些环节实施情况如何直接影响到科技创新政策制定质量高低。没有制定出高质量的科技创新政策，政策执行就难有效果，甚至有更多的负面影响，这需要给予科技创新政策制定环节合理客观评估。而再好的政策如何没有很好的执行，对现实也没有意义。这同样需要对政策执行情况进行客观评估。因而，在评估指标体系构建中，要坚守全过程视角，注重三环节指标体系的统筹设计。但目前中国科技创新政策评估多从政策执行效果确立相关评估指标，很少有从政策制定、执行、效果全过程角度确立系统的科技创新政策评估指标体系，使得出现“重效果评估、轻制定和执行评估”的局面，影响了科技创新政策评估全面客观有效开展。

二、新时代中国科技创新政策评估指标体系构建的具体步骤

构建中国科技创新政策评估指标体系是一个探索创新的过程，需要遵循系统性与简明性、科学性与前瞻性、科学性与前瞻性等原则，按照一定的步骤，循序渐进地展开。

（一）指标体系层次结构确定

依据中国科技创新政策基本特征和内在逻辑，确定指标体系层次结构应涵盖中国科技创新政策制定、执行和效果三个维度，全面体现我国科技创新政策评估领域关注的重点和核心问题。

（二）一级指标设计、检验修正和确定

一级指标是基于指标体系层次结构的三个维度来设计的。在政策制定维度上，指标设计要关注科技创新政策与国家科技发展战略相关性如何，概念和目标等是否准确，政策本身是否具有公平性和创新性，政策内容对拟解决问题是否有针对性和操作性等。在政策执行维度上，指标要体现科技创新政策资源投入、政策本身特质、执行机构执行力等对政策执行的影响。在政策效果维度上，指标既要反映近期的政策预期目标实现情况，又要体现非预期的政策远期影响，还应关注政策目标群体及利益相关方对政策效果的评价。

为提高评估指标的科学性与可操作性，需要对初设的一级指标进行检验修正。可综合运用以下检验修正方法：第一，自我检验修正。将初设的一级指标逐项对照指标体系设计原则、评估关注的重点等进行甄选，调整与评估标准不相符的指标项，优化指标内容。第二，专家检验修正。发挥智库的作用，邀请高校、科研机构和企业等不同部门专家组建指标论证小组，充分听取各方意见，剔除相关性不强的指标，增加契合评估实际的指标。第三，实证检验修正。选取某个具体有代表性的科技创新政策在小范围进行试评估，实证检验各项指标的科学性和适用性以及整个指标体系整体性和逻辑性。根据检验中发现的问题，进一步完善指标体系，最终确定一级指标体系。

（三）二级指标设计、检验修正和确定

一级指标确定后，可根据评估需求，细化提出初设的二级评估指标，并通过上述方法循环进行检验和修正，确定具体二级评估指标，从而最终确定整个评估指标体系内容。

三、中国科技创新政策评估指标体系的建立

探索构建一套符合我国科技创新政策特点、具有较强针对性的评估指标体系，既是全面有效反映科技创新政策属性和评估重点的需要，也是提高评估质量和水平的内在要求。

（一）评估指标体系框架基本构成

按照从宏观到微观渐次细化的思路，构建中国科技创新政策评估指标体系。指标体系设置为目标层、环节层和指标层。其中，目标层为中国科技创新政策绩效评估;环节层由政策制定、执行和效果环节构成;在环节层下分别设置一、二级指标，最终构建形成中国科技创新政策评估体系框架。该指标体系体现政策全周期评估、价值和事实评估相结合的理念，彰显中国科技创新政策的特点。

（二）政策环节层面的评估指标体系

为进一步细化科技政策政策评估内容，在政策制定、执行和效果环节层面下设12个一级指标和20个二级指标。

1.政策制定环节的评估指标

政策制定环节的评估指标主要针对政策制定需要关注的关键问题而有针对性设计的，由关联性、科学性、合理性和易操作性4个一级指标和对应的8个二级指标构成。

第一，关联性是对科技创新政策制定的前提性要求。结合当前中国科技创新政策制定需求和有关要求，选取现实相符性和合法合规性作为二级指标。前者主要考察被评估政策的目标和内容与国家科技创新发展战略、重大规划等现实的契合程度;后者需要考察其与国家科技领域相关法律法规，以及WTO等相关国际规则的符合程度。第二，科学性是对科技创新政策制定的基本要求。实践证明，只有结构明确、内容规范完整、目标明晰的政策才能有效指导评估实践，故选取目标明晰性和内容完整性作为其二级指标。第三，合理性是衡量制定出的科技创新政策是否符合社会本质要求的指标。公平公正是社会主义社会的本质要求，政策是调整和规范社会秩序的重要工具，这必然要求政策的公平公正。作为社会政策重要组成部分的中国科技创新政策实施必然也要体现公平公正性。同时，中国创新环境不断变化，新的创新模式和业态也在不断涌现，对政策创新提出了迫切要求。鉴于此，选取公平公正性和创新性作为其二级指标。第四，易操作性是衡量政策质量高低的一个重要指标。科技创新政策是否易于操作实施关乎政策能否真正得到有效落实。结合中国科技创新政策特点，选取概念界定清晰性和措施细化性作为其二级指标。前者主要关注政策涉及的概念是否清晰、易于理解，后者主要关注政策规定的各项实施措施是否具体、细化和可操作。

2.政策执行环节的评估指标

政策执行环节的评估指标是针对政策执行中需要关注的核心问题而设计的，由政策资源充裕度、政策协调度、政策便捷度和组织保障度4個一级指标和对应的8个二级指标构成。

第一，政策资源充裕度指的是实施科技创新政策所需的人、物、财等资源供给充裕程度如何。充裕的政策资源是政策得以执行的重要前提，因而，选取资源供给效率和资源供给效果两个二级指标。第二，政策协调度主要考察不同层级政府制定的科技创新政策之间的衔接程度，科技创新政策与经济、社会、生态等政策问的协调衔接程度。这两个层面的协调衔接情况反映出不同层级政府和部门对科技创新政策的了解情况，是影响政策能否有效执行的基础性因素。为此，选取不同层级科技创新政策间衔接度、科技创新政策与其他政策协调度为二级指标。第三，政策便捷度是考察政策透明、清晰程度如何，流程是否简便、易操作的指标。它是影响政策执行的重要因素，主要选取流程透明度和程序简便性作为二级指标考察。第四，组织管理保障度是对中央和地方政府部门政策组织实施和管理水平的考评指标。根据中国科技创新政策管理工作重点，主要选取工作机制健全程度和管理效率高低两个二级指标进行考察。

3.政策效果环节的评估指标

政策效果环节的评估指标是基于对政策实施后产生的具体效果的总结和评价而设计的，由政策产出、目标实现度、政策影响力和政策满意度4个一级指标和对应的4个二级指标构成。

第一，政策产出是政策实施产生的最明显、最直接的结果。从实践中看，知晓政策的受众人数多少和享受政策的受益者占符合政策条件者的比例高低这两个数据可以有效衡量政策的成效、广度和深度，因而，选取政策熟知度和政策受益面作为二级指标。第二，目标实现度是政策效果评估需要重点回答的关键问题，需要与政策制定环节所设计的目标对照衡量。第三，政策影响力是政策实施后产生的远期影响，属政策延伸效应指标，需要全面考察政策在政治、经济、社会、科技、生态等方面的影响。第四，政策满意度是衡量政策回应性标准的最直接指标，重点考量政策目标群体、社会公众对政策的认可度和满足感。据此，选取政策认同度、公众满意度为二级指标。

四、结语

中国科技创新政策评估指标体系的建构立足了中国国情，体现了中国科技创新政策的特点，为中国科技创新政策评估实践提供了可操作的、可测度的评估工具方法，为科技创新政策评估顺利开展提供了有效的保障。