财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴的衔接探析——以广西贺州为例

龚 晨

(中共贺州市委党校，广西 贺州 542899)

集体经济是农村社会主义经济的重要支柱，只能加强，不能削弱。[1]支持鼓励发展多种形式的农村集体经济，是改革开放以来推进解决“三农”问题的重要抓手。党的十九大报告指出，“深化农村产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。[2]2016年，中央一号文件指出，“开展扶持村级集体经济发展试点”。《乡村振兴战略规划(2018 年—2022 年)》将“发展新型农村集体经济”作为建立现代农业经营体系的重要环节加以推进。发展壮大农村集体经济，是促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的重要接口。本文以广西贺州为例，深入剖析财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接面临的突出问题，寻觅促进财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接的精准之策，为“统筹衔接脱贫攻坚和乡村振兴”贡献绵薄之力。

一、财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接这一课题的时代意义

(一)解答脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接这一课题的时代抉择

注重和推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合、相互促进，是我们党和国家的鲜明主张、政策要求和一贯做法。2017年中央农村工作会议、《关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年和2020年的中央一号文件等都对脱贫攻坚与乡村振兴的衔接提出了明确要求。习近平总书记在不同场合反复对“做好实施乡村振兴战略与脱贫攻坚有机衔接”问题予以了强调。中共十九届中央政治局第8次集体学习时，习近平总书记指出：“现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为将针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。”[3]当下，如何促进脱贫攻坚与乡村振兴实现有机衔接，是新时代必须着力破解的一项重大而紧迫的时代课题。在全面评估现有财政扶持农村集体经济政策的基础上，寻求财政扶持农村集体经济政策良方，是解答好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接这一重要课题的必然要义，是积极发挥财政职能作用，持续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的时代抉择。

(二)发挥好农村集体经济是助推乡村全面振兴的迫切需要

不论是从过往的历史维度、理论维度，还是从发展的现实维度看，农村集体经济以其良好的包容性和强大的生命力，对乡村全面振兴起到了助推作用。发展壮大农村集体经济是产业振兴的强基工程，有助于拓展产业发展空间、优化产业发展结构、促进现代化经济体系的建立；是人才振兴的重要引擎，有助于吸纳人才回乡创业，让更多的人才到乡村施展身手，增强振兴乡村的人才支撑；是文化振兴的固本之策，有助于传承发展农耕文化，促进乡村文化兴盛；是生态振兴的重要支撑，有助于农村人居环境整治，促进人与自然和谐共生；是组织振兴的物质基石，有助于提升基层组织力，巩固党在农村的执政根基。发展农村集体经济是破解乡村振兴制约因素的重要举措，是引领农业全面升级、农村全面发展、农民共同富裕的重要途径。但我们必须清醒地认识到，农村集体经济发展在取得积极成效的同时，存在总体发展还不平衡、发展方式还不够灵活、运行机制还不够完善等诸多突出问题。习近平总书记强调：“要把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而紧迫的任务来抓，着力破解村级集体经济发展难题”“建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机。”[4]构建科学的制度设计，发挥财政资金杠杆作用和造血功能，探索农村集体所有制多种实现形式，不断增强集体经济发展活力，是切实发挥好农村集体经济助推乡村全面振兴的迫切需要。

(三)财政支持农村专业合作经济发展的国际经验的时代审视

国际经验表明，不论是发达国家还是发展中国家都已普遍运用综合性的政策工具，对农村专业合作经济组织发展给予了财政扶持。美国采取设立专项财政补助资金、对农业合作社实行单一征收所得税、享受非营利组织税收优惠政策等财政政策支持农业合作社发展；日本则允许农民自办信用合作社，通过发放补助金、贴息贷款、给予农业保险大量援助等财政政策支持农村专业合作经济组织发展；法国对农业合作社发展实施发放补助金、提供特别中长期贷款、免缴相当于生产净值35%—38%的公司所得税等财政政策，促进农村专业合作社经济组织发展。总结发达国家财政支持农村专业合作经济发展的成功实践，发现政府对财政投入的高度重视、注重发挥税收优惠政策激励作用、强化财政政策的扶持来提升农产品竞争力、优化农业生产资源配置、保护农业生态环境是在乡村建设中财政扶持政策所表现出来的共同特征。基于理论与实践相结合的时代视角，审视其他国家支持农村专业合作经济发展的财政政策，汲取其可行经验来强化财政扶持农村集体经济发展。

二、财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接的突出问题

贺州将发展壮大村级集体经济资金纳入各级财政年度预算，统筹安排各项资金用于扶持发展村级集体经济。通过财政扶持农村集体经济，不断提高农村集体经济组织的收入，为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略创设了良好条件。但与此同时，必须理性地认识到贺州财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接还存在诸多突出问题。

(一)从支持农村集体经济的财政政策层面看，政策财政扶持政策与乡村振兴政策需求不相适应

这种不相适应的突出表现为：一是财政资金扶持不充足。与乡村全面振兴需要大量资金相比，对农业的资金投入特别是支持农村集体经济的资金就显得力不能及，投入力度相当薄弱，增长速度不明显。扶持资金分散到各个不同的农业部门，真正落实到扶持农村集体经济发展上的资金并不多，且使用效率低下。二是支出结构不够完善。财政直接补助规模小，对公共基础设施、优化农业结构、农业保险、农业科技等方面的政策力度相对较小，补贴规模波动性较大。税收优惠政策操作性不高，支持农村集体经济发展的财政政策实效不强。三是财政扶持农村集体经济的项目带动效应不够明显。受疫情等对市场造成的影响，个别项目建成后产生的效益尚未达到预期效果；部分项目建设完工后，与贫困户利益联结不够紧密，减贫带贫作用还没有充分发挥。

(二)从农村集体经济的发展现状层面看，集体经济发展与乡村振兴有效对接的基础条件不够扎实

这种不够扎实的突出表现为：一是发展总量小且不平衡。村际差异大，“薄弱村”数量仍占较高比重，收入达5万元的行政村529个，占比70.9%；收入达10万元的行政村186个，占比24.93%。二是发展动力不强。对集体经济发展与乡村振兴有效对接的重要性认识不清，对财政资金的杠杆作用理解不准；对如何发展壮大村级集体经济思路不清晰，办法不活，存在等、靠、要思想；发展意识不强，干事创业精气神不足，自我发展能力弱，有的过度依赖财政补贴，有的只注重完成脱贫指标，锁定在“达标”上。三是发展路径单一。有的村热衷于短平快的应急发展模式。长期高效增收项目少，集体经济发展与乡村振兴战略实施结合不够。四是发展农村集体经济的人才匮乏。大部分有文化、懂技术、会管理、会经营的人才或外出务工或自主创业，懂经济、会管理、善经营的人才短缺，影响集体经济的发展壮大。五是发展后劲不厚实。农业产业基础薄弱，信息、技术、人力等投入力度不够大，基础设施落后，现代化信息水平不高，与外界的交流沟通受阻，信息资源匮乏。

(三)从财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴耦合度看，财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴效益不彰

这种效益不彰的突出表现为：一是试点项目建设示范引领作用不够凸显。由于目前财政扶持试点项目是以入股分红、固投固报、购买商铺为主，与优势产业、乡村振兴战略融合发展不够紧密，集体经济发展局面难以打开，收入渠道难以扩展，收入增长乏力，未能形成“造血”功能及示范带动作用。二是集体资产管理不够规范。村级集体资产盘活不够，经营性资产比重还有较大提升空间，集体“三资”管理有待加强，抗风险防范能力、资金使用安全有待提高。三是扶持政策落实不够到位。尽管财政扶持农村集体经济发展认识在不断加深，且日益受到重视，但财政配套政策未能及时跟上，财政扶持力度不够。村民合作社经营活动和产权变更等方面的税费减免政策有待细化和完善。四是资金监管体系运行效率不高。财政扶持农村集体经济发展的项目确定、经营运行、受益分配、资金管理、成效评估和绩效管理等全程式跟踪监督与监管的制度体系还不够完备，扶持资金还不能很好地用到刀刃上、用到群众心坎上，村民在财政扶持集体经济发展中的获得感不强，认可度、满意度较低。

三、促进财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接的实现路径

实施乡村振兴战略是发展壮大农村集体经济的重要契机，发展集体经济是乡村振兴目标达成的重要手段，需着力促成两者有效衔接。实现财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴深度融合，应在理念、政策、支撑、制度等的衔接上下足功夫。

(一)提高认识，强化财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴的理念衔接

乡村振兴要在农村集体所有制条件下进行，乡村振兴离不开农村集体经济。农村集体经济与乡村振兴的衔接问题，就是如何充分利用农村集体经济的发展来实施乡村振兴战略。关键是要解决好基层干部群众在发展壮大农村集体经济的思想认识问题，强化财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴的理念衔接。一要加强思想宣传动员。通过各种形式的宣传教育、学习培育、典型引领，大力营造发展壮大农村集体经济的良好氛围，使广大干部群众自觉地提高政治站位，更新思想观念，增强发展壮大农村集体经济对实施乡村振兴战略重要意义的科学认识，增强以发展农村集体经济促乡村振兴的信心和决心。二要抓住农村“关键少数”。习近平总书记指出，“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万优秀的农村基层党组织书记”。建议可参照北京平谷区挂甲峪村、海南乐东县福塘村、陕西礼泉县袁家村等地方，注重选好配强村“两委”班子，建立和完善以党的基层组织为核心的农村组织体系，发挥村党组织战斗堡垒作用，促进村级集体经济的发展。通过专题培训、参观考察等方式提升村“两委”干部发展农村集体经济的思想认识和能力素养，将思想观念从不愿、不懂、不敢转变到主动担当、敢闯敢试上来，树立主动作为、创业创新理念。三要建立有利于激发内生动力的财政扶持发展机制。教育引导树立遵循市场经济规律和农村客观实际，走符合地方实际的发展路子，将资金、项目、措施、成效等精准帮扶理念贯穿到财政扶持农村集体经济发展的全过程，推动从脱贫攻坚中的“被动发展”向乡村振兴中依靠自身“主动发展”转变，激发自我发展内生动力，自觉把发展壮大农村集体经济作为战略性、长期性的基础性工作抓紧抓实抓好。

(二)规范程序，强化财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴的政策衔接

做好财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接，当务之急就是要在财政扶持农村集体经济发展政策不变和支持力度不减的基础上，将脱贫攻坚中财政扶持集体经济的应急性政策向常规性和普惠性扶持发展的政策转变，使扶持政策的内容、实施方式与乡村振兴整体性发展的要求相符合。一要优化财政资金扶持农村集体经济方式。建立稳定的长效财政扶持保障制度，进一步加大财政资金投入力度，扩大财政扶持发展试点范围，加大对农村集体经营性收入低、自保能力弱的村倾斜。积极探索财政扶持主导多元主体共同参与发展壮大农村集体经济模式，可参照安徽等省的做法，制定出台和规范财政涉农资金变村集体股金的意见和实施方案，推动财政投入“补改股”，发挥好财政资金杠杆作用，撬动社会资金、金融资本、农户分散资金参与进来，放大财政资金乘数效应；发挥好财政资金支持引导作用，采取以奖代补、竞争立项、民办公助、政府购买服务等方式，吸引更多的社会资金参与农村集体经济发展。二要提升财政资金扶持农村集体经济效益。进一步加强对财政资金扶持农村集体经济申报项目的设计规划、发展前景、经济效益、社会效益等的可行性和可持续性审查，保障每一笔财政资金都用在点子上。财政部门要加大对乡镇财政的指导帮助和管理培训力度，提高财务人员专业水平；强化乡镇政府对村级集体财务的监督管理，指导帮助建立村级集体经济组织财务管理制度、项目资金管理办法等，强化项目实施的制度保障。三要加强财政资金扶持农村集体经济绩效评价。坚持以绩效目标为导向，加强试点项目管理、资金使用等方面的制度建设，规范申报、批复、实施、验收、绩效评价、监督等全环节的程序步骤，构建起一整套切实可行的项目绩效指标体系、评价标准和评价办法，加大财政资金监管力度，建立健全财政资金的监督管理和问责追责机制，确保财政扶持资金安全有效。

(三)创设条件，强化财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴的支撑衔接

坚持以质量导向，扎实做好土地流转、清理规范承包合同、物业经济、产业发展、农业保险、建强村干部队伍、统筹服务等常规性动作外，积极创造条件，切实优化财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴衔接的外围支撑。一要规范“三资”管理。脱贫攻坚中，财政扶持农村集体经济发展形成了大量的固定资产、产业发展资产、股权资产等。这是脱贫攻坚取得的丰硕成果，巩固脱贫攻坚成效的重要保障，更是乡村振兴中必须承接好的发展条件。要在摸清底数、明确产权归属和管护责任、做好管理台账的基础上，将其纳入现行国有资产、集体资产等管理体系，以进一步发挥好这些资产在乡村振兴、农村集体经济发展中的效益。建议纪委出台针对性文件，规定“村集体经营性资产交易，应在依法设立的农村产权交易服务机构中公开进行”。可借鉴青岛市城阳区利用现代科学技术大力推进“三资”数字化动态管理，建立“电子管家”的做法，进一步完善“三资”平台管理工作，实现“三资”管理的公开化、透明化。建立健全农村集体经济民主决策机制，提升村集体经营管理的民主性和科学性。二要强化人才支撑。乡村振兴、集体经济发展的主体是农民。把农民有效组织起来是乡村振兴中农村承接各类资源的基础条件。建议参照浙江湖州设立湖州农民学院承接新型职业农民教育，整市推进项目管理方式、项目执行运作、教学师资队伍、教育培训、认定管理、政策扶持、教育评价的“七位一体”的教育管理模式。实施新型职业农民培育工程，成立职业农民培育学院，出台新型职业农民扶持政策，全面建立职业农民制度，大力培育新型职业农民，全面提升农民综合素质。建立健全吸引各类人才，特别是新乡贤投身乡村建设激励机制，制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴、农村集体经济发展的扶持政策。三要强化激励保障。探索建立村干部报酬增长与农村集体经济发展有机挂钩机制，探索经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，出台发展壮大农村集体经济重大贡献的奖励办法，允许经营性收入的村按一定比例提取奖励资金，实行股权激励机制。

(四)完善机制，强化财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴的制度衔接

农村情况千差万别，农村集体经济发展很不平衡。实现财政扶持农村集体经济发展与乡村振兴有效衔接，要坚持以改革创新为引领，建立起符合市场经济要求、有利于集体经济组织运行的政策体系和制度体系。一要构建多层次、系统性、常态化地推进农村集体经济组织发展壮大制度体系。可参照上海坚持集体所有、因地制宜、农龄为主要依据、公开公平公正、效益决定分配“五个坚持”，深化推进农村产权制度改革，构建《关于加快农村集体经济组织改革发展的若干意见》《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》以及改革工作方案、合作社证明书管理、程序等“12”个制度性文件的“1+1+12”政策体系和制度体系的做法，着力推进农村集体经济组织制度改革。加快推进贫困村集体产权制度，将发展农村集体经济作为凝聚村民利益、共享乡村发展红利的重要方式，研究制定支持集体经济组织发展相适应的土地、工商、金融等方面含金量大、切实可行、科学管用的政策体系。可借鉴贵州仁怀市实施“奖补+贴息+智力”扶持政策的做法，大力支持多元化农民合作组织发展，着力从政策、资金、技术、人才等方面加强发展要素机制创新，积聚人力、物力、财力，充分释放发展要素耦合的倍加效应，以组织化程度和集体行动能力提高来发展壮大集体经济。二要构建农村集体经济组织发展壮大工作推进机制。探索建立财政部门整合资金、发改部门整合项目、农业农村部门整合产业的工作机制，进一步整合资金资源，形成上下联动、齐抓共管的协调发展格局、强大工作合力，推动农村集体经济发展从“见子打子”向“长远谋划”转变，从“增收入”向“见效益”转变。三要构建农村集体经济组织发展壮大考核激励机制。各级党委政府是乡村振兴、集体经济发展的责任主体。要建立考核体制，把发展壮大集体经济情况纳入县乡党委政府主要负责人和领导班子综合考核评价、述职评议的内容，纳入实施乡村振兴战略考核指标体系，强化督查考核。建立针对发展壮大村级集体经济的容错纠错机制，为在发展农村集体经济中改革创新者撑腰鼓劲，以激励引导干事创业者释放出更多的创造活力。