菏泽市推进市域社会治理现代化问题研究

季福田

（中共菏泽市委党校，山东 菏泽 274032）

一、市域社会治理现代化概述

社会治理是一项长期的复杂系统工程，必须坚持系统治理原则。从社会治理体系来看，包括七个基本方面：一是党委领导，坚持党领导一切原则，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是政府负责，强化政府的主体担当责任，提高政府执行力和公信力。三是民主协商，丰富有事好商量、众人的事情由众人办的制度化实践。四是社会协同，聚合、引领、汇聚各类社会组织参与社会治理。五是公众参与，积极发挥基层群众自治组织的基础作用。六是法治保障，保证社会治理在法治轨道上进行。七是科技支撑。运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，增强社会治理精准性。

（一）市域社会治理现代化的提出。“市域社会治理现代化”是一个新的概念，从字面表述上看，是“市域+社会治理现代化”组合，体现的是国家对推进社会治理现代化总体要求在“市域”范围内的实施。

2018 年6 月，在延安干部学院新任地市级党委政法委书记培训示范班上，中央政法委秘书长陈一新同志首次正式提出“市域社会治理现代化”的概念，并从社会治理现代化、治理体系现代化、治理能力现代化三个方面，系统阐述了以树立“五个导向”（目标导向、政治导向、民本导向、问题导向、效果导向）、优化“四大体系”（政治体系、自治体系、法治体系、德治体系）、提升“七大能力”（统筹谋划能力、群众工作能力、政法改革能力、创新驱动能力、破解难题能力、依法打击能力、舆论导控能力）为核心的推进市域社会治理现代化的总体框架和方法路径。2019 年1 月，习总书记在中央政法工作会议上明确提出“把市域社会治理现代化作为切入点和突破口，深入推进社会治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”。2019 年11 月，市域社会治理现代化正式写入党的十九届四中全会《决定》，《决定》明确提出：“健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，加快推进市域社会治理现代化”。那么，市域社会治理现代化就是：在中央、省领导下，坚持以市级为主导，市、县、乡、村四级联动，在市域范围内构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的共建共治共享的社会治理格局，努力做到政治、自治、德治、法治、智治“五治融合”，实现社会治理理念、工作布局、体制、方式、政策、能力的现代化。

（二）市域的特殊作用。自古以来，“郡县治而天下安”治理思想影响深远，我国普遍重视并形成了以县为单位的社会治理格局和体系。随着城市化的发展和信息化的高度推进，单纯依靠县区的资源已远不能够满足社会治理需求，以县为单位的治理模式一定程度上已不能够适应新的形势和任务。而市域有三个方面的特殊作用：

1.市域在国家治理体系中的特殊定位。市域具有承上启下的枢纽作用、以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用，抓住了市域这个关键环节，就可以起到“一子落而满盘活”的效果。

2.市域在矛盾风险防范化解中的特殊作用。市域是观察矛盾风险走向的晴雨表、守住安全稳定底线的主阵地、满足人民群众新需要的大平台。要求从主动适应社会主要矛盾历史性转变出发，从防范化解风险、推进更高水平平安建设的高度，通过市域的平安为全国大局平安奠定坚实基础。

3.市域在社会治理中的特殊优势。市域具有政策制定的自主空间、解决问题的资源基础、大胆尝试的回旋余地。推进市域社会治理，有利于破难题、开新局，为社会治理现代化提供经验、贡献方案。特别是，随着经济社会发展，人口等各类要素越来越向城市聚集，推进市域社会治理现代化的重要性和紧迫性愈加凸显。在现代大数据信息技术应用深度普及的大背景下，市域社会治理现代化则抓住了我国社会转型期社会治理的重点、难点和突破点，必将为推进国家治理体系和治理能力现代化、维护社会安全稳定、保障社会公平正义起到非常重要的促进作用。

实践证明，一些重大敏感性问题单靠县区一级力量已远不能妥善处理。特别是对于一些重大涉稳性事件、有明显潜在苗头的群体性案（事）件，必须在市域内强化组织领导，集结各类资源，通过先期预警、科学掌控、全力防控、合力化解，来最大限度地消除风险、化解矛盾，避免了大规模群体性事件发生。

二、菏泽市域社会治理和基层治理创新工作基本情况

菏泽市位于鲁苏豫皖四省交界，面积大、人口近千万，市情、社情、民情复杂，社会治安和社会治理形势相对较为严峻。近年来，菏泽各级政法综治部门深入贯彻习总书记治国理政新理念新思想新战略，坚持以人民满意为标准，以法治为引领、以改革为动力，突出防控风险、服务发展、破解难题、补齐短板，深入推进平安菏泽、法治菏泽和过硬队伍建设，全面提升社会治理能力和治理水平，确保了全市社会大局持续和谐稳定。在具体工作中，菏泽市坚持以党建为统领，强化市域统筹、县区布局、基层落实，一方面，严厉打击各类犯罪活动、全力维护社会安全稳定，另一方面，加强社会治理方式和手段创新、提升社会治理和服务的法治化、精细化水平，全力推进平安菏泽建设、法治菏泽建设和政法队伍建设，构建“大治理”格局，取得明显的成效。目前，城乡社会治理面貌焕然一新，一些工作走在了全省乃至全国的前列。过去5 年来，全市刑事立案和治安案件总数保持平稳，八类严重暴力犯罪案件呈逐年下降趋势，扫黑除恶斗争常态化开展；纳入网格化管理城乡村和社区覆盖率达99.3%，基层网格化服务管理有序开展；县、乡、村级基层综治工作平台分别达到100%、98.1%和92.4%，在全省处于前列；全市无命案乡镇（街道）覆盖率达82.1%，无刑事案件村(社区)覆盖率达70.3%；矛盾纠纷排查调处精细化、制度化水平显著提高，各类矛盾纠纷调处成功率保持在96%以上。

（一）全市社会大局总体和谐稳定。过去5 年里，菏泽市刑事案件和治安发案总数保持稳中有降，连续5 年实现现行“命案”全破目标，“命案积案”破获率位居全省前列。严格落实意识形态责任制，全市舆情总量平稳下降。推进严打暴恐专项行动，全市多年来没有发生一起暴力恐怖事件。在安全生产、道路交通、消防、环保、食品药品等领域，加强隐患排查和安全检查力度，推进道路交通集中整治、危爆物品监管、寄递物流行业监管、治安混乱地区整治、重点场所及公共安全部位监管、重点人员管理等，提升对各类风险的预测预防和落地排查的能力，严防发生重大安全事故。妥善处理常态化疫情防控中出现的影响社会稳定问题，保证了群众生产生活正常有序。

（二）维稳安保实现“五个不发生”工作目标。近年来，菏泽全市上下打赢了系列安保维稳硬仗，圆满完成了全国、全省“两会”，党的十八大、十九大及历次全会，上合组织青岛峰会、G20 杭州峰会，“6.4”“7.5”敏感日，历次牡丹大会及牡丹文化节等重大活动及敏感日的安全保卫工作，实现了“五个不发生”（不发生暴力恐怖事件、不发生群体性事件、不发生个人极端事件、不发生重大安全事故、不发生进京规模性聚集和丢丑滋事事件）、“六个坚决防止”（坚决防止发生影响国家政治安全的重大事件，坚决防止发生暴力恐怖袭击事件，坚决防止发生造成重大影响的群体性事件，坚决防止发生重大网络舆情炒作事件，坚决防止发生影响恶劣的刑事案件和个人极端暴力事件，坚决防止发生群死群伤的重特大安全生产事故）的目标，以菏泽的稳定为全国、全省大局稳定做出了贡献。

（三）扫黑除恶有效净化了社会治安环境。扫黑除恶三年专项斗争期间，菏泽市共侦办黑社会性质组织17 个、恶势力犯罪集团57 个、涉恶犯罪团伙500 个，抓获犯罪嫌疑人3199 人，查封、扣押涉案财物折款25 亿元；提起公诉涉黑社会性质组织犯罪案件8 件112 人，恶势力犯罪案件103 件586 人；一审判决黑社会性质组织案件5 件 82 人，恶势力犯罪案件97 件622 人；查处涉黑涉恶腐败和“保护伞”390 件669 人。2021 年以来，菏泽市又侦办、起诉、宣判了一批涉恶犯罪案件，查处一批黑恶势力“保护伞”和“关系网”，常态化扫黑除恶斗争深入开展。按照“行业清源”要求，推进行业领域涉黑恶问题综合治理、协同治理，织密“打防管控治”一体化工作网，有效铲除了黑恶滋生土壤，防止了黑恶势力死灰复燃。

（四）不断夯实社会治理基层基础。主要体现在以下几个方面

1.推进四级综治中心建设“标准化工程”。将综治中心建设作为社会治理基础性工程来抓，建强规范市县乡村四级综治中心。市综治服务中心为副县级事业单位，县区全部为实体化事业单位，171 个乡镇（街道）成立实体化综治中心，全部实现实体化运作。2020 年，各级综治中心共办理群众事项51000 余件，化解矛盾纠纷33500 余起。

2.推进网格化服务管理“规范化工程”。落实市委《关于进一步规范完善提升网格化服务管理工作的意见》，推进网格化服务管理理念、机制和手段创新。抓住党建引领网格设置，全市设置6004 个村居网格，9274个基础网格，配备专兼职网格员9576 名、网格长3235 名，主要有专职、兼职、与辅警结合3 种模式。其中在城市社区网格配备专职网格员330 名，以招录社会工作者、乡镇干部下沉、退役人员公益岗等方式为主。把基层党建、矛盾调处、人员管控、保障救助等纳入网格体系，明确网格员信息采集、法律宣讲、治安防范、事项吹哨等多项职责，推动网格化服务管理中心同综治中心一体化运行，将网格化管理中心打造成基层治理“主窗口”、服务群众“主平台”。统筹乡镇（街道）服务大厅和社区服务站点，实行“一窗受理全科服务”和“一站式矛盾多元调处”。

3.推进“雪亮工程”建设“一体化工程”。紧紧抓住2017 年全国“雪亮工程”建设重点支持城市重大机遇，狠抓推进，全市共累计投资近10亿元，高标准建设1 处市级“雪亮工程”指挥平台，11 处县级、171 处镇级“雪亮工程”指挥平台、5000 处村级标准化应用大屏，构建了“一个平台集成、一张大网统筹，数据大融合、部门大应用”的社会智能化体系支撑，4 月份通过了全国“雪亮工程”检查组检查验收。完善大整合、高共享、深应用智能化系统，整合高空瞭望、交通安全、城市管理、生态环境、消防安全、铁路护路等行业部门视频资源，推动视频联网系统、视频会议系统、综治信息系统“三网融合”，发挥实战实效。市“雪亮工程”平台接入视频资源6 万余路，与市大数据局融合联通5.9 万路，整合司法、法院、公安、卫健、交通等跨部门系统重点数据信息170 余万条。公安机关与市平台互联互通，系统集成警情、案情、舆情并进行深度挖掘，满足指挥调度、侦查破案等需求。加强“雪亮工程”延伸应用服务，市级层面开发综治信息系统和市域现代化服务APP 终端，研发网格化功能模块，统一为网格员配备智能手机终端，实现网格事项线上收集、办理和反馈。

4.推进县区社会治理“品牌化工程”。县区、乡镇（街道）是市域社会治理的主要组成单元，基层社会治理创新是市域社会治理的有力抓手。近年来，菏泽市不断加强基层社会治理品牌建设，推动社会治理由“点上好”到“面上优”，形成全市社会治理“百花齐放”。单县整合资源，打造“百姓管家”智慧化服务平台；牡丹区大力加强心理服务体系建设，深入推进心理服务保障体系、平台建设、专兼职队伍、服务管理“四项举措”，打造社会治理“心治”共同体；成武县把网格化服务管理系统与法院送达、调解、执行工作有效对接融合，建立“网格化+法院送达、调解、执行工作”模式，在破解法院执行难、防范化解基层风险上发挥了重要作用；郓城县创新远程微视频接访，在县及各镇街布局“及时雨”一点通系统，拓宽群众诉求表达渠道，实现了“百姓少跑腿、部门多办事”。

（五）切实将市域内矛盾风险消除在萌芽状态。主要是抓好以下几项工作

1.抓好矛盾调处平台建设。县区结合实际，因地制宜，因情施策，打造了矛盾纠纷多元调解中心和平台。推进综治中心、矛盾调处中心、群众工作中心、法律服务中心等一体化管理，整合党委、行政、司法、人民团体以及人民调解、行业调解组织等资源，多部门集中办公、集约管理、集成服务，固化职能“窗口”，专班人员负责，明确工作规范，实行联接联调、联动联办，实体化运作，实现基层矛盾纠纷化解“只进一扇门、最多跑一站”。

2.健全矛盾纠纷全面排查机制。按照“属地管理”和“谁主管谁负责”要求，实行常态化排查与集中排查相结合，重要时段、敏感时期开展专项排查，严格落实重大矛盾纠纷报告、直报和“零报告”等制度。加强对矛盾纠纷的发生、发展以及变化规律的研究和分析，建立重大矛盾纠纷动态预警管理制度，把风险隐患降到最低。

3.完善矛盾纠纷多元解决机制。巩固和规范人民调解委员会建设，在全市处置医患纠纷、交通事故纠纷等行之有效的工作机制，加强教育、征地拆迁、劳动人社、环境保护、金融等领域的行业性、专业性调解组织建设，全市个人品牌调解室达107 家，医疗纠纷、劳动争议、交通事故、物业纠纷等行业性专业性调委会达300 多个。探索多元新方法，完善“四位一体”（人民调解、行政调解、司法调解、信访接待相衔接）矛盾纠纷联合调处中心建设、“法官便民工作站”建设、“警民联调”工作机制、“三调联防”工作机制（人民调解、司法调解、行政调解和区域联防为一体的平安建设方法）、信访“三段式”工作法（事前预警防范、事中处置化解、事后修复警示）、“三专”化解信访积案（信访积案化解“专班+专职+专业”模式）、“公开听证法”、“社会矛盾纠纷第三方调解室”等做法，不断创新多元化解矛盾纠纷的理念和方法。

4.完善社会稳定风险评估机制。市县乡三级全部出台《关于健全重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》，各级党委、政府和有关单位将社会稳定风险评估作为重大决策的前置条件和必经程序，纳入决策程序和部门单位议事规则。在实施重大政策、重大决策出台和重点项目立项前，全部广泛征求利益相关群众意见，对可能引发的稳定风险进行先期预测、评估分析、解决化解。

5.完善信访工作机制。坚持“政法系统五长联合接访”，做好信访初访工作，及时解决群众反映强烈的突出问题。推进涉法涉诉信访工作改革，适时开展涉法信访案件专项化解集中行动和信访积案“治重化解”专项行动。强化法治思维和法治方式，按照《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定，加大依法处置力度，切实维护了正常的信访秩序。

三、菏泽市域社会治理工作存在的问题和短板

当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界进入动荡变革时期，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化。“十四五”时期，进入新发展阶段，需要解决的问题会越来越多样、越来越复杂，各种不稳定、不确定因素交织叠加，社会治理工作面临新形势新风险新挑战。主要表现如下：

（一）敌对势力渗透破坏风险加大。以美国为首的西方国家，把我国视为头号战略竞争对手，在政治上对我抹黑诋毁，经贸上对我脱钩孤立，法律上对我“管辖”制裁，科技上对我打压封锁，形成了全方位遏制的策略。境内外非法教会相互勾连，开展非法传教、扩张势力、扩大影响。暴恐活动和个人极端事件的现实威胁增加。

（二）社会治安形势不容乐观。菏泽市域面积广、人口过千万，市域社会治理呈现出省际结合部特有的复杂特征。农业大市的市情，城乡治理差异明显，造成系列治理难题。刑事案件发案总量仍处高位，严重暴力、杀人案件时有发生，电信网络诈骗等新型犯罪案件依然多发，违法犯罪的不确定性、暴力性、侵财性、对抗性、流动性、隐蔽性不断增强，打击犯罪的难度不断加大。

（三）信访维稳压力增大。全市信访总量仍在高位运行，征地拆迁、回迁安置、养老保险、涉法涉诉信访问题多发，各重点利益群体抱团取暖、串联集访倾向明显，不稳定风险仍较为突出，个别人员采取极端行为的风险加大。

（四）公共安全风险量大面广。菏泽市是人口大市、化工大市、交通大市，引发安全事故的风险点、危险源大量增多，防控公共安全事故压力巨大。虽然当前国内疫情防控形势持续向好，但疫情存在局部反弹风险，防控形势依然严峻。

（五）法治环境氛围不够浓厚。法治建设存有薄弱环节，普法依法治理工作任重道远。一些偏远落后村普法和法律宣传滞后，群众法律法规知识欠缺，尊法守法用法的意识缺失。在与他人发生矛盾纠纷、或个人利益受到侵犯时，部分群众不能或根本就不知道借助法律武器来维护自己的权益和利益，而是采取极端激进的方式来解决，导致“民转刑”案件和恶性刑事案件时有发生。这两年发生的命案大部分都是由此产生。

（六）网络安全风险凸显。境内外敌对势力、西方反华势力借境内敏感事件，不断利用互联网编造炮制传播政治谣言，插手、炒作热点问题，裹挟大量不明真相的网民制造舆论、滋生事端。全市关键信息基础设施、重要信息系统和重点网站安全防护能力还较为薄弱，极易成为窃密和网络攻击渠道。

（七）对社会治理工作重视程度不够。基层党委、政府对社会治理工作的重要性、紧迫性认识不到位，抓经济发展强、抓社会治理弱，“重显绩、轻潜绩”现象突出。有的对风险感知不够敏锐，情报信息预警不够及时，防控处置措施不够有力，常态化扫黑除恶工作干劲和韧劲有所降低。政府财力有限，各级财政支撑力度不够。

（八）社会治理基层基础存有短板。风险防控能力还较薄弱，各类隐患排查不彻底，老问题、旧隐患没有完全消除，新的矛盾不断涌现，从根本上解决的难度很大。自治、德治作用发挥不够明显，社会主义核心价值观宣传和实践不够，社会心理服务体系建设不完善。社会治理智能化水平不高，科技支撑不足，公共视频监控联网整合不够，“雪亮工程”实战效能发挥受制约。网格员队伍的能力素质、工作待遇普遍偏低，工作积极性不高，网格治理实际运行成效不够充分等等。对于以上问题，下一步要认真面对，采取有针对性举措，切实加以解决。

四、菏泽市推进市域社会治理现代化对策建议

市域社会治理是一项创新性系统性工程，尚未有十分成熟的经验和现成模式，需要在上级指导下开展探索和实践。2019 年12 月，全国市域社会治理现代化工作会议召开，就加快推进市域社会治理现代化工作做出全面部署；2020 年1 月，山东省市域社会治理现代化工作会议召开，吹响了全省推进市域社会治理现代化的号角。菏泽市成立了由市委、市政府主要领导任双组长的市域社会治理现代化领导小组，市委、市政府在出台了《关于推进市域社会治理现代化的实施意见》，同时成立高规格平安菏泽建设领导小组，为市域社会治理和平安菏泽建设提供了双保障。菏泽市被列为市域社会治理现代化第2 期试点城市，《全国市域社会治理试点城市工作指引》明确了86 项落实任务。这些都为菏泽市开展市域社会治理工作提供了基本遵循和有力指导。下一步，要按照中央、省关于市域社会治理现代化和基层社会治理创新工作部署，围绕全国试点城市要求，进一步转变理念、科学谋划、补齐短板、夯实根基，加大基层社会治理创新，打通市域治理的“神经末梢”，推动菏泽市社会治理创新取得进一步的实效，提升群众获得感、安全感和幸福感。

（一）抓认识。强化思想认识，围绕社会治理“治什么、怎么治、靠什么”，凝聚最大思想共识。加强业务指导和工作培训，不断提高政法单位和干警公正严格文明司法、维护大局稳定的能力水平，增强服务意识、提升治理水平。

（二）抓基础。进一步扬优势、查问题、强弱项、固根基，为社会治理工作开展提供平台和抓手。以防范防控各类风险隐患为着力点，持续深入打击各类违反犯罪活动，推进扫黑除恶斗争常态化开展，确保政治安全、社会稳定、公正公平和群众安居乐业。

（三）抓机制。坚持完善党委领导、政府主导、部门参与、社会协同治理体制，落实科学决策机制、重心下移机制、源头预防机制、风险评估机制、严打整治机制、多元调处机制、协同联动机制、示范引领机制、工作保障机制等，推动治理措施有效落地。

（四）抓创新。进一步发挥政治引领作用、自治基础作用、法治保障作用、德治先导作用、智治支撑作用，同时大力推进社会心理服务体系建设，整合各方资源，创新治理举措，提升治理水平，打造共治格局。

（五）抓品牌。在前期打造的“百姓管家”智慧化服务平台、社会治理“心治”共同体、“网格化+法院送达、调解、执行工作”模式、“及时雨”一点通系统等治理品牌的基础上，总结推广好经验和做法，形成更多叫得响的品牌。

（六）抓考核。强化考核风向标引领，将社会治理成效和平安建设工作列入对党委政府和领导干部的考核内容，发挥综治责任制查究作用，压实各级社会治理工作责任。