政策动员对流动农民返乡意愿的影响研究

毛伟

（台湾暨南国际大学 社会政策与社会工作学系，台湾 南投 54045）

一、研究背景

乡村振兴背景下，农村劳动力对于新农村建设有积极作用，但由于城乡差距的“推—拉”效应使得农村劳动力储备不足［1］，尤其在发展多元农村产业融合和产业结构调整过程中，留住农村劳动力是建设现代农业的关键［2］。近年来在国家鼓励农民返乡就业创业的政策要求下，农村流动农民返乡问题成为农村发展的重要研究议题。

国内关于流动农民返乡意愿的研究主要集中在三个方面：一是关于流动农民返乡动机研究，该研究认为流动农民返乡动机最根本的是个体对经济利益的期望［3］，通过返乡能够获取不低于期望的经济收益或可替代收益，这也得益于农村经济结构和产业发展带来的直观经济动机［4］；二是对流动农民返乡意愿的影响因素研究，提出年龄、性别、婚姻状况等个体特征［5］和农民务工经历、就业能力和外部风险等社会特征［6］作为社会资本对农民返乡行为产生影响；三是新农村建设和农村文化对流动农民返乡意愿的影响，研究指出新农村建设能够改变农村原有生活环境、生活方式，对流动农民返乡提供良好平台，而新农村建设中出现的乡贤文化、亲情文化、就业文化等可以促进流动农民返乡［7］。另外，也有学者从二孩政策［8］、新生代流动农民［9］和大学生群体［10］等角度探讨流动农民返乡意愿问题。已有研究多为基于流动农民返乡创业的社会环境塑造和个体利益驱动下，对流动农民返乡意愿的探讨，强调了利益机制在流动农民返乡中的作用，而形成这种利益机制的政策或制度背景则被视为一种外部作用的中介因素纳入研究解释中［11］。国内部分学者考虑制度理论或政策视角对流动农民返乡意愿的影响，认为户籍制度所附加的社会保障以及土地制度、劳动力市场政策等影响流动是农民返乡选择的深层原因，随着乡村振兴战略政策的实施，必然会吸引更多的流动农民返乡［12］。

因此，在国家实施乡村振兴战略的宏观政策背景下对流动农民返乡研究已成为学界关注的重点问题［13］，本研究重点关注乡村振兴政策作为一种动员手段对流动农民返乡意愿的影响，政策动员以其高度集中的特点进行政策推行，乡村振兴的政策动员是否影响流动农民返乡意愿？作用机理如何？厘清这些问题能够完善对流动农民返乡意愿的研究和解释，发现和发挥“政策红利”促进流动农民返乡的乡村振兴实践。

二、文献与研究假说

（一）政策动员以及流动农民返乡意愿

政策动员是政策工具的行动方式，是为了推动既定政策的顺利执行进行的相关政策活动，从观念上对政策对象进行鼓励或说服，以促使其自觉、自愿地选择和遵从政策的要求，其目标在于从心理和思想层面获得政策对象的认同［14］。因此，乡村振兴相关政策动员中对流动农民返乡的要求主要在于对流动农民思想意识的影响，以形成其返乡意愿和做出返乡决策。本研究所涉及到的政策均为乡村振兴宏观政策背景下面向流动农民返乡的创业、生活、住房、医疗或就业等与生活和工作直接相关的政策。

通常情况下，政策动员以两种形式影响政策对象的观念形成或改变：一是价值观念。政策动员通过特定价值观念的宣传和灌输可以强化或改变政策对象的个人观念，这种价值观念是政策出台时就已经具备的价值基础。在乡村振兴政策动员中，政策动员下形成的农村风气和政策支持力度对新生代流动农民返乡意愿有显著正向影响［15］。二是利益动机。政策动员通过以利益引导或利益诱导作用于政策对象，使其建立起服从和配合政策要求的利益动机和利益选择行为，这种利益动机以奖惩的形式为表现，如城市的利益拉力是引发牧民自主搬迁的主要原因，该形式下流动牧民的返乡意愿较低，而在以政府补贴形式为主的政策动员下流动牧民的返乡意愿则明显提升［16］。然而，通过政策动员行业领头雁返乡创业，例如通过出台创业扶持政策、金融优惠政策降低商业贷款等方式，带动领头雁和乡亲共同返乡［17］。因此，流动农民的返乡意愿是流动农民返乡选择的本质，同样也是乡村振兴促进农民返乡政策动员下的政策要求，后者提供了流动农民返乡意愿的价值基础和选择动机。

（二）政策动员如何影响流动农民返乡意愿

乡村振兴背景下国家及地方政府颁布和推行一系列的政策以促进流动农民返乡。目前政策动员贴近流动农民返乡的现实需要，如通过改善基础设施、加大信贷扶持力度、鼓励设置乡村金融服务网点、完善创业信贷担保机制、重点扶持创业项目及对部分产业给予更大限度的政策优惠等，这些对流动返乡意愿的驱动作用显著，主要表现在外部环境改变和内部利益驱动两方面。

外部环境改变方面，首先是农村社会环境的改变。乡村振兴政策动员优化了农村社会环境，培育了新农村文化风尚，农民生活方式得到改善。随着公共服务均等化的新型城乡关系、互联互通的基础设施和城乡一体的基本公共服务体系，使得农村居民能够享受与城市市民同样的公共服务和生活空间［18］。其次是城乡外部环境的变化。原有农村和城市的差距对流动农民返乡意愿具有负向影响，流动农民在城市中较好的就业机会和收入优势使得流动农民返乡意愿较低［19］，政策动员的环境、制度和资金支持，也就意味着城乡差距的缩小和城乡关系的改变会削弱流动农民在城市的收入或就业优势，进而产生主动性或吸纳性的返乡意愿。

乡村振兴战略政策下，对流动农民返乡的动员政策多侧重于返乡创业领域，即以创业政策来吸引流动农户返乡和实现其返乡后的生活安置和收益来源，是一种内部利益驱动的政策动员形式。乡村振兴战略下，农村发展空间增大，流动农民返乡回流是经济社会发展的必然趋势，在创业政策动员下，创业环境的概念对流动农民返乡具有积极的作用［20］：创业政策动员有利于刺激区域经济增长，提供创业信息和氛围、税费政策、融资环境等便利条件，由此提升农民创业资本，降低创业交易成本，以及形成的产业环境和制度环境都显著影响农民返乡创业意愿，同时流动农民对政策了解和接受也影响其返乡创业意愿，即创业政策动员支持力度越大，农民工返乡意愿越强［21］。因此，乡村振兴中创业政策的动员产生了流动农民返乡意愿的利益驱动力量，在政策动员产生的经济、环境、社会和预期发展等方面的优势整合促进了流动农民的返乡意愿。

基于上述分析，本研究提出如下研究假说。假设：在保持其他因素不变的情况下，乡村振兴创业政策动员程度越高，流动农民返乡意愿越强烈。

三、研究方法与数据说明

（一）数据说明

本研究数据来源于2016年中国流动人口动态监测调查数据（China Migrants Dynamic Survey，简称CMDS2016），该数据包含流动人口家庭成员基本情况、流动趋势、就业特征和居留意愿等详细数据，由中国人口与发展研究中心主持调查，数据清理后共有170000 多个流动农民样本，为本研究提供了一个较好的研究基础。

（二）估计模型

张立新等（2016）在研究流动农民返乡影响因素的回归模型时，将影响流动农民返乡意愿的因素分为个体因素、家庭特征、社会资本、经济资本和政策环境。在本研究中，将影响流动农民返乡意愿的相关变量统一为控制变量，为研究政策动员程度对流动农民返乡意愿的影响，设定如下计量模型：

式中的下标i表示第i位流动农民，Returni代表第i位流动农民的返乡意愿水平，Policyi表示政策动员对流动农民i的影响程度，控制变量X 包含个人、家庭、工作、流动经历等特征变量。在本研究中我们主要控制了受访者的年龄、性别、婚姻状态、受教育水平、收入水平、就业特征和流动经历等，ε 为随机扰动项。

（三）指标说明

政策动员程度：在CMDS2016 数据中对于政策动员程度并没有相应的问题，但是该数据识别了流动农民所在的户籍省份，黄如花和吴子晗（2017）认为地区政策发布频率越高说明政府部门对该事项的重视程度越高，对期望政策目标的实现程度越紧迫。因此，通过对31个省份2016年有关流动农民返乡省级政策文件的收集，以政策文件发布的频率即数量，取值为1 到3 来衡量政策动员从弱到强的程度，虽然作为单一的主观性自评指标可能存在偏误，但考虑到CMDS 数据的可得性和研究重点，所以本研究采用的有序自评指标具有可行性。

流动农民返乡意愿：在CMDS2016 调研问卷中采用“是否打算何时返乡”问题，将流动农民返乡意愿分为两类，具有返乡意愿赋值为1，打算长留现在地5年以上即不返乡赋值为0。

其他控制变量：本研究控制其他可能影响流动农民返乡意愿的个人因素、家庭因素、流动因素等。其中，“年龄”是指截止到问卷调查时受访者的年龄；“婚姻状况”中把初婚和再婚的赋值为1，表示已婚状态，其他包括未婚、离婚、丧偶和同居赋值为0；“政治面貌”是党员赋值为1，否赋值为0，在收入的指标上对个人月总支出和收入分别取对数形成“月总支出”和“月总收入”；同时，还控制与流动农民返乡意愿相关的变量，流动次数、范围和时间采用数据集中的原有值。相关变量的设置、说明和描述性统计见表1。

四、实证分析

（一）基准回归结果分析

在基准回归之前，考虑到各变量间可能存在多重共线问题，对所有变量进行共线性分析，结果显示所有变量的方差膨胀因子（VIF）均值为1.39，最大值为2.34，说明各变量间存在多重共线性的可能性较小。

基准回归结果显示在表2中，其中（1）～（3）列为Probit 回归，（4）～（6）为OLS 回 归，每个回归都有三个子回归，第一个没有控制变量，只考察政策动员和流动农民返乡意愿的影响，第二个子回归纳入个体特征和家庭因素等控制变量，第三个子回归纳入所有的控制变量。通过不同控制变量状态下的回归结果可以发现，控制变量的选择对核心变量的回归结果没有明显的影响，也说明分析结果是稳健的。基准回归结果显示，政策动员程度对流动农民返乡意愿具有显著的正向影响，这表明政策动员强度越高，发布频率越大，流动农户越能够有意愿选择返乡，也就是说政策动员的缺失对流动农民返乡意愿就有显著的抑制作用，可能的解释是，政策动员是流动农民返乡意愿选择的外部驱动力量。一方面，政策动员不到位导致流动农民安于现状，无法享受政策红利或形成返乡意愿的驱动力，为了避免成本风险会选择留在外地而不返乡；另一方面，政策动员能够提供流动农民返乡后的各种支持，在良好的政策环境、资源支持和预期收益满足等方面的驱动，在乡缘情绪和理性选择下，流动农民会倾向于返乡。

就其他控制变量而言，党员身份和流动次数对流动农民返乡意愿具有正向作用，可能的解释是，政策了解程度对流动农民工的行为具有显著正向影响［22］，党员身份的流动农民对相关政策的理解和接受程度优于其他人，因此能够在了解政策意图和目标基础上选择返乡；而流动次数越高说明流动农民生活或工作不稳定，预期需求未能够得到满足，稳定性不足，流动次数越多，长期居留意愿就越小，返乡意愿越强烈［23］。此外，流动范围和流动周期对流动农民工的行为具有负向影响，表明流动范围越小，流动农民的返乡意愿越低，这是因为小区域内如省内跨市或市内跨县的流动不存在较大的生活或社会发展差异，流动农民适应状态良好，或在地缘关系维系下不存在所谓“返乡”意愿，而流动周期越长说明流动农民的稳定性越高，在流入地生活或工作状态已经固定或稳定，返乡意愿较低，这与相关研究结果基本保持一致。而月支出对流动农民返乡意愿的负向作用却与“支出成本高返乡意愿强”的研究经验相反，可能的解释流动农民的经济因素主要体现在高人力资本回报、固定房产支出及参保城市医疗保险等，支出多用于稳定流入地生活稳定状态，所以虽然支出相对较多，但返乡回流意愿较低［24］。

（二）稳健性检验

为了检验基准回归结果的稳健性，本研究采用替换核心被解释变量的方法来进行稳健性检验。本研究采用CMDS2016 中“是否打算在流入地买房”来表示流动农民的返乡意愿，在流入地买房意味着流动农民在流入地定居和稳定，回流意愿较低［25］，因此，基于两者均是主观性自评指标，本研究将打算在流入地买房视为不返乡，赋值为0，不打算在流入地买房视为具有返乡意愿，赋值为1，以此来替换和表达流动农民返乡意愿。同时，考虑到估计方法的差异，本研究采用Pro⁃bit 模型和OLS 估计方法进行检验（见表2），结果显示，核心变量的估计结果与基准回归结果（表3）较为一致，也在此验证了政策动员对流动农民返乡意愿的作用是显著的。另外，控制变量的估计结果也与基准回归结果较为一致，这说明政策动员对流动农民返乡意愿影响的基准回归结果是稳健的。

表2 政策动员与流动农民返乡意愿的稳健性检验结果

表3 政策动员与流动农民返乡意愿的基准回归分析结果

五、传导机制验证

基于前文分析，政策动员会显著促进流动农民返乡意愿的概念，也就是政策动员越强烈，流动农民返乡意愿越高。因此，本研究进一步分析政策动员对流动农民返乡意愿产生作用的传导机制。根据理论文献分析，政策动员通过改变价值观念和形成利益驱动以影响流动农民返乡意愿，同时通过返乡创业等经济因素影响流动农民返乡选择，在此基础上，选取与价值观念相对应的政策了解度、与利益驱动相对应的经济性流动动机和与创业等因素相关的职业选择三个方面进行分析，即关照政策动员对流动农民返乡意愿的动机产生影响，从而做出观念上的改变和主观性上的选择，并预期：政策了解程度越高的流动农民能够对政策所产生的未来预期收益和相关政策支持形成主观性判断，理解程度越高返乡意愿越高，而经济性动机为主的流动农户以收益为主要目标，政策动员所能产生的利益驱动力能够增强流出地的经济利益，削弱或替代流动农民流出谋取利益发展的观念，即会提升流动农民的返乡意愿，相应的，政策动员会创造职业岗位，流动农民岗位选择多样化实现收益或满足生活需求的机会增加，会倾向于选择返乡。

本研究借鉴唐林等（2019）的研究方法，首先，构建传导机制变量Channel 与表示政策动员Policy 的回归模型，来检验政策动员对流动农民政策了解程度、职业选择和流动动机的影响。其次，构建流动农民返乡意愿的Return 与传导机制Channel 的回归模型，来检验政策了解度、职业选择和流动动机对流动农民返乡意愿的影响，具体模型如下：

其中，传导机制变量中使用流动农民对政策的知晓程度（赋值为1～6）来刻画政策了解程度（get），用流动农民流动原因（moti）来区分经济性流动和非经济性流动，分别赋值1 和0，使用从事较多职业来反映流动农民的职业选择（ide），控制变量的设置与（1）式相同。

表4 中的Oprobit 回归结果表明，政策动员对流动农民政策了解、职业选择和流动动机均有显著的正向作用，此外通过OLS 模型进行估计发现三个因素对传导机制变量的影响都未发生变化，说明估计结果具有稳健性。首先，政策动员能够增加政策的普及度，流动农户可以接收到政策并且能够通过各种途径了解政策，进而能够对政策的意图和预期进行自主的判断和选择；其次，对于外出务工或经商的经济性流动农户，其流动的原因在于对经济利益的获取，政策动员能够形成流动农户的利益驱动，能够形成流出地的经济优势，替代以流出获取经济收益的方式；最后，流出农民在流出后职业选择相对有限，而政策动员会创造更多的就业机会和就业选择，这也会为流动农民提供更多的发展机会和空间。

表4 政策动员与政策了解程度、流动动机和职业选择的关系

而表5 表现了传导机制变量对流动农民返乡意愿的回归结果。结果显示，政策了解程度、流动动机和职业选择对流动农民返乡意愿均有显著的正向影响，这说明政策动员除了直接影响流动农户的政策了解程度、流动动机和职业选择外，还以此为途径影响流动农民的返乡意愿。

表5 政策了解程度、流动动机和职业选择与流动农民返乡意愿回归结果

六、结论与启示

流动农民返乡是实施和推进乡村振兴战略政策的主要内生力量。本研究将政策动员与流动农民返乡意愿结合起来，将政策因素作为主要解释变量，探讨当前乡村振兴一系列政策动员对流动农民返乡意愿的重要影响。研究结果表明，首先，政策动员强度越大，频率越高，流动农民返乡意愿越强烈。其次，传导机制发现，政策动员通过影响流动农民的政策了解程度、经济性流动动机和职业选择以形成流动农民返乡意愿的主观改变和利益驱动，从而促进流动农民返乡意愿选择。具体而言，政策动员的频繁和强烈，使得流动农民接受政策信息机会增加，了解程度提高，以此动摇或替换流动农民流出的经济性动机，并在创业和职业选择多样的环境下倾向于选择返乡。最后，流动次数越多的农民返乡意愿越强，小区域内和长周期的流动农民则返乡意愿相对较弱。

流动农民是推进乡村振兴和实现城乡间资源配置的重要劳动力。流动虽然是城乡之间实现资源配置的重要途径，但作为人口流出地的农村地区却因此遭遇了一系列发展难题。为此，政府很有必要在挖掘劳动力红利的基础之上，注重农村的发展，大力发展农村服务业等第三产业，为农村劳动力提供更多的就业岗位，实现就近、就地就业，从而为农村环境治理等公共事务治理提供劳动力；同时政策动员越强返乡意愿越强大，也越容易产生的盲目非理性返乡创业群体，因此，政府做好政策落实的路径宣传工作的同时，还要做好返乡前自身规划和能力的评估，也要辅导其理性面对返乡工作后将要面临的问题，降低个体盲目或非理性返乡回流带来的其它问题。在微观层面，要充分发挥基层组织的作用，提高农村环境治理服务水平；同时加强对农户的宣传教育，提高农户对环境保护的认知水平和环境保护意识，积极引导农户参与村域环境治理；农户也要对自身能力及环境资源有清楚的认识和定位，防止因盲目性和激情性返乡后带来自身的发展困境，甚至是不必要的损失。

乡村振兴战略背景下，流动农民对于流动地农村而言带来了一系列的发展难题，如何吸引更多的流动农民返乡，需要把握政策红利和挖掘劳动力红利相结合。在上述结论基础上，本研究提出以下政策启示：第一，在流动农民返乡政策推荐中要尊重农民选择意愿，这是流动农民返乡相关政策的基础。乡村振兴与新型城镇化建设并不是相互对立的，乡村振兴也不是要求所有流动农民返乡，而是促进农村地区单向人口流动向双向流动的转变［26］，因此，乡村振兴中促进流动农民返乡政策的制定要以流动农民的自主选择意愿为前提，通过健全各类城乡发展融合政策体系，以资源配置中的市场机制和政府作用合理引导和推进流动农民返乡。第二，有序推进乡村振兴对于流动农民返乡政策的动员。流动农民的流出多为寻求更好的生活条件和利益收入，而乡村振兴政策动员中需要关注对流动农民需求和利益的维护，加大宣传和动员频率和力度，进行多种形式的政策宣传和讲解，提高流动农民的政策了解度，同时关注跨省流动农民的需求，稳定小区域内流动农民的利益，有针对性地进行相关政策动员，使得政策红利能够充分发挥于流动农民返乡过程中。第三，完善流动农民返乡后的安置或相关配套工作。流动农民返乡面临生活和发展问题，即就业和发展问题，乡村振兴战略政策要求加快城乡融合发展，这就需要地方政府在推进流动农民返乡政策时要根据实际情况创造条件吸引有意愿、有能力的流动农民返乡就业创业定居，构建城乡一体的基本公共服务体系，推进农村人居环境整治力度，保障流动农民返乡后的基本生活稳定和生活质量，同时在进行政策动员推进农村产业融合发展时，加大和鼓励返乡农民就业创业的政策支持力度，为返乡农民的就业和创业提供多样选择和政策支持。

当然，本文在研究设计和结论分析等方面还存在研究不足。一方面，由于政策的特殊性和笔者数据收集能力有限，本研究对政策相关的数据来自于对调查数据集的筛选，因此存在忽视遗漏变量或主观性自评的问题，从而可能影响结论的推广效度，未来可设计多时间序列、跨区域的量化追踪调查。另一方面，本研究对政策动员传导机制的分析中受限于数据获得性，对相关变量的设置可能存在潜在的内生性问题，可以在未来研究对数据进行进一步收集和丰富，以多层次数据确保自变量的外生性。