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专利行政执法的主要困境探析

2021-11-30余颖蕾

魅力中国 2021年29期
关键词:专利司法程序

余颖蕾

(广东工业大学政法学院,广东 广州 510000)

一、专利行政执法困境的缘起

在时代发展需要层面,在新一轮技术革命和知识经济的时代背景下,国家和公民追求科技的创新和进步,保护专利的意识逐渐增强,专利已经成为高新技术企业技术竞争,乃至国家科技及国际贸易竞争的关键因素。在国家发展战略层面,提升专利行政执法水平作为专利保护制度的关键内容,也是国家创新驱动发展战略和知识产权强国战略中的重要任务。知识产权保护工作关系国家治理体系和治理能力现代化,从国家战略高度以及发展要求出发,全面加强知识产权保护工作是国家高质量发展,全面建设社会主义现代化国家的必由之路。国家“十四五”规划纲要提出“实行严格的知识产权保护制度,加强知识产权司法保护和行政执法”等知识产权强国战略措施。日前,全国打击侵权假冒工作的电视电话会议指出,要完善法律法规,持续开展有关知识产权侵权假冒的专项整治,强化行政执法和司法衔接。在国内学术研究层面,目前,国内有关专利行政保护的研究成果相对丰富,涵盖专利行政执法制度的法理基础、立法依据、执法主体及其权限、协作执法等专利行政执法的体制及机制问题,但研究内容相对零散,呈现碎片化的研究现状,对专利行政执法主要困境成体系的研究仍有待补充和完善。

为落实“十四五”规划以及关于加强知识产权保护的重要指示精神,贯彻创新驱动发展的国家战略和依法行政的法治要求,切实提升专利行政执法水平是亟待解决的现实课题。但我国专利行政执法制度还不尽成熟,要提升专利行政执法水平,先要对其所面临的问题做系统的探索和分析,明晰专利行政执法在立法、主体、实体标准与衔接、程序等方面存在的主要困境,才能进一步以理论指导实践,探索相应的应对对策。

二、专利行政执法的主要困境

(一)专利行政执法主体繁杂且合作不尽协调

1.专利行政执法主体繁杂

专利行政执法主体性质、层级繁杂不一,产生削弱专利行政执法主体的合法性和公信力的风险。我国地方管理专利工作的部门设置一直存在行政级别、性质不同的尴尬。[1]p118 依照法律规定,我国有权管理专利工作的部门应该是指由省级人民政府,及有实际需要和处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门,但在实践中部分行政机关委托区、县级政府管理专利工作的部门进行专利执法,使得执法主体超越法律框架,有缺失设立依据和法律授权的风险,使其执法行为合法性受损。实务中执法主体既有行政机关,也有事业单位,执法资格、执法能力和责任能力没有法律保障,会给申请人造成困惑和不便,不符合“服务型政府”的理念。且基层执法部门的执法队伍和专业人员的素质参差不齐可能导致执法水平的差异,削弱执法公平性,进一步损伤专利行政执法部门的公信力。

2.专利执法主体间的合作不尽协调

目前我国专利综合协作执法制度常态化、规范化、体系化不足,主体间的合作不尽协调。尽管第四次修订的《专利法》新增规定,对跨区域专利侵权案件可以请求上级部门处理,但实践中对性质严重的专利假冒侵权的行政执法更多采取专项行动、重点打击等运动式执法,重短效轻常态,制度上缺乏效力层级的常态化协作及监督机制,不利于形成长效自律的市场秩序和规范的综合执法制度,立法上缺少综合协作执法的行政法律规范,削弱了跨区域专利行政执法的合法性,信息交互上缺乏沟通和数据共享的官方统一平台和系统,主体之间标准不统一,交流不及时,降低执法效率和效益。

(二)专利行政执法立法不尽完善

1.相关法律规制存在缺憾

专利行政执法的相关法律制度存在模糊、滞后等立法缺憾,容易形成专利行政执法部分领域的立法空白。首先,新《专利法》虽然补充了专利执法部门在处理侵权行为纠纷时可采取的调查取证措施等规定,但对“责令停止侵权”等具体行政行为的规定还相对模糊,容易导致执法权力边界模糊,出现越权、滥权等执法错误。其次,专利行政执法相对缺乏高效力位阶的法律法规。譬如,《专利法》并没有对专利行政执法的程序作原则性或概括性的规定,《专利行政执法办法》等部门规章虽对专利行政执法的具体程序做出补充,但其法律效力较弱,在执法和司法实践中作为法律依据的权威和公信力相对不足。再次,在新《专利法》施行后,《专利法实施细则》等配套法律规范的内容会滞后于新的立法规定,造成法律体系的不完善。

2.现行相关立法内容相互冲突

地方性法规、部门规章虽然细化了有关专利行政执法的法律规定,但也存在违反上位法的风险,且地方性法规之间也存在内容的差异和冲突。新《专利法》中授予专利执法部门的执法权限相对谨慎,并没有授予执法部门对侵权行为行政处罚的权力,立法允许对侵权行为采取的调查取证措施也较为有限。但《专利行政执法办法》以及各地的地方性法规普遍规定执法部门在查处侵权行为时可销毁侵权产品或侵权产品包装、生产工具等。虽然销毁侵权产品及工具是责令停止侵权行为的具象化行为,能有效遏制侵权行为再发生,但该执法行为的类型、程度是否超越法律界限仍有待商榷。《广东省专利条例》等多个地方性法规受本地实际情况和需要影响,超越《专利法》规定的权限,违规设立对重复侵权等情节相对严重的专利侵权行为的行政处罚权。另外,《专利行政执法办法》与其他地方性法规所规定的查处专利假冒、侵权纠纷的期限多有所不同,在执法程序上缺乏权威、统一的执法幅度和范围标准,不利于保持专利法律体系的完整性和系统性。

(三)专利行政执法标准衔接不尽和谐

1.行政执法和司法保护的证据标准不尽趋同

专利行政执法和司法保护的衔接不尽和谐,行政执法和司法保护的实体标准不尽趋同,容易对专利行政执法的效果产生负面影响,与法律效益原则相悖。缺失统一的证据认定标准会妨碍专利行政执法与司法衔接,降低专利行政执法的效率,增加权利人维权的时间和金钱成本,也损害行政主体的公信力。行政执法规制尚未达到入刑标准的专利侵权假冒行为,其证据规则较之刑事诉讼证据规则相对宽松,证据认定标准不尽趋同,移送后的证据是否需要全部重新审查、质证等标准仍未厘定,可能造成证据重复审查,不利于程序简化,导致诉讼资源的额外消耗和案件处理结果的反复,阻碍专利行政执法便民性和效率的提升,减损执法效果和法律效益。

2.行政执法和司法保护的事实认定标准不尽趋同

一方面,我国就专利侵权赔偿数额的行政调解没有强制效力,缺乏司法确认的程序救济,专利行政机关的专利侵权处理决定在围绕该纠纷发生的民事赔偿诉讼中得不到认可,造成执法程序空转,[2]浪费执法资源,增加权利人的负担。另一方面,广东省曾出现地方知识产权局在做出“责令停止侵权”的专利侵权处理决定后,因专利被宣告无效而在行政诉讼中被法院判决撤销行政处理决定的案例。①司法机关相对否定行政主体在处理侵权纠纷时依法做出的真实、客观、合理的事实认定,虽维护了“专利被宣告无效即自始无效”的法律规定和司法权威,但也忽视“法不溯及既往”的原则,既难兼顾公平与效率,也无法实现专利行政执法迅速解决专利纠纷、保护权利人权益和公共利益的目的,有损公权力机关的公信力。当行政认定结果频繁为法院所推翻时,专利执法的成本将显著上升,其正当性也一定受到质疑。[3]行政执法主体和司法主体在审理专利假冒、侵权案件时秉持的法律依据、认定标准、价值和目标出现偏差时,其行为和结果就可能出现差异,加剧权利人专利权的不稳定,不利于社会公平、效率、秩序、技术创新等公共价值的创造和实现。

(四)专利行政执法程序存在瑕疵

1.调查取证等程序不尽完备

虽然《专利行政执法》对专利假冒及侵权行为的调查取证的权限、程序等都做了相应规定,但是由于执法人员法治意识、法律思维的薄弱等原因,常有调查取证程序不规范、存在瑕疵,甚至违法等现象,常表现为调查取证的笔录缺少签字,或调查取证过程中只有现场照片,没有进行现场询问和陈述,没有制作调查笔录等造成证据不足。专利行政执法存在程序瑕疵会违背程序正义,专利行政执法的公平性受损,执法效果较差。专利行政执法人员在调查取证时没有切实听取被申请人的陈述,或专利侵权行政查处的审理过程中缺乏充分的质证均会影响行政处理结论的客观性和准确性,引起相对人的怀疑与不满,并诉诸于司法途径,延长侵权纠纷的处理期限,增加权利人的维权成本,若因执法程序违法而导致处理决定被撤销更会进一步动摇处罚决定或处理决定的公信力。

2.对程序性权利的保障不尽充分

保障申请人与被申请人的程序性权利有利于增强专利行政执法的公平公开性,督促执法部门依法行政,承担执法不规范的行政责任,提高专利行政执法部门的公信力和执法质量。但目前专利行政执法过程中的听证程序相对形式化,在专利侵权纠纷的口头审理中存在送达困难、缺乏质证环节或质证不充分等问题,难以保障被申请人的知情权与陈述申辩权。另外,专利行政执法的执法案件信息公开制度也有待完善,公开平台或系统的便民性,以及公开内容的合理性、及时性相对不足,会影响权利人、被申请人以及广大公民对专利行政执法进度、效果情况的知悉、监督与自身权利救济。

三、总结与展望

随着专利司法保护力量的加强,提升专利行政执法的质量和水平,更好地与专利司法保护衔接,是实现专利严保护、助力创新驱动发展、建设现代化知识产权强国的重要课题。面对专利行政执法在执法主体、立法、与司法保护的衔接、执法程序等方面仍然存在的主体繁杂、立法缺憾、程序性权利保障不足、行政执法与司法衔接不和谐等问题,需深入了解其问题现状并逐步提出对策建议。

针对以上问题,首先要健全科学协调的专利行政执法体制,明确执法主体的性质与地位、权限与责任;其次,完善相关法律制度,健全统一协调的专利行政执法法律体系,在不违反上位法的前提下补充地方性的法律规范,调整和修改相互冲突的立法内容;再次,补充和修订专利行政执法的程序规范,树立依法行政的法治思维和执法理念;最后,促进专利执法与司法保护的衔接,形成专利行政保护与司法保护的合力,以理论指导实践,切实提升专利行政执法水平。限于文章重点与篇幅,如何应对专利行政执法困境的具体对策有待日后进一步讨论探究。

注释:

①详见《广东省高级人民法院行政判决书》(〔2013〕粤高法行终字第522 号)

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