农村集体经营性建设用地入市制度研究

梁忠宁

（钦州市钦南区土地征收征用中心，广西 钦州 535000）

引言

农村土地制度是关系乡村振兴与城乡融合的核心制度，因而农村土地制度改革受到社会各界的高度关注。其中，集体经营性建设用地入市会对社会发展产生积极推动作用[1]，可承载多元目标，服务于新时代的农业农村发展。

一、农村集体经营性建设用地入市存在的问题

（一）农村土地盘活利用难

如果在土地利用前实施科学、民主地规划，使其在符合自然规律的同时也符合社会经济发展规律，并且符合民意，是农村集体经营性建设用地入市的最好模式。然而在实际的操作过程中，农村集体因为信息闭塞，很难第一时间获取关于土地的相关信息，因此在土地流转交易过程中常常难以实现高效利用。同时，农民集体会对有利于自己的土地规划积极支持，而抵制不利的规划，但也可能会出现部分农民集体与企业“合谋”，通过避开管制、突破约束等方法寻求自身利益最大化，最终降低土地整体利用率。除此之外，一些沿海地区的集体土地在农村工业化时期已经被占用，用来建设厂房、开办乡镇企业，而且这些建设用地很多没有办理正规手续，缺乏规划管理，导致土地利用出现“小散乱污”的特点。因此盘活这些土地，解决历史遗留问题刻不容缓。

（二）分配收益的法律体系不完善

最重要的问题是如何明确用地入市后农村区域和个体在收益分派上的管理制度，这继续政府部门加以重视。按照新规，想要对增值收益分配明确制度，就需要依照国家规定非税收进行处理，也就是归国家所有，作为公共资源使用，收益分成就直接不存在了。所以我们可知道调节金跟税收关系不大。对于国有土地的出让和使用收入，一般都是通过政府去缴税进入国库，然后市级的相关财政部门会从国库中根据相关的比例来提取，提取的主要都是收益以及开发需要的资金，然后再把相关土地使用费缴纳了，最终剩下的费用就成为了国有土地使用权的出让金，就不需要再缴税了。所以，调节金性质十分不明确，导致国家与地方在分成时分配不明确，制度也不完善。

（三）监督管理方面的困境

政府相关部门履行监督、协调和管控的责任难度较大。一是历史遗留问题较为突出，事实上大量的集体建设用地已经进入了市场，相当多的地宗特别是区位较好的集体建设用地的入市远超现行法律的界定范围。二是监管人员配备和经费保障不足，限制了职能部门职能作用的发挥，监管难于做到全方位，难于完全保证土地流转后不存在改变用途现象。三是监管业务人员素质相对较低，监管政策执行力度不到位，监管流于形式。

二、农村集体经营性建设用地入市制度建立策略

（一）建立土地增值收益共享机制，为农村集体经营性建设用地入市增添动力

加快构建适合国情并兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配体系，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。重点是要因地制宜设置合理的增值收益金比例，既调动地方政府的积极性，又确保集体和个人利益不受损害。要制定相关政策法规确保农民在谈判中的主导权，因为在地位不平等条件下，如果没有规范性制度保障农民的议价权，农民就很难获得相对公平的土地增值收益。政府分享的土地增值收益可以通过征收土地增值收益调节金的方式获得，但国家政策应当严格限定土地增值收益调节金不得超过的最高比例，具体分配比例关系应当根据不同区位条件和政府配套设施投入状况由政府、集体、个人共同协商。同时，要规范农民集体土地收益的内部分配关系，集体经营性建设用地的入市收益归农民集体全体成员所有，其内部分配及使用要严格按照农村集体资产管理的规定执行，并兼顾集体经济长远发展和成员个人利益，防止集体经济组织内部少数人非法处置、侵占集体经营性建设用地入市收益。

（二）完善农村集体经济组织有关制度建设

首先，出台集体经济组织成员资格认定办法。明确认定成员资格是集体经济组织运行的基本前提，是进行各种产权制度改革的基础。目前国家或本市层面尚无规范集体经济组织的法律法规，建议尽快总结各地经验并形成制度规范。其次，研究明确集体经济组织的法律地位，明确其在成立、经营管理、收益分配、破产处置等方面的规则和程序。集体经济组织作为集体经营性建设用地入市的实施主体，应符合独立市场主体的特征，依法设立，组织边界明确，权责清晰，行权规范。目前集体经济组织尴尬的存在形式严重影响其进行正常的经济活动。应尽快赋予集体经济组织相应的法律主体地位。最后，建立集体经济组织规范的运行机制。产权制度改革后，不管集体经济组织以何种形式存在，都应严格按章程行使权利，严格村民会议召开程序，依法行使组织权利，以期通过程序公正最大限度确保内容公正。

（三）完善入市增值收益分配机制

入市增值收益分配，是不容回避的问题，如何分配涉及国家、农村集体经济组织以及农村集体经济组织内部农民个人三方面的分配关系，必须建立完善土地入市增值收益分配机制，统筹兼顾三方利益，做到公平、公正。一是在农村集体经济组织和政府之间，首先归属于农村集体经济组织，政府收益以土地增值税、个人所得税、使用权变更登记费等税费形式来加以调节。二是不同农村集体经济组织之间，可采用收取增值收益调节金、建立土地股份合作社按份分配、统筹分红及补贴等方式，来平衡因用途、区位造成的集体经济组织之间入市收益差异。三是农民集体经济组织与内部成员之间，既要充分尊重农民的自主意愿，更要防止“吃光分光”，在依法、自愿、平等原则下，协商出一个双方都能接受认可的成员现金分红和集体相关资金存留分成比例，明确收益的几成用作内部成员的分红，剩下的几成由集体经济组织统一使用，以保障村民长远生计，促进集体经济可持续发展。

（四）清晰使用权的法律规定

对于制定使用集体经营建设用地的法律规定，需要明晰、准确和具体。比如在《民法典物权编》中，就明确了使用权和所有权等民事主权在法律条文中的定位；在《土地管理法》中提出要加强对使用权的行政管制，从而进一步补充和完善使用权的法律制度，做到了民事主权清晰明确、定位准确、义利关系合理合法，保障了土地顺利入市。所以我国应当加入使用权满足的基本要求纳入《民法典物权编》中，让其具备用益物权所属。同时还要明确定义使用权，增加一些关于土地使用权定义的法律条文，明确地位，防止有人钻法律的漏洞。在《土地管理法》中也要加入相关保护和管制集体使用权确权、公益和经营性用地的划分标准和界限等的立法。

（五）合理规划，解决历史遗留问题

土地入市必须规划先行，不仅是对土地用途的规划，而且包括对集体土地所有者的管理和收益分配规划。如果在土地入市过程中建立农民福利保障体系，可以增强土地开发管理的效率。例如对土地征收费用的合理规划，一般集体经营性建设用地的收益存在乡镇级的政府中，如果能够拿出一部分钱用来修建村里基础设施，或是利用一部分资金帮助农民缴纳医疗、养老保险，都可以使土地流转、利用更高效。此外，一些地区由于管理不严，导致集体性建设用地大量流转到私人手中，造成历史遗留问题以及农村土地盘活利用难的现象。对此，应以“建立统一的建设用地市场”为原则，对符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地。例如将空置的厂房、不合规的工厂，通过租赁、作价出让或者入股等方式转嫁给新的土地开发商，从而使其进入集体经营性建设用地市场。

（六）对农民收入增加与生活方式的影响

实践表明，集体经营性建设用地入市可以增加农民收入，并且这种收入增加可因产业发展而有长期效应。各试点地区将集体经营性建设用地出让、出租、作价入股（出资）可以直接取得土地收益，除缴纳调节金之外，大部分都归农村集体经济组织和农民个体。在符合规定的条件下，农民集体经济组织可以直接将一部分收益分配到农民个人，将分配剩余的资金留作长期发展基金，使得入市的收益不会成为一锤子买卖。如，成都市郫县战旗村把集体经营性建设用地出让收益款分成两部分，一部分资金（20%）以现金方式分配给本村集体经济组织成员，剩下80%用于社会保障、公共设施、集体发展等方面。农村集体经营性建设用地入市可能带来乡村地区产业形态、人口流动、生活方式等方面变化，进而改变乡村的人居环境。从产业发展来看，单位或个人竞争集体经营性建设用地的目标是发展产业，以产业来实现资本的增值。而产业发展，除了土地之外，还需劳动，这为农村地区的人口就业增加的机会。对那些以旅游观光为业态的集体经营性用地使用者而言，人口的流动（流入）就是经济收益的保证。对那些实体性的生活性或生产性服务业而言，同样需要人口的集聚才能保证长远的经营与发展。预期集体经营性建设用地入市，会带来试点村庄的人口、产业与环境等多重变化，更多地向好的方向发展，可在产业发展和人口集聚前提下实现乡村振兴目标。

（七）完善招商人才队伍建设体制机制，夯实招商引资基础

招商引资工作有其复杂性和专业性，目前广西正处于产业大招商突破年的关键时期，需要一批既懂产业规划又懂政策、既擅交际又擅谈判的具有国际视野的高素质复合型人才。直接对接目标客商的招商人员的一举一动，都代表着当地的形象，可以说一个项目最终能否落地，和对接这个项目的工作人员是否尽职尽责、是否有沟通协调能力、是否有产业发展规划能力是分不开的，如果工作人员不能胜任这个项目工作，则这个项目没有落地的希望。因此，招商事业要取得成功，就得有一支高素质能战斗的招商队伍。推进市场化选人用人机制改革。各级投资促进部门的干部，本身作为政府机构就承担了许多政策制定、产业规划、营商环境建设等日常繁重的工作任务，基本上没有太多的时间和精力去完成具体的招商引资工作，这就需要通过市场化的选人用人机制去聘请一些高学历、有责任心、有国际视野、有较强沟通协调能力、精通商务谈判技巧、熟悉政策、懂产业发展的人才作为招商引资工作的具体执行者，用专业人做专业事。同时可以设置合理的绩效考核机制，按招商引资的业绩拿相应的报酬。合理设置岗位，建立激励机制，让优秀的招商工作人员能有进步的空间和机会，不断提升优化招商人员结构，为招商引资工作提供人才保障。

结语

对农村集体经营性建设用地入市的探索就是为了解决日益矛盾的土地紧缺问题。不过就目前来说，农村集体经营性建设用地要想最终入市，还有很多的阻碍，不管是法律上的还是通用的规则上的，都需要我们去不断地进行实践，而且还要在实践的基础上多扩大范围。同时，还要不断地对相关的法律制度等进行完善，保障农民的利益。通过对农村集体经营性建设土地的利用，极大有效地减轻了企业和城市的经济负担，进一步地有效促进了城市和我国社会实体经济的持续健康发展。