行政检察监督背景下调查核实权的完善研究——基于行政检察与行政公益诉讼的分立与融合关系

李经验 马 晴

(安徽省萧县人民检察院，安徽 萧县 235200 )

一、引言

随着检察改革的不断深入，行政检察接替行政公益诉讼成为实践和理论研究的新热点，行政检察也在两任最高人民检察院检察长的推动下不断扩大其影响力。2016年7月，时任最高人民检察院检察长曹建明在第十四次全国检察工作会议上首次提出检察监督体系涵盖民事、刑事、行政三个领域以及事前、事中、事后三个环节，并提出刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察等五个方面的内容。[1]2019年1月，继任最高人民检察院检察长张军在全国检察工作会议上首次提出“四大检察”的概念，并要求做优刑事检察工作、做强民事检察工作、做实行政检察工作、做好公益诉讼检察工作，①推进检察监督工作改革和进步。[2]行政检察的提出与强调，为我国行政监督体系又增添了一股强有力的动力，也进一步推动了检察院行政监督体系的建立与完善。

在“四大检察”的语境下，行政检察与行政公益诉讼检察(同行政公益诉讼，本文予以混用)并立为两大检察内容，但检察监督对象却同为违法行政行为，由此两制度之间的界分、联系以及进一步的协调、合力发挥需亟待解决。行政检察这一概念虽由来已久，但理论研究和制度建设尚处于初期阶段，还存在很多尚待研究和确定的事项。随着对行政检察认识的不断深入，行政检察的制度定位也发生转变并以行政检察监督为中心进行改革，行政检察的适用范围也不断拓展。与此同时，行政公益诉讼的适用范围也在不断向新领域拓展。行政检察与行政公益诉讼在制度分立之下，出现了统一且相似的改革方向，两者间本质上的相同性和内在逻辑的共通性越来越突出和重要。基于我国未来行政检察监督的改革，研究二者的相互关系并进一步探讨在整体性建设下如何协调、促进二者发挥合力具有十分重要的实践意义。作为两制度实施的重要保障手段，调查核实权的联动和协同作用发挥无疑是两制度相互协调、配合的重要方式，其不仅构成了程序启动的证据来源，而且也为两制度的选择提供事实基础，对于两制度合力作用发挥而言具有十分重要的作用。特别是在行政检察的探索阶段，调查核实权对于制度落地以及督促效用发挥具有基础支撑和效力保障的意义。

近两年，理论界虽对于行政检察的研究成果颇丰，但是都主要围绕行政检察的概念界定、范围明确以及理论基础的探讨，而行政检察与公益诉讼的关系研究都是一笔带过或是浅尝辄止，深入两制度的具体协调路径以及调查核实权协同的探讨更是处于空白地带。基于两制度的关联性、相似性和共通性特征，调查核实活动也存在类似表现，由此如何最大程度地提高调查核实效率，促进调查核实活动同时促进两制度的有效实施并形成取证合力是个值得关注的问题。尤其是在基层检察院资源不足、人员混同的背景下，两制度调查核实权的异与同、分与通的研究以及机制完善具有更大的实践价值。因此，在行政检察监督的改革背景下，从战略发展和整体化视角出发去重新审视并完善调查核实权十分必要。

二、行政检察与行政公益诉讼的关系解构以及调查核实权的发展理路

调查核实权依附并服务于行政检察与行政公益诉讼二者之一，因此调查核实权的完善需要建立在二者关系的厘定上，而两制度设计上的分立与理论研究上的融合关系为调查核实权的完善路径提供了方向指引。

(一)形式上的分立

2016年首次提出的检察监督体系，将行政检察作为与民事检察、刑事检察相并列的独立项。当时，尽管环境公益诉讼已经建立，但起诉主体局限于满足条件的环境保护社会组织，检察院并无起诉的资格和职权，即检察公益诉讼制尚未建立。在此背景下，行政检察与民事检察都较为纯粹，都是以民事或行政诉讼为检察监督的对象和内容，行政检察的内涵和范畴相对较窄。2017年7月1日开始实施的新修订的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》正式确立了公益诉讼制度，并赋予检察院提起公益诉讼的权力，检察公益诉讼制度正式建立。检察公益诉讼制度的确立对检察监督体系产生了很大的冲击，一方面需要重新考虑检察监督体系的架构设置和系统划分的问题。另一方面行政检察的内涵、范畴、理论基础和制度定位也需要重新进行审视并进行扩充，因为行政公益诉讼突破了原有的制度基础和理论基础，检察院从被动监督向主动监督扩张。2019年新提出的“四大检察”概念将检察公益诉讼与行政检察、民事检察作为并行且独立的组成部分，继而从制度上将行政检察与公益诉讼相分立，并作为相互区分的制度纳入新检察监督体系中。这一划分是从体系架构和制度上进行的分立，主要考虑的是体系结构设置的科学性与合理性，强调形式上的分立。行政检察的适用范畴也不仅仅包括原先的行政诉讼检察监督，还包括对涉嫌违法的具体行政行为实施检察监督。

之所以将行政检察与行政公益诉讼作分立设置的原因有三：首先，行政公益诉讼作为新制度难以与行政检察的内涵相融合，特别是传统意义下的行政检察内涵更是与行政公益诉讼的制度内涵和运行方式有着很大的差别。虽然“四大检察”语境下的行政检察的适用范围有所扩张，除行政诉讼检察的间接监督模式外还囊括了对行政行为监督的直接监督模式，但是因体系界分的需要，内涵的扩张仍与行政公益诉讼有所区分。其次，行政公益诉讼与行政检察的制度范围以及实施模式存在差异。行政公益诉讼以公共利益为案件适用范围，而行政检察则无此限制；在监督模式上，前者系检察建议与诉讼相结合的主动监督模式，而后者则是纠察行政与监督诉讼相结合的主动兼被动模式。因此，将两者放在同一制度项下容易造成立法和实施方面的混乱现象。最后，民事公益诉讼与民事检察具有明显的不相容性和差异性，而民事公益诉讼与行政公益诉讼又在规则设置、制度设计、目的和内容等方面存在很多的相同点。因此，适宜作为同一制度项下的内容进行统一规定，若将行政公益诉讼纳入行政检察内，独留民事公益诉讼单独成项也不适当、不科学。故，将行政公益诉讼纳入公益诉讼检察中作为“四大检察”之一独立并行具有合理性与科学性，即行政检察与行政公益诉讼之间的分立在制度设计和体系划分上是合理且正当的。

(二)实质上的融合

尽管在官方发文中，行政检察与行政公益诉讼分立且并列为“四大检察”中的两项，但是理论界有不少人认为两者系同一事物的不同方面。有的学者将行政检察和公益诉讼检察统归于行政检察监督项下；②还有学者将行政检察分为广义和狭义两种，将狭义的行政检察用于指代与“四大检察”下的行政检察，而将广义的行政检察解释为包含狭义行政检察和行政公益诉讼检察的概念。③可以看出，理论界尽管对于行政检察的概念、范围以及理论范畴存在一定的争议，但对于行政检察与行政公益诉讼的同源特征的认识是一致的，即行政公益诉讼与行政检察均应归属于对行政用权行为的检察监督项下。易言之，行政公益诉讼与行政检察存在理论上的融合趋向与特征，而这种融合并非一方吸收另一方，而是二者共同组合成或构成一个新的制度及概念。为便于论述，笔者以行政检察监督指代包含行政公益诉讼和狭义行政检察的制度和概念。

之所以产生这种融合，主要源于两制度的理论基础、制度目标和监督模式的共通性和相似性，以及行政检察监督的整体性。一方面，随着检察监督体系的改革与发展，行政检察与行政公益诉讼的制度趋同性、共通性与统一性愈来愈明显。近两年，行政检察的范围已经从传统单一化的行政诉讼监督，[3]转变为行政诉讼监督与行政行为监督的二元并重，行政检察的定位也从传统的诉讼监督制约过渡到行政行为监督为主、诉讼监督为辅，行政检察的行政制约属性和定位已经得到了最高人民检察院与学术界的支持与认可。[4]尽管行政检察还包括制约司法权、监督行政诉讼活动的目标，但在行政检察的概念和制度发展后，行政诉讼监督目标已经转变为次要目标、附带性目标了。同时，行政检察引进行政行为直接监督方式，必然也要引入实施的配套设施，即建立调查核实权和检察建议机制。从我国的体制背景、实务操作以及现有规则体系来看也都是必然趋向。由此在监督方式、实施手段和保障措施层面两制度也存在一致性和互通性。尽管就诉讼监督和提起公益诉讼上，两制度存在手段表现上的差别，但这主要源于两类案件的性质差异和案件特征差别，无论何种方式都是将参与诉讼作为达成监督行政行为的手段而非目的，由此并不影响两制度的共通特征与融合趋势。另一方面，从理论上看，作为行政监督体系的重要组成部分，行政检察监督本身是一个独立、完整的体系，源于分权制衡理论和宪法的直接规定，是检察权监督制约行政权的体现，而作为检察院监督制约行政机关主要手段的行政检察和行政公益诉讼自然是其组成部分。行政公益诉讼与行政检察的分界实际上是行政检察监督项下案件类型的划分，前者是以涉及公共利益的行政争议为适用范围，而后者则用于规范其他行政违法行为，因此在底层逻辑以及本质和根源上是相同的。行政检察监督的作用发挥系内部各组成部分的合力效果，而非简单相加，在很多情况下也需要行政检察和行政公益诉讼的协调、配合，单一制度很难独立、有效的实质性化解行政争议。这种情况很容易出现，因为行政行为天然的公益性质意味着违法行政行为很容易导致公益诉讼受损。

这种理论上的融合趋势和特征，不仅反映出行政检察与行政公益诉讼的内在一致性和共通性特点，而且也揭示了两者协调配合的内在基础，不仅有助于深度理解两制度之间的相互关系，也能从更为宏观、整体和系统的角度重新审视两制度之间的统一性。理论基础决定制度逻辑，理论上的融合性反映到制度实践就是制度间的协同性和一体化发展，而实现路径则是两制度在完善和运作实施中要兼顾另一方以及整体性的行政检察监督作用的发挥，继而提供了一个新的视角来审视和推动制度进步。

(三)分立与融合背景下调查核实权地再审视

制度的约束力不在于规定本身而在于实施。无论是行政检察还是行政公益诉讼制度都只有在有效实施的过程中才能发挥其制度效力和积极影响，而检察院的干预决定和具体的干预过程都需要大量的事实和证据基础，因此调查核实权具有十分重要的意义。在制度分立的语境下，基于实施效率和便利的追求，两制度项下的调查核实权亦相互独立、彼此分离，各自服务于不同的制度要求，具体的实施内容、程序要求、证据标准、核实标准等都存在差异。但从实质融合的视角出发，调查核实权又具有整体性和统一性的特征，在中国现行体制背景和行政监督模式下，两制度中的调查核实权又会出现共通性的问题。形式上的分立要求考虑单一制度适用案件的类型化特征与实践需求，而实质上的融合则要求关注到整体的完整统一，并要求促进内部的协调配合，调查核实权的未来发展和完善需要在既讲究效果又要求效率的情况下，同时兼顾两制度间的分立与融合关系，否则不能有效发挥行政检察监督的制度合力。此外，在维护单项制度有效实施的基础上，统一视角下的调查核实权构成了行政检察监督的内部协调力量，为两制度间的相互协调、互相配合、合力发挥构建起事实和证据桥梁，使两制度能在更为统一的基础上高效合作，共同提高检察权对行政权的制约力量。

三、行政检察监督背景下调查核实权存在的问题

行政检察尚处于构建与探索阶段，因此行政检察调查核实权的具体规定基本上处于空白地带，行政公益诉讼虽然相对完善一些，但调查核实权的现行规定仍存在很大的不足。基于两制度的统一性以及行政检察监督的整体性，行政公益诉讼调查核实权的相关研究对于行政检察而言同样有益。因此，本部分将主要围绕行政公益诉讼调查核实权进行展开，也会结合行政检察调查核实权的制度背景及实施特性展开探析。

(一)规范依据缺乏

无论是行政公益诉讼还是行政检察，调查核实权都被用作检察机关为查明案情、获取相关证据而依据法定程序进行的行为和措施的总称。尽管《人民检察院组织法》第二十一条明确规定“检察院在进行检察监督时可以进行调查核实……被监督者应当配合”，但是该条规定本身过于简单、模糊，对调查核实的性质以及具体内容更是未做规定。而且该规定的制度对象为检察监督而非仅仅是行政检察监督，在内容如此简单、模糊的情况下该规定很难称之为行政检察监督的调查核实权法律依据。因此，需要结合具体的有关程序法作出相对具体的规定，但事实并非如此。

与行政公益诉讼调查核实权相关的规定主要集中于检察机关的监督规则中，比如2013年《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》、2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《公益办法》)以及2016年最高人民检察院出台的《人民检察院行政诉讼监督规则》。综合上述规范易知，调查核实权的相关规定实际上是检察机关在为保障工作顺利开展而赋予自身权力，自我赋予这一权力来源饱受学者质疑，不论是制定主体还是文件位阶都难以确保调查核实权于法有据。除此之外，与此高度相关的法律规定为2017年《民事诉讼法》第210条关于检察机关调查核实权的规定，但值得注意的是，该规定也较为笼统、模糊，存在诸多不确定性。类比观之，行政公益诉讼的本质是行政机关作为诉讼的被告，成为诉讼的一方当事人，由此不能适用《民事诉讼法》的规定，而应由《行政诉讼法》赋予检察机关相关的调查核实权力。《行政诉讼法》相关规范的缺失，导致实际工作中行政公益诉讼中的调查核实权行使陷入于法无据的局面，这与民事公益诉讼的规定现状形成鲜明对比。这也是行政公益诉讼调查核实权制度最大的遗漏，除此之外，还有调查核实权的权力保障问题上也遭受广大学者的质疑。

作为分立而又统一的两项制度，先推行和发展起来的行政公益诉讼必然会成为行政检察的直接参照，而调查核实权的规定设置也存在类似问题，检察机关自我赋权、法律依据缺位和模糊。因此，同样需要重视规范依据不足的问题。

(二)调查核实权的强制性不足

从目前的法律规范看，调查核实权是不具有强制性的。一方面，在我国法律体系中，难以找到调查核实权的强制性依据，与之相关的规定都是粗疏而又模糊的。在检察机关内部的工作指南中，我们也可以看出检察机关在行政公益诉讼领域自我赋权上的审慎性，比如《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《工作规定》)中明确禁止检察机关调查核实的强制性手段，也就是说检察机关在行政公益诉讼需要进行调查取证时，只能采取查阅、询问、收集、咨询与委托等柔性措施，但是柔性措施无法达成目标时如何处理则缺乏补救的规定或机制。另一方面，检察机关也并非完全放弃在调查核实中的强制性权力。虽然内部工作指南明确规定调查核实权的行使不能通过限制人身自由、查封、扣押和冻结等方式实现，但最高人民法院、最高人民检察发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题解释》(以下简称《解释》)和最人民检察院印发的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》(以下简称《办案指南》)在检察机关对相关证据进行调查核实的情况下，行政机关应当配合，这一规定与《人民检察院组织法》第二十一条相一致。然而，有学者认为，对“应当”的理解不应仅从法律义务的层面上进行解读，因为法律义务所对应的是一定的责任机制。但反观调查核实权的行使，如果行政机关不予配合，依据现行规定也无需承担相应的法律责任。在此意义上，这里的“应当”实际上成为了对行政机关配合调查核实的倡导，并不能够认定为强制性的权力来源。

无论从以上哪个方面来看，检察机关调查核实权的强制性都是难获支持的，自我赋权是检察机关对自身权力的自我放大，这与基本的法治逻辑相悖，不具有法律上的正当性。而“应当配合”的规定实际上将调查核实权的实现在很大程度上取决于行政机关自主配合的意愿，然而趋利避害的思维下行政机关很难愿意配合。加之检察机关与行政机关在证据获取上的不对称性，检察机关更是处于完全弱势的地位，公共利益保护和行政用权监督的目的均难以实现。行政检察与行政公益诉讼中的调查核实权均源自《人民检察院组织法》第二十一条，由此刚性缺乏、柔性过重的问题是相同的，在此背景下所制定的下级文件也很难突破这一问题，由此亟须从立法上予以修缮。

(三)分立背景下调查核实权协同与制约机制缺失

制度分立之下，行政检察与行政公益诉讼的适用范围得到了概括性的确定与区分，而区分的依据是行政争议是否涉及公共利益。这种粗疏的范围划分必然会导致重叠问题，因为作为划分标准的公共利益本身就很难界定，而且具体的行政争议往往牵扯较多，多种利益的纠葛也会使案件出现难以确定类型或者同时符合两制度的适用范围的情况，由此也需要在整体化的视角下分析和看待。比如：行政机关许可的建设工程规划因内容不达标而存在危害高铁运行安全的风险，该案不同于常见的行政不作为案件，而是行政机关违法作为案件，从行政许可关系来看仅涉及相对人合法权益，从许可内容的实践影响看却存在潜在的公共利益损害可能，尽管本案最终通过行政公益诉讼诉程序解决，但案情的具体判断上仍存在一定的迷惑性。[5]

因此，在具体实践中，某一行政争议该作为行政检察还是行政公益诉讼来办理存在判断上的疑难，而除非此即彼的选择答案外，也可能出现两制度都同时适用的情况。进言之，检察院应当视个案具体情况灵活确定如何选择和适用行政检察监督手段。但目前面临的一个困境是，在制度体系设计的分立下，两制度间的协调配合机制如何发挥作用存在疑难，而造成这一困境的关键在于不同制度项下调查核实权协同机制的缺失。一方面，省级以上检察院虽然实现了机构分离，但是行政检察部门与行政公益诉讼监督部门之间如何实现调查核实权的相互协同，有关案件和信息如何共享、沟通都处于制度的真空地带，不同制度项下的证据及信息如何进行整体化的核实和分析也缺乏机制保障。另一方面，市级及基层检察院尽管因为资源及条件限制，行政检察与行政公益诉讼采取“一班人马、两套牌子”的机构设置模式，不存在部门间信息互通、沟通交流问题，但也同样存在协同难题，主要体现在不同制度项下获得的证据及信息的整体化核实和分析缺乏保障机制。而且同一案件的属性界定也可能出现谬误，不同的制度选择会导致迥异的处理程序及要求。如此检察院的证据、信息核实过程如何确保正当、合理，尚缺乏有效机制进行规范和制约，公共利益维护存在保护失利的潜在风险。

四、整体性视角下调查核实权的完善建议

调查核实权的完善不仅应关注到行政检察或行政公益诉讼某一制度的适用范围、实践需求，更应关注行政检察监督的整体化发展与改革方向。行政检察与行政公益诉讼实质上的融合是理论现状也是实践趋势，由此在制度设计以及规范设置上应当注意整体性运用，从更高层面上把控调查核实权的完善。具体而言，首先需要在法律依据层面进行补足，而后强化调查核实权的实施刚性并注重直接刚性的补强，最后要建立两制度间的协同配合机制，以实现两制度间以及行政检察监督内的协调关系。

(一)法律依据的补足

调查核实权的立法完善既不能仅关注于行政公益诉讼或行政检察单一制度，而应同时在行政检察监督的整体上进行审视，两制度下的调查核实权虽有分立但却重在融合。故而，调查核实权的立法完善也应当与行政检察体系的构建相融合。

在我国的法律体系中，对调查核实权仅存在一个粗略的规定，即《人民检察院组织法》第二十一条规定“人民检察院可以进行调查核实”，该规定仅仅明确了这一权力的存在，但不成体系，基本的框架也未能建立。调查核实权既是为了确保行政机关依法履行职权的重要手段，就应当明确纳入《人民检察院组织法》中，并应构建基本的权力框架，唯有如此才能使调查核实权能够“名正言顺”，最高人民检察院颁布的有关工作规定以及相关司法解释也才能于法有据、具有正当效力。因此，《人民检察院组织法》应当对检察机关调查核实权的规定进行扩充，明确调查核实权的检察监督性质，并对调查核实权的内涵作出较为详细的规定，为最高人民检察院细化调查核实权的行为作出框架性的指引和约束。同时，行政公益诉讼还要依托于行政诉讼，因此行政公益诉讼项下的调查核实权也应在行政诉讼体制下合法、正当。因此，《行政诉讼法》不仅要对行政公益诉讼进行规定，还需要对行政公益诉讼调查核实权的行使主体、实施手段以及适用条件等进行规定，在具体设置上可以参照《民事诉讼法》。

在调查核实权实体法律规范完善的同时，其实施程序也需要进行规定并予以细化，这一点在目前的相关法律规定中也是缺失的。但需要强调的是，通过法律来进行规定总归是粗疏的、概括性的，不可能做到事无巨细，但以类似实体规则的规定方式制定框架性规定或作出概括性授权或委任性规定还是能够做到且符合法律的规定模式。而对于调查核实权的启动主体、条件要求以及是否需要经过审批程序等具体操作规范，就不宜通过法律的形式进行完善，更适宜由检察机关通过内部的工作流程或规范对调查核实权的行使进行规定和约束，形成调查核实权行使的依据。如此才能形成完善的调查核实权体系，才能从行政检察的视角下对调查核实权从规范到实施体系的优化。

(二)直接刚性的补强

自从公益诉讼试点以来，行政公益诉讼调查取证难的现实问题就引起了理论界与实务界的广泛关注。如今，行政检察的“弱、短、小”困境也步入理论界与实务界的视野。无论是行政检察还是行政公益诉讼，其困境的重要原因之一都是调查核实权缺乏刚性。由于对行政检察调查核实权的研究和探讨还很少，本部分主要以行政公益诉讼为对象进行分析，但亦可对行政检察形成有益参照。

为了走出现实困境，扭转取证难的现状，有学者提出了在手段和后果两个方面对调查核实权的刚性进行补强，[6]也有学者认为可以采取具有间接强制力的调查措施，通过法院的强制性调查或者行政机关的行政调查间接实现检察机关对证据的调查核实。[7]这一分歧主要是源于直接刚性与间接刚性的不同路径，间接刚性或称间接强制力是指通过其他机制或制度的配合而实现的强制性压力。直接刚性或称直接强制力则是通过立法对调查核实权本身进行体系完善而实现的强制性压力。其中，直接刚性意味着检察机关无需借用其他机关的权力即可对相关的人或物通过查封、扣押等强制性措施实施刚性压力。笔者认为，基于行政检察监督的整体性考虑，以及平衡行政检察的制度实施特点，直接刚性的补强相对具有更为重要的意义，需要予以重点关注。直接刚性的补强可以分为对手段的刚性补强与对后果的刚性补强。对后果的刚性补强是建立在行政机关没有配合检察机关调查取证，甚至是对证据进行掩盖或毁损等基础之上的，以行政公益诉讼为例，这一情形就意味着行政机关根本无意接受检察机关的检察监督，既不想纠正其违法行政行为，又不想承担行政公益诉讼败诉的风险。这种形式的补强往往是通过对行政机关进行罚款或对妨碍调查取证的相对人进行处分、拘留等强制措施实现的。虽然该类强制性措施能够起到一定的作用，但是需要采取该类强制性措施，就表明对行政机关的检察监督功能已经失效，所以如果将调查核实权刚性的重点放在后果的刚性补强上，则会导致行政公益诉讼调查核实权行使目的的歪曲。故而，调查核实权刚性的直接补强还是需要以手段补强为重点，后果补强为补充。手段补强是通过增加限制人身自由以及对财产查封、扣押、冻结等方式获取证据，进而能够进一步了解案件事实。在手段补强的基础上，后果补强才具有强制性意义。因为后果补强，即对违反者的责任追究正是行政机关不履行法定义务的不利后果。如此才能与检察机关《办案指南》中的行政机关“应当配合”相对应，亦即只有在法律层面明确检察机关调查核实权的强制力，才能使检察机关摆脱自我赋权的嫌疑，也是检察机关需要行使行政监督的必要手段。

针对上述的直接刚性的手段补强问题上，可以具体分为两类，一类是针对物，即对财产的查封、扣押和冻结等强制性措施，另一类是针对人，即对特定人的人身自由采取限制的方式。强制措施的方式与《行政强制法》《行政诉讼法》中的规定类似，在具体的执行层面可以参考适用。强制性措施尤其是涉及对个人人身权利的限制和相关权力的剥夺必须在最小必要的原则下行使。调查核实权的本质是为了督促行政机关积极履行法定职责或纠正违法行为，是保障行政检察监督的效果，则必须考虑行政机关行政合法性以及行政的效率价值，如果一味追究证据的调取和诉讼效果而对行政机关肆意行使强制性权力，那么就已然丧失了行政检察监督的正当性理论基础，这就需要检察机关对强制性权力进行自我约束和谨慎行使。这也可以理解为强制性的调查核实措施只能够作为穷尽柔性调查措施仍然不能查明案件事实的情形下才能使用。或者说，如果证据能够通过其他非强制措施能获取，则不能够采取强制性的调查核实权。最后需要明确的是刚性措施应当在《人民检察院组织法》中明确体现，并在《行政诉讼法》中予以具体规定，如此才能确保刚性调查措施能够具有充分的法律依据。

(三)整体化视角下的协同与制约机制构建

行政检察与行政公益诉讼的适用选择，以及两制度项下的调查核实权间的协同运作，实际上就是两制度间协调配合关系的体现，这不仅需要从形式分立的角度考察单一制度的特殊性，更需要从行政检察监督这一整体角度出发寻求两制度合力发挥的解决方案。在整体化的视角下，需要将行政争议解决作为核心，以实质性化解和效率作为解决前述问题的目标指引。

协同和制约机制的建立也应如此，对于案件定性疑难的模糊性案件，应当充分调查具体案情和所涉利益情况，在审慎分析、核实的基础上作出定性。具体而言，首先要建立信息互联机制，确保已实现机构分立的检察院能够有效实现不同部门所得证据、信息的充分互通，实现同一案件统一处理的一体化办案机制，[8]并在确定案件具体适用何种制度后及时将有关证据和信息材料移交办案部门，对于后期新获得证据、线索也应及时移交。其次，建立部门间或负责人员间协商处理机制，对于特殊的模糊性案件，集合负责部门的有关人员共同对已有的证据、信息进行分析、核实，即在已进行的分别式调查取证工作下进行整体式核定查实，综合论证确定案件的性质或可行的处理方案，实现疑难案件的协同核实机制。其中，分别取证有利于证据、信息的渠道拓展，共同核实则有利于集思广益，两者都是两制度协调配合的重要方式，也是资源整合和专业能力整合的应然状态。最后，对于案件制度适用的确定，应当经过充分调查核实工作，并且有与案件疑难程度相适应的充分说理，对此需要有足够的证据材料作为事实支撑以及充分且适当的核实工作作为论理证成，而且需要形成纸质版决定书留存备查。需要指出的是，这里的确定工作可能会出现多次反复的情况，可以不断推翻先前的论证和决定，但需要保存每一次的有关材料备档。协同机制的建立将会有助于两制度适用范围的进一步厘清和协调发力关系，也将有助于行政检察监督的整体协调完善和监督作用的发挥。

注释：

①公益诉讼检察包括行政公益诉讼检察和民事公益诉讼检察，本文仅就行政公益诉讼检察展开讨论。

②参见秦前红.两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位[J].东方法学,2018，(01):170-189；秦前红,陈家勋.打造适于直面行政权的检察监督[J].探索,2020，(06):68-83；李世豪,罗重一.行政检察监督的特征界定与机制完善[J].学习与实践,2020，(06):65-69.

③参见崔声波,刘蓓.行政检察监督范围之界定[J].新东方,2020，(04):70-74；杨建顺.“过期之诉”与行政检察监督的价值追求[N].检察日报,2020-12-30(007)；赵辉.试论新时代行政检察权能[J].行政与法,2019，(12):85-91.