供给侧视角下对增值税改革的思考

沈彦军

（临沂市人民政府办公室，山东 临沂 276000）

一、税及税制的本质

税的本质是租，即多吃多占要多交钱。税收的本质是为政府提供的服务收费，而政府应该提供的服务是市场想做，但因谈判的交易费用太高而做不到的事。税收来自企业租值，税收制度的首要任务就是确定政府在企业租值中的产权。如果该制度模糊晦涩，那么企业、政府、税务官员三者就会激烈争夺。所以税制的本质就是明确三方的产权。如果政治产权不明确，那么政府内部的产权约束就会比较弱，税制就会倾向于晦涩复杂。如果一个国家的税制出现严重问题，会带来巨大的危机。

财政是国家治理的基础和重要支柱［1］。古往今来，各个国家都非常重视税制改革。增值税作为我国的第一大税种，在我国税收中居于主体地位，其改革不仅会影响千千万万市场主体的税负，也关系到我国税制现代化的进程。

二、从供给侧视角解读我国的增值税

回溯1994年的中国，改革开放十几年，地方政府追求自身利益最大化，地方之间也存在激烈竞争。只不过行为由竞争准则决定，而影响地方政府竞争准则最大的税制安排由中央政府决定：当时的中国税收以营业税和所得税为主。工商业的总产出信息远比农业昂贵，因此政府只愿意去服务那些盈利规模大，又没有动机去隐瞒收入的大型国有企业，并且政府非常乐意扩大其税基——即国有企业的收入规模。

企业的收入靠竞争力驱动，政府无法替代企业家的职能，要扩大税基唯一的办法就是设置行政壁垒——不允许本地区以外的竞争企业来本地销售。这也正对应着当时中国建立全国统一大市场的尴尬，市场化改革十几年，然而各地普遍堵截本地农资外流，堵截“广货北伐”。

千呼万唤的统一市场改革，却被增值税带来的合约转变轻易完成。增值税的特点是抵扣，于是买方客观上会监督卖方开票，再配合开票税控的措施，总产出的信息变得清晰。约束地方政府行为的关键局限税基变了，只要能带来新增收入，不论规模、所有制，一律来者是客。用行政壁垒推高税基的方法得不偿失，统一大市场不请自来。从现象看本质，增值税改革等于做了一次标准的价格理论实验：关键局限转变，行为选择转变。

这里需要提出一个问题，原则上营业税也可以层层税控开票，所得税的抵扣原理也有监督开票的效果，同样可以获得清晰的总产出数据，为什么没有这么做呢？这是因为营业税重复计税，假设地方政府严格层层税控开票，那么一条有十个分工环节的供应链，5.5%的营业税率就会带来70%的恶性税负，严格实施的地方经济势必完蛋。

地方政府只能接受中央政府规定的名义税率。假定17%是接近市场均衡的税率，分工条件下营业税的实际税率偏离程度惊人，政府额外投入的社会财富损失代价太大。于是地方政府转为利用执法力度的宽松去完成名义税率的市场均衡，这既突出了营业税制度的弊端，也能解释为什么全国所有的地方政府一致没有采用层层税控的营业税安排。

利用执法力度获得均衡有两个直接弊端。一个弊端是模糊了总产出的信息，地方政府从而失去了产出分成的价格指引；第二个弊端是扩大了税务局的权力，地方政府不能直接筛选产业。

增值税则为政府的行为提供了清晰的市价指引，边际上提供基础设施等公共服务的成本和收入关系一目了然，政府的招商行为选择也自然从“跑部钱进”的行政寻租，转为面向市场竞争、提升地区要素质量来参与产出分成。

由此可以清楚地看出，地方政府比中央政府贴近市场，懂得变通处理那些不合理的决定。当然中央政府并非无所作为，反而在某些合约结构中处于十分关键的地位。例如某省市单独设立增值税，由于分工不足仍需大量向区域外采购，域外的营业税无法抵扣，而域内的增值税率又高于域外的营业税率，这样的改革注定失败。追求经济总量最大和追求利润最大，是政府和公司自然而然的追求，但地方政府和公司的部门一样，不可能脱离整体单独实现。

税制合约的转变带来了统一市场和政府竞争供应公共服务，更带来了利益惊人的空前分工。市场范围扩大固然有好处，但推到尽头也不过是扩大到全世界，一次性的收益就不能再增加，然而分工之利却近于无穷无尽。营业税就好比在企业与企业之间建立关税壁垒，会严重阻碍贸易和分工，明明外购优胜，但加税后却需转为自供。关税还有国家数量的极限，营业税面对的环节则近于没有上限，对供应链的分工破坏程度惊人（所得税没有重复征收，但依然存在关税性质，只是程度有所区别而已）。增值税层层抵扣的特点等于彻底消除了企业之间的“关税”。虽然增值税在零售环节收取有减少需求量的客观后果，但其促进分工、降低成本的效果惊人，利远大于弊，中国社会零售总额的增长远远高于那些自由贸易港就是明证。

中国的家电行业独步天下，在实践中发展出了有很多分工的独特合约，如由主机厂统一采购原材料卖给其供应商再以零部件形式回购，这类合约现象无疑只有在以增值税为主体的市场环境中才能得以生存。如果转为营业税、所得税乃至香港的高地价等税制合约，类似甲供这样的精彩现象将消失大半。

税制的原理永远不变，财税来源从根本上讲只有一个，即社会总产出或者财富。但征缴双方在原理上永远不矛盾的利益立场却受到实践中征管成本的干扰，征管面临的局限越多越复杂，政府与社会总产出的立场偏离就越大，从而会彻底模糊政府也是总产出的一分子，也会模糊政府功能的供给本质。政府服务显著具备共用品的特征，如何委托在私用品上收费，一直都是大难题。从井田制到人头税到增值税，不同的税制反映了不同的社会现象，反映了人类社会关于税制知识的漫长实践探索。

增值税改革利用全国大市场、政府竞争供应公共服务、空前分工这三个变化，取得了有目共睹的经济增长效果，但应该继续追问的是，我们在经济原理上做对了什么？

萨伊定律说供给创造了需求。供给就是个人沿着需求曲线往左移动，为了用值更高的其他需求放弃另外一个需求，追求比放弃多出来的所值就是增加的社会财富。政府鼓励供给最好的办法就是减少影响个人作选择所面临的交易费用。市场范围扩大会带来较高的价格，工人会因此减少休闲时间去加班，这是交易费用下降带来的供给行为。政府因为有了清晰的市价指引从而乐于提供公共服务，这也是交易费用下降带来的供给行为。分工的刺激效果更加强大，因为分工带来的效率提升既能为放弃的资源出高价，又能同时降低产品的零售价格，分工所能创造的是良性循环下加倍的需求，这也是交易费用下降所带来的供给行为。

历史上的增值税改革只是一个税制的小题目，但小题大做，引发的是整个供应行为的连锁变化。其深刻地揭示了政府供给侧改革的内涵，即通过减少交易费用增加供给的行为。

三、“十三五”期间增值税改革回顾

2016年，营改增全面推开，营业税退出历史舞台。通过营业税改增值税，增值税实现了对货物和服务的全覆盖，有效避免了重复征税。增值税抵扣链条的打通，极大地促进了社会分工协作，有力推动了服务业发展，有效助推了制造业的转型升级。随后，深化增值税改革启动，四档税率简并为6%、9%、13%三档；国内旅客运输服务被纳入抵扣范围，不动产由之前的分两年抵扣转变为一次性全额抵扣；试行增值税期末留抵退税制度。此外，营改增之后，增值税收入中央与地方按比例分成，由此前的75%∶25%改为五五分成，既保障了地方既有财力，有助于地方财政的平稳运行，又便于调动地方大力发展经济的积极性，以持续巩固和积极培植财源，缓解当前面临的经济下行压力。经过“十三五”期间的增值税改革，我国已经基本建立现代增值税制度。

四、关于“十四五”期间增值税改革的几点建议

第一，落实税收法定原则，以法律保障增值税征税权不受侵犯，“十四五”期间尽快完成增值税立法，从而保障增值税运行机制的连贯性、严密性和完整性。目前，增值税暂行条例虽几经修订，但其形式仍为国务院暂行条例，这决定了其法律层级不高。为落实税收法定原则，2019年11月，《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》对外公布。启动增值税立法程序及完成其立法并不意味着对其改革的“冻结”。无论是对增值税的立法还是改革，两者都需要协同推进，目的都是优化完善现代增值税制度，使其公平、规范、简洁。

第二，加快增值税税率简并进程，尽快完成增值税“三档并两档”改革。我国增值税税率结构优化简并的方向是由三档并为两档，但2019年11月公布的《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》中依然维持了现行6%、9%、13%三档税率。简并税率，把多税率结构转变为单一税率结构，能极大地降低多税率划分给税制带来的复杂性。此外，国际上越来越多采用增值税制度的国家倾向于采用相对较低的标准税率，因为收取增值税将会直接减少个人需求量，从而对经济行为产生抑制作用。

第三，完善增值税抵扣制度，进一步扩大抵扣范围。当前，部分企业增值税税负相对较重的原因在于不能够充分抵扣。进一步完善增值税抵扣制度，扩大其抵扣范围，其作用不亚于直接降低标准税率。只有所有商品和服务都适用于增值税，增值税的抵扣链条才会完整，现代增值税的作用才会得到更好的发挥［2］。目前，实体经济融资成本较高，其中一个原因是不允许对贷款利息进行抵扣以降低税基，这显然不符合增值税基本原理。增值税整个抵扣链条的打通，一方面需要税收制度层面的顶层设计，另一方面也有赖于整个市场经济环境的改善。

第四，适应新形势、新业态，及时对征税对象及避免重复征税的规则进行调整。党的十九届五中全会明确提出“加快数字化发展，建设数字中国”。数字经济发展会在一定程度上改变经济社会运行的格局，在更高水平的社会主义市场经济体制中，数据将成为一种重要的市场要素，市场运行机制、交易规则和服务体系等将成为社会主义市场经济体制的重要内容［3］。在经济数字化的背景下，将有更多新业态出现，需要及时调整相关规则以适应环境的变化。同时，随着国家治理水平的提升及征管现代化技术的推进，我们要加快推进智慧型税务建设进程，以降低增值税的征管成本。

五、结语

增值税作为我国的主体税种，是中国改革开放以来除了确立私产之外最大的一次供给侧改革，是人类税制上的壮举。适当降低税率，进一步优化增值税制度，是建立现代财政制度的应有之义，对支持稳定我国的制造业，巩固产业链和供应链，建设公平统一的市场，促进基本服务均等化，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局均具有重要作用。