乡村振兴：法治保障问题探析

汪恭礼

（1.安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230039；2.宣城市信息工程学校，安徽 宣城 242002）

民族要复兴，乡村必振兴。“十四五”时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。但城乡发展不平衡、农村发展滞后问题仍很突出，城乡居民收入的绝对差距还在扩大，农村资金、土地、劳动力等资源要素还在大量流向城市，基础设施、公共服务与城市相较还有很大差距，“三农”还是全面实现现代化的“短板”。在建党百年、脱贫攻坚战取得了全面胜利之际，2021年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出“全面实施乡村振兴战略，促进农业稳定发展和农民增收，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提高粮食和重要农产品供给保障能力，扎实推进农村改革和乡村建设”。加快农业农村现代化，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。从我国农业农村发展的实际情况看，全面推进乡村振兴离不开法治保障，需要运用法治思维、法治方式和法治手段推动农业农村改革进一步深化，全面实现乡村振兴。结合现行的法规政策对乡村振兴与法治保障问题进行研究，探析全面实施乡村振兴战略法治保障的新问题、新情况和法治保障的有效方式，切实提升乡村治理法治化水平，对强化全面实施乡村振兴战略的法治保障，对积极推动乡村振兴战略全面实施具有重要意义。

一、乡村振兴与法治保障内涵阐释

全面推进乡村振兴，巩固和拓展脱贫攻坚成果，是解决新时代我国乡村发展不平衡、不充分的社会主要矛盾、实现中华民族伟大复兴中国梦和第二个百年奋斗目标的必然要求。但受乡村“因俗而治”传统治理的影响，乡村民众法治意识淡薄，顺利实施乡村振兴战略还离不开全方位的法治保障。

（一）正确理解“乡村振兴”的实质、内涵阐释

针对工业化、城镇化的快速推进，大规模农村剩余劳动力转移进城，乡村面临衰落和凋敝的客观事实，我国提出了“乡村振兴”战略，全面推进乡村各方面建设，以此来增强乡村吸引力，激发乡村的发展活力。

1.“乡村振兴”战略的提出

乡村是指乡村地区人类各种形式的居住场所（即村落或乡村聚落），相对城镇来说，以从事农业为主要生活来源人口较分散的地方。乡是以农业为主，属于农村型行政区。国家统计局2006年出台的《关于统计上划分城乡的暂行规定》指出：市辖区、不设区的市、镇的居委会地域及公共设施、居住设施能够连接到的村委会地域视作城镇，城镇以外其他地区视作乡村。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但长期受城乡二元体制的影响，城乡发展不平衡，乡村仍然比较落后，一些地方公路不通、农村人口饮用水不安全、群众看病困难、贫困农民子女上不起学等问题还不同程度地存在。农业丰则基础强，农村稳则社会安，农民富则国家盛，党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对农村进行政治、经济、文化和社会等方面的建设，最终实现农村经济繁荣、社会文明和谐、设施完善、环境优美的目标。

没有农业农村的现代化，就没有整个国家的现代化。工业化、城镇化的快速推进，农村青壮劳动力及生产要素向城镇集中，导致农业增速下降，农村空心化，农村人口老年化，城乡差距明显。从2006—2016年国民经济和社会发展统计公报中可看出，第一产业增加值增长率由2006年的5.0%下降到2016年的3.3%，乡村人口由2006年的 7 3 742万人下降到2016年的58 973万人，乡村人口占当年末全国总人口比例由2006年的56.1%下降到2016年的42.65%，全年农村居民人均纯收入比上年实际增长由2006年的7.4%下降到2016年的6.2%，城镇与农村居民人均纯收入之差由2006年的8 172元上升到2016年的2 1 253元，收入差距拉大。在此背景下，党的十九大报告首次提出了实施“乡村振兴”战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，以坚持农业农村优先发展为总方针，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，实现新时代乡村全面振兴。

2.深刻理解“乡村振兴”的实质

乡村振兴的实质是实现“农业强、农村美、农民富”，涵盖乡村政治、经济、文化、社会、生态文明方方面面。具体而言就是：一要推进乡村产业高质量发展，创新农业经营体系，不断做大做强做优乡村特色产业，推动农业全面升级。全国各地应综合考量乡村的区位条件、市场需求、特色资源等发展优势，科学合理布局乡村产业，培育农业产业化联合体、壮大农商产业联盟等新型产业链主体，集中资源和资金开发全产业链、提升全价值链，打造链条完整、带动力强的特色产业集群，加快推进现代农业与人工智能、大数据、区块链、5G、物联网等现代信息技术的融合发展，发展智慧农业、信息农业、电商农业等，有效提高农业质量效益和竞争力。二要运用一体化、整体性思维统筹城镇和村庄规划建设，加大对农田水利、农村交通运输、农村饮水、宽带网络、乡村物流等基础设施建设，建立全域覆盖、城乡一体、普惠共享的基本公共服务体系，重点加大对乡村社会保障、社区养老、公共医疗卫生等社会性公共服务的投入力度，因地制宜推进农村厕所革命、污水治理和生活垃圾治理，保护传统村落和乡村风貌，全面改善乡村居民生产生活生态环境，推动农村全面进步，满足乡村居民对高品质美好生活的现实需要。三要推动农民全面发展，关键是提高他们适应市场竞争和高质量发展的能力，破除制约农民全面发展的经济、社会、文化、制度等因素。坚持把持续稳定增加农民收入作为首要任务、基础性工作，着力稳定工资性收入水平，扩大经营性收入空间，拓宽财产性收入渠道，增加农民转移性收入，以满足广大农民群众美好生活需要。从农民最关心、最紧迫、最直接的问题出发，加快完善农民保障体系，依法维护农民合法权益，不断提升农民群众的获得感、幸福感和安全感。创新农民培训体系，紧紧围绕创业空间、就业岗位组织农民群众参加培训，着力提升农民科技文化素质和适应市场竞争的能力，不断提高农民自主发展、自我实现的能力。

3.正解把握“乡村振兴”的内涵

乡村振兴战略是依据当前我国最根本、最核心、最急需解决的问题提出的，与社会主义新农村建设相比，逻辑递进关系更加清晰，内容更加充实，极具现实针对性的要求，是社会主义新农村建设的升级版，也是当前解决诸多深层次矛盾问题的总抓手。一是新农村建设“生产发展”以经济建设和发展生产力为中心环节，强调经济建设是新农村建设实现其他目标的物质基础。新农村建设开展以来，传统种植和养殖业、农产品加工业不断转型升级，并持续发展，壮大了农村产业，不断涌现农村电子商务、乡村旅游等各种新业态，但仍然存在着农村三次产业融合程度不深、农产品质量效益不高等诸多问题。“产业兴旺”有别于“生产发展”，是中央在推动农业供给侧结构性改革和实现农村经济高质量发展的战略任务驱动下，适应农业现代化建设新要求实现更高目标所提出的，具有市场价值活力与经济繁荣的内在属性特征，具有组织、结构、布局、内容、功能等方面更丰富的多重价值要求[1]47-52。二是新农村建设以“村容整洁”为切入点，改变村庄面貌、改善村庄卫生环境，治理农村“脏乱差”的环境问题，为广大农民群众创造更好的生活环境。乡村振兴战略将“村容整洁”改为“生态宜居”，强调山清水秀、天蓝地绿、人与自然和谐共处，内涵和外延都要丰富得多，对乡村环境有更高的期盼和要求，是在治理村庄“脏乱差”的基础上对乡村采取科学合理规划和加强生态保护等方法，提高乡村资源承载度、公共安全度、生活便宜度和环境优美度[2]67-71，使乡村水源洁净、空气新鲜、空间安全、人居环境优美且更加舒适。三是新农村建设与乡村振兴战略均提出了“乡风文明”，这充分说明培育文明乡风不可能一蹴而就，是一项长期的历史任务，必须常抓不懈、久久为功[3]71-76。但新时代乡村振兴战略，要求进一步提高、内涵进一步拓展，要以社会主义核心价值观为引领，加强乡村公共文化建设，开展移风易俗行动，大力传承和保护乡村优秀传统文化，改善农民精神风貌，培育文明乡风、淳朴民风、良好家风，解决熟人社会消失、亲情和乡情缺失、人与人信任危机等问题，焕发乡村文明新气象，提高乡村社会文明程度。四是新农村建设中“管理民主”强调的是方法、方式的运用，与绝对权威、威权主义相对应，其以制度建设为核心，在一定的范围内，以少数服从多数和“民主、公平、平等、公开”为原则[4]24-32，通过实施计划、组织、协调、控制等职能来共同管理相关事务，尊重和维护乡村民众的政治权利，让乡村民众当家做主。但企业、社会与群众参与度不足，村民处于缺位状态。乡村振兴“治理有效”强调多元主体、参与式、互动式管理，成为一个多层面、多领域、多维度的活动，治理主体扩大到政府、企业、社会组织以及村民个人等综合范畴，要求治理有“效用”和“价值”，达到良好效果，实现预期目的，可以有效解决基层组织虚化、自治缺失、法治失效、德治失灵问题，缓解因农村人口无秩序、常态化、大规模流动带来的诸多社会问题。五是新农村建设中的“生活宽裕”主要是指逐步提高农民的收入，不断改善衣食住行条件，生活质量、生活水平和生活条件明显上升，能够满足基本物质需求和精神需求，具有较高的生活满意度。“生活富裕”是乡村振兴的根本、出发点和落脚点，强调要更大程度地提高农民收入、生活水平和生活质量，不断缩小城乡居民收入差距，满足农民对美好生活的向往。在“生活宽裕”的基础上，乡村振兴战略则着力解决农民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，加快补齐乡村发展中的民生短板，促进城乡居民生活水平差距显著缩小，不断增进农民福祉，逐步达到共同富裕[5]12-21，促进农民的全面发展。

（二）乡村振兴法治保障理论诠释

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，乡村是国家治理体系的“末梢”。乡村社会矛盾纠纷关乎党和政府的公信、影响社会的稳定、制约乡村建设、掣肘乡村振兴战略目标的实现。习近平总书记提出“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”[6]4-15，乡村是国家治理体系的“末梢”，需要进行梳理，彻底摸清农民群众意见最大、最关心的突出问题，解决好长期存在的复杂矛盾，用法治来保障乡村振兴战略的全面推进。

1.法治、法治思维、人治及人治思维概念辨析

新中国成立以后，受当时特殊的政治背景影响，“法治”一说被长期尘封。党的十一届三中全会召开以后，学界开始了人治与法治大讨论，揭开了正面解释“法治”的序幕，但仍然存有各种顾虑，还不敢大胆阐释“法治”的真实内涵。党的十五大首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，正式把“法治”同“社会主义”紧密联系起来，让法治理论与实践提升到一个新的境界，理论界对法治的探讨和研究掀起一个新的高潮。

法治是一个包含实质与形式要素的整体性、制度性概念。从实质要素上来说，法治强调“法律主治”“法律至上”“保障权利”“制约权力”的精神、原则和价值；从形式要素上来说，法治强调“依法办事”“依法治国”的制度、方式及其运行机制。形式与实质要素是相互依赖、不可或缺的。实质要素具有目的意义，必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，但没有形式要素，便无以表达、无法运作；形式要素具有手段意义，应当体现法治的精神、原则和价值，但没有实质要素，是无源之水、无本之木[7]94-102。

法治思维是以合法性为出发点，按照法律价值观和法律逻辑思考问题的思维模式，追求公平正义为目标[8]164-168。法律是由一整套规则组成的，法治思维就是规则思维，是基于法律规则的一种规则意识和思维方式，是对各种规则的执行和遵守意识，对规则的无条件信赖和服从。对于管理者（或领导干部）来说，规则思维是一种底线思维，在行使权利和运用公权力的过程中，要以良好的规则来保证履行公共事务管理职责，更注重借助法律来约束公权力，事先有意识地寻求已经制定颁布的规则来支持，确保自己的行为在规则的范围内；对于普通公民来说，法律已经浸透在每个人的日常生活中，深入社会生活的各个角落，也必须用法律来约束自己行为，通过法律来捍卫自己权利的同时，也要尊重他人的权利，不可以任意地扩张自己权利的边界而凌驾于他人的权利之上。

人治与法治是相对立的两个概念，是指靠掌权者个人的意志治理国家，决定国家的大政方针。具体来说，就是因历史原因个人或少数人掌握了社会公共权力，以政治、军事、经济、文化、伦理、法律等物质和精神手段，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制[9]50-51。“人治”强调个人权力在法律之上，依靠个人意志的作用和权威实行政治统治，来管理政权。掌权人具有超乎寻常的权威，一切人只服从掌权人及其意志。法律受权力支配，权力大于法律，掌权者根本不受约束或者一般较少受到约束。

人治思维是指崇尚少数人或一个人依靠个人素质治理社会与国家、以信奉人之治为核心形成的思维方式和思想观念。在我国历史上，这种人治思维就是贤人思维，遇贤则良，遇不贤则废，把公共事务管理的好坏寄托于个别贤人，结果是“人存政举，人亡政息”。在现实中，人治思维是拍脑袋思维，自己想怎么做就怎么做。

2.乡村治理、治理有效、法治保障及乡村振兴法治保障概念辨析

乡村振兴依附于乡村社会，需要良好的乡村社会环境，而乡村社会环境的优劣又取决于乡村治理是否有效。乡村治理事关乡村社会的有序、乡村活力与振兴，事关国家的发展、和谐与稳定。党的十九大提出“构建自治、法治、德治‘三治’相结合的乡村治理体系”，并将“治理有效”作为乡村振兴的总要求之一，乡村治理已经逐步成为我国社会热点议题，得到了社会各界广泛的关注。

乡村治理是在乡村社会场域和一定政策制度架构下，乡村治理主体（国家权力主体与乡村社会自治主体）依据法律法规和相关政策制度及村规民约对乡村社会公共事务进行科学合理的管理，推动乡村经济发展、政治民主、社会进步、文化繁荣、生态良好，实现“农业强、农村美、农民富”乡村社会现代化的过程。乡村治理涵盖由谁治理、怎样治理、治理什么，以及治理目标等问题，而治理有效则是其落脚点[10]50-57。乡村“治理有效”的内在意蕴就是通过加强和改进党对农村工作的领导，通过发挥乡村党组织的领导核心作用，形成多元主体良性互动，从而凝聚、带动起乡村治理的共识和力量，以较低的治理成本实现乡村公共产品和公共服务的有效供给，最终实现乡村乃至整个社会公共利益的最大化和可持续化[11]116-121。

法律是具有普遍性和权威性的社会规范和准则，是衡量各主体行为“合法”或“违法”的标尺。法治保障就是以法律治理的方式来维护社会秩序的稳定，保护人的生命、财产、自由等权利不受侵犯和非法破坏[12]36-40。全面实施乡村振兴战略是党中央的决定，从实际情况看，促进乡村产业发展、统筹城乡关系、激发乡村发展活力、化解农村基层矛盾，都离不开法治思维和法治方式，需要运用法治手段实现乡村振兴各项工作的顺利开展。乡村振兴法治保障是指以完善法律制度为前提，以维护平等、合法权益为基础，对全面实施乡村振兴战略具体事务进行有效管理的法治化模式以及各类主体接受法律监督、运用法律手段处理问题的思想理念和行为模式。

（三）乡村振兴与法治保障逻辑关系探究

乡村振兴与法治保障是辩证统一、相辅相成的。乡村振兴战略是促进法治进步与发展的动力和措施，法治是实现乡村振兴战略的稳定基础；乡村振兴战略是乡村发展和解决新时代乡村社会主要矛盾的重要抓手，法治环境的营造是确保这一重要战略顺利实施的可靠保障，也是实施乡村振兴的前提条件[13]106-107。正确处理好乡村振兴与法治保障的关系，在乡村振兴战略实施过程中促进乡村法治建设向前迈进，在良好的法治环境中全面推进乡村振兴。

1.乡村振兴战略促进乡村法治的进步与发展

为依法巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，围绕乡村振兴主要任务和重点领域，全面推进乡村法治建设，推动制定农村集体经济组织法、粮食安全保障法、乡村振兴促进法等法律，加快畜牧法、渔业法、农产品质量安全法、基本农田和植物新品种保护条例等法律法规制定修订进程，促进了乡村法治进步与发展。在乡村法治建设中，一是把党的理论、路线和方针政策贯穿到各方面全过程，确保乡村法治建设的正确方向。二是立足新阶段新格局，全面、准确、完整地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，促进乡村高质量发展，提升乡村产业质量效益和竞争力。三是注重补短板、强弱项，以解决乡村法治建设领域突出问题、薄弱环节为着力点，聚焦中央关注、农民群众期盼、农业农村改革发展急需的重点事项，增强乡村法治建设的实效性和针对性。四是强化上下协同、横向协作，顺应乡村民众新需求新期待，统筹推进乡村各层级各领域法治建设，以维护人民权益，法治反映人民愿望，增进人民福祉，形成乡村法治建设的强大合力。

2.法治是乡村振兴战略顺利实施的必要基础

法治是实施乡村振兴战略的必要基础，更是全面推进乡村振兴的有力保障。乡村振兴的核心就是乡村的发展，通过乡村发展使乡村走向经济富强、政治民主、乡风文明、社会和谐和生态美丽等乡村整体发展。只有将与乡村发展所有相关内容纳入到法治轨道进行引导、规范、促进和保护，才能有效推进乡村发展，使乡村振兴顺利实现。一是推进农业转型升级，提升乡村生产力，发展乡村经济，需要通过法律法规来促进、调整、保护，更好地消除和预防乡村经济发展过程中出现的种种弊端，调动乡村各方面的主动性、积极性，不断解放和发展乡村生产力，增强乡村经济活力，促进乡村产业兴旺。二是依据《环境保护法》等有关法律法规的规定，保护好乡村生态环境与资源，规范和整治乡村“三废”的排放或处置，引导乡村民众破除旧的陋习、养成良好生活习惯，依法整治乡村乱堆、乱放、乱排等造成环境污染的行为，实现乡村生态宜居目标。三是依法打击乡村“黄、赌、毒”，非法宗教活动以及封建迷信等发生的社会丑恶现象，依法规范乡村民众生活生产经营行为，消除有碍乡风文明的民俗文化，形成乡村市场、生活文明，促进乡村精神文明建设。四是乡村社会各种矛盾相互叠加，新情况、新矛盾，特别是利益矛盾，超过以往任何时期。依法化解乡村社会矛盾、调节乡村民众利益纠纷、协调乡村社会关系、规范乡村民众行为，维护乡村民众合法权益，公平公正处理乡村民众每一个案件或事件，使法治成为治理有效的保障和基础。五是依法整治乡村市场秩序，依法打击制售假劣种子农资、行政和经济侵权的违法行为，维护乡村民众在市场交易、种子农资消费等合法权益，保障生活富裕目标实现不受外界环境影响。

二、乡村振兴法治保障面临的新问题、新情况

当前，我国正全面推进乡村振兴，各级党委、政府也在积极主动为乡村振兴培育创造良好的社会法治环境，努力完善和构建乡村民众法律咨询和维权服务体系，提高乡村振兴法治保障水平。但依然存在着乡村执法能力和水平不高、法治思维意识淡薄、法律服务供给不足、普法学法针对性不强等问题。

(一)乡村振兴法律制度体系不完整、不健全

随着乡村经济社会的快速发展，长期积累的一些矛盾和问题逐渐显露出来，而处理这些矛盾和问题的法律存在滞后性，涉及法律制度体系不完整、不健全，规定笼统、操作性不强，难以发挥有效作用，最终导致全面推进乡村振兴法治保障弱化。一是我国诸多“乡村”立法之中可以窥探“集体”的印迹，但没有直接命名“集体”的基本法律[14]62-70。乡村振兴战略也提出了“深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济”，但从目前的法律制度体系中来看，并没有对“集体”的主体、客体、责任进行制度设计以及每一个集体成员的确定。集体经济组织的合并、分设、解散与破产重整，“集体”拥有哪些资产，集体与成员之间的权利与义务等等均没有具体规定。二是《村民委员会组织法》规定“村民委员会行使集体经济组织的各种权利，尤其是土地权利”，而《民法典》规定“农村土地所有权属于农民集体经济组织，农村集体经济组织作为特别法人，是独立的民事主体”[15]41-48。村民委员会与农村集体经济组织之间究竟谁来行使农村土地经营权？三是承包地“三权”分置制度的确立，农地承包权与经营权分离，农民仅仅依靠承包地经营无法满足日益增长的生活需求，催生了土地流转。支持乡村振兴的法律制度体系中，鼓励培育新型经营主体。而一些与乡村（农地所在村庄）没有任何关联的外来人员携带资本进驻乡村，成立新型经营主体。但诸多支持乡村振兴的法律制度体系中，对这部分“长期居住乡村”的建设者参与乡村治理的权利与义务没有具体的规定。四是在推进乡村振兴战略的背景下，陆续出台一系列土地确权和流转政策，2019年1月开始实施修正后的农村土地承包法规定耕地承包期到期后“自动续期三十年”，承包关系稳定并长久不变[16]82-89。但在这种长久不变的情况下，如何处理承包人的变更？《民法典》《农村土地承包法》对农村土地承包经营权并未明确否定可继承性，但当年土地承包经营权按人口数平均分配，承包期内“增人不增地，减人不减地”。那么增人子女分户后，若不继承原家庭承包的土地，则成了无地户，而原承包户主去世，所承包的土地不继承给子女，则成为无主经营土地。若继承，则什么条件下才可以继承农村土地承包权等等都没有具体规定。五是农村有很多闲置的农房、空地，这些一年四季无人居住楼房闲置也是资源浪费。有一些城镇居民到乡村创业或修心养性，都有强烈的愿望到乡村居住，但从目前的法律制度体系中来看，农村宅基地所有权归集体所有，不允许城镇居民在农村购买、新建住宅。在实施乡村振兴战略过程中，为解决这一障碍，推行宅基地的“三权分置”。这就需要相关法律法规来调整宅基地使用权流转、转让中各方当事人的权利和义务。六是党的十九届五中全会提出的“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求，则需要建立稳定脱贫和防范返贫长效机制，在法律制度层面实现脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的统筹衔接，保证及时将行之有效的政策转化为法律制度规范，实现相关政策与法律制度规范的有效衔接。

（二）乡村执法能力和水平有待提高

当前乡村辖区范围大，执法人员相对缺乏，部分偏远农村的执法人员严重老化，不少执法人员自身缺乏必要的法律素养和职业道德，少数执法人员以言代法、以权代法，工作方式简单粗暴，存在着“有法不依、执法不严、违法不究、监督乏力”等问题，特别还存在选择性执法和滥用自由裁量权等问题，随意处罚、变相处罚时有发生。一是乡村执法点多面广，主要涉及农业农村、市场监管、自然资源、生态环保、交通等部门，存在执法机构分散，且在执法层面乡镇没有执法权，甚至出现乡镇与上级执法部门、执法部门之间互相扯皮现象。如乡村市场监督管理的好坏关系到乡村民众的吃穿用度、衣食住行。全面推进乡村振兴少不了对乡村市场监督管理，但执法权绝大多数集中在县级，且分散在各个部门之间难以形成合力，影响执法效果[17]95-105。二是乡镇政府负有“属地管理”的责任，承担了较重的执法责任，但又缺乏足够的执法人员和权限来履行责任，特别是遇到没有权限执法的违法行为，如何开展执法、何时执法，取决于上级执法部门。对一些“一票否决”考核问责较严的生产安全、食品安全等执法较主动积极、尽职尽责，而对于不影响考核问责的执法事项则不被重视，或流于形式，这种选择性执法直接影响乡村民众对执法公正性的认识。三是个别领导干部、基层党委和政府过于看重经济发展速度，在招商引资项目、能源交通水利以及城镇开发等项目建设过程中，在手续未全的情况下即宣布开工。实施的单位因个别重要领导或基层党委和政府的支持，理直气壮地违法占地等，基层执法人员不敢问、不敢查。而这些项目在查处过程中也难以落实处罚措施，最终只能以补办手续了事，直接影响执法的权威。四是对乡村农产品安全、假农药、假化肥、假种子、医疗卫生等执法具有极强的专业性，这就要求执法人员具备丰富的法律知识和扎实的专业知识。而一些执法人员法律和专业知识均缺乏，在乡村执法过程中，一些非规范、非正式的执法手段被运用到实践中，讲人情、面子、情感，淡化了法治色彩，甚至出现暴力执法等违法手段。

（三）乡村法律服务供给不足

随着经济、社会的不断发展，乡村民众的法治意识和维权意识不断提高，对法律服务的需求也随之日益增长，特别是在全面实施乡村振兴战略的当下，非常有可能出现爆发式增长。法律服务虽然也已逐步向乡村渗透，但乡村人口分布相对来说较为零散，且有相当一部分的人口分布于较为偏远的山区，服务乡村民众的“最后一公里”仍然不够通畅，服务模式也较为落后单一，与全面实施乡村振兴战略、乡村民众的基本法律需求存在一定的差距。一是乡村法律服务专业人才供给严重不足，如根据2020年中国统计年鉴的数据来看，全国民事案件代理数由2014年2 10 0 102件增长到2019年4 79 2 176件，净增长2 69 2 074件；全国律师人数由2014年271 452人增长到2019年473 036人，净增长20 1 584人；人均民事案件代理数由2014年7.74件增长到2019年10.13件。按我国140 005万人口计算，每万人拥有律师为3.38人。律师城乡分布、区域分布严重不均衡，大部分律师集中在经济较为发达省份的城市，乡村及经济欠发达地区法律专业人才短缺。尽管志愿组织、司法部门等其他法律从业人员加入乡村法律服务，法律服务人员数量仍然难满足需求。同时，很少有法律服务人员常住乡村，法律服务效率与成效比较低，服务成本也较高。二是长期以来，各级政府都没有将购买法治建设类等服务纳入财政支出范围，而乡村经济发展很难支撑法律服务供给长期稳定，乡村法律服务建设缺乏稳定的经费保障，导致法律服务资源供给方式单一，由司法部门设置下属机构（司法所）、服务窗口或站点的司法人员直接服务于乡村法律需求者。在这种供给方式下，由于司法人员配置捉襟见肘，再加上有限的人员又缺乏乡村公共法律服务经验，不了解乡村社会文化，就根本无法提供具有针对性、有效性的法律服务，严重制约了乡村法律服务质量与水平的提升，也不利于乡村法律服务体系建设与长远发展。三是长期城乡二元发展结构下，城乡发展进程不同，城镇与乡村的法律服务需求差异较大。而有些地方领导仍然存在息事宁人思想，没有认识到乡村法律服务的重要性，多一事不如少一事，压缩乡村法律服务资源数量，怕以法律解决问题冲击乡村传统的乡俗民规，反而会激化矛盾，导致了乡村法律服务体系建设进程较慢、法律服务资源城镇闲置和乡村短缺的不均衡矛盾。四是乡村法律服务所涉及的内容很多，随着城乡融合发展推进、网络技术的升级，城乡法律服务资源需要重新配置，少数发达地区尝试设立乡镇法律服务站和网点，以期实现乡村法律服务大范围覆盖。但大部分地方领导不了解乡村法律服务的性质与内容，没有根据乡村社会发展对法律服务需求而开展深入的探索与创新，照搬上级政府政策实施。这不仅影响了法律服务资源的有效利用，还导致乡村法律服务效能整体较低，影响乡村法律服务体系建设的推进。

（四）乡村振兴法治环境建设亟待改善

乡村大多数民众文化水平较低，普法学法缺乏针对性，甚至一些乡村成为普法的“死角”“盲区”，他们较少接受法律知识的学习和熏陶，法治意识欠缺。在自身权益遭到侵害时，他们很难运用法律武器来维护，存在“遇事找人”和“讲人情、讲关系”的思想，有时会采取越级上访、围堵政府机关等方式来解决问题，影响乡村社会和谐稳定。一是各地持续推进普法活动，但在实际操作过程中，一些地方普法“雷声大，雨点小”流于形式，普法内容缺乏针对性，脱离乡村民众生产生活实际；一些地方普法重视实体法，法律义务和责任等停留在法律知识的宣传，而轻程序法，忽视法律观念的培育和法律权利的引导，普法的深度和广度不够，普法效果不理想，导致广大乡村民众法律意识依然淡薄、对法律的掌握程度和认知程度不高。如2020年3月，山东枣庄李某某采伐自己种植的700余棵杨树，因未取得《林木采伐许可证》而被判处有期徒刑二年，没收违法所得三万元，并处罚金人民币一万元。二是在走访过程中发现，许多村民搞不清楚违法与犯罪、法律与法规、法律与政策、法律与乡俗等的区别。村民们依法维权意识、监督意识和守法意识不断增强，但由于种种历史原因和众多青壮年进城经商务工现实原因，面对合法权益受侵害时，依法维权和依法办事的能力依然不高，对依法维权的操作和法律运行程序也较为模糊。三是乡村社会关系以血缘关系为纽带、以家族为单位、以宗法伦理为特征，受“权力至上”“权大于法”传统人治文化的消极影响，重视道德教化忽视法律制度。当村民遇到合法权益受到侵害或发生纠纷时，便依赖于传统伦理和乡规民约，“托关系”找有威望的中间人或乡村干部调解，通过“私了”等方式解决问题。但一些乡村干部以权谋私，在处理村民矛盾纠纷时，出现处理不公现象，这时有些村民会采取“上访”形式来表达自己的诉求，甚至还会采取家族“群体上访”等极端形式来寻求解决问题之道。四是少数法官在司法审判过程受外界因素干扰之道，不能公正独立地审判，甚至出现“吃了原告吃被告”的违法现象。村民碍于诉讼时间和成本，担心判决执行难“赢了官司输了钱”等问题，加重了农民的“厌诉”“轻法”心理。

三、强化乡村振兴法治保障的对策建议

全面推进乡村振兴，要立足乡村特色，联系实际，发挥法治在统筹城乡关系、保障乡村民众权益、维护乡村市场秩序、保护乡村生态环境、化解乡村矛盾、促进乡村产业发展、激发乡村发展活力等层面的治理规范作用，推进乡村治理法治化，从而为全面实施乡村振兴战略提供良好的法治保障。

（一）加强乡村振兴战略立法，做好政策制度的整体设计

加强乡村振兴战略立法、政策制度的整体设计，及时修改和废止不适应的法律法规，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，把行之有效的乡村振兴政策法定化。同时，各地要从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章，完善涉农法治保障体系等。一是制定促进乡村振兴的地方性法规，对“集体”的主体、客体、责任进行制度设计以及每一个集体成员的确定。对集体经济组织的合并、分设、解散与破产重整，“集体”拥有哪些资产，集体与成员之间的权利与义务等均作出具体规定。二是通过立法来明确建立“村企一体”的内在机制，发挥村支“两委”在拥有农村土地所有权的农民集体经济组织的作用。《民法典》规定“农村集体经济组织作为特别法人，是独立的民事主体”的特征，允许村支两委村干部兼任法人代表，并做好相应的政策制度设计，加强监督管理，促进“村企一体”集体经济组织高质量发展，以壮大集体经济实力。“村企一体”集体经济组织行使农村土地所有权，坚持从乡村实际出发的原则，以解决现实问题为导向，促进乡村社会的既有乡土秩序和社会网络等民间非正式制度，与法律规范、商业合同等现代社会中的正式制度有机衔接，围绕乡村资源优势，紧密联结乡村多元利益，培育乡村产业化联合体[18]53-65，为乡村振兴法治保障固本强基。三是厘清乡村民众的社会组织成员和集体经济组织成员的边界，以法律及契约的形式明确规定何种人员为集体经济组织成员，享有村集体经济权益；何种人员为乡村社会组织成员，不享有村集体经济权益；何种人员既是乡村社会组织成员，也是经济组织成员。被确立为集体经济组织成员无论居住地如何变动，其享有的集体经济利益及与村集体土地产权关系都不会改变与消失，并赋予其根据自愿处置自己享有的如土地经营权、宅基地使用权及其他财产等权利；外来人员居住一定时间（可设定六个月或一年），可确立为乡村社会组织成员，参与乡村社会治理，促进城乡社会治理融合发展。四是“增人不增地，减人不减地”农村土地承包政策实质就是农村家庭成员之间的继承，也是家庭成员共同协商确定分割份额。但调查中发现，也有一些绝户的土地没有人经营，处于抛荒状态。可根据《民法典》《农村土地承包法》制定具体的继承办法，对原农户未分户，继承开始时，赋予户内未获得土地承包经营权的成员优先继承或户内全体成员进行分割，只需办理产权变更登记即可。对原农户已分户，继承开始时，优先考虑原农户分户的各户中没有土地承包经营权的继承人，然后按照法定继承方式进行遗产分割。对农户全体成员死亡，该户消失，在本集体内有继承人的，由继承人按照法定的方式继承；在本集体内没有继承人的，则不发生继承，由村集体收回[19]145-151。五是可根据《民法典》《土地法》《乡村振兴促进法》等法律法规制定农村宅基地管理办法，在法律制度层面实现宅基地的“三权分置”，调整宅基地使用权流转、转让中各方当事人的权利和义务。同时，在法律制度层面实现脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的统筹衔接，保证及时将行之有效的政策转化为法律制度规范，实现相关政策与法律制度规范的有效衔接。

（二）建立健全乡村执法体制机制，切实提升执法能力和水平

建立健全乡村振兴战略执法体制机制建设，切实提升执法能力和水平，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位等。一是乡镇建立综合执法体系，乡镇党委政府统合所有的执法机构及相关组织，聚集不同执法机构力量，成为“权力集装器”，打破通常的执法权分割模式，不同执法部门不再局限于原有的职能、职责和专业，主要对日常执法的遗留问题、职能交叉地带和边界模糊地带进行综合执法[20]3-19。综合执法体系建立和运转，可形成合力，提升执法效果，避免乡镇与上级执法部门、执法部门之间互相推诿现象发生。二是为解决乡村执法力量薄弱问题，可将村级组织、村支两委干部、村民组长、党小组长、综治信息员等纳入综合执法体系，将执法体系的触角深入乡村社会内部，承担大量的执法辅助任务。这支队伍虽然不直接行使执法权，但可以让他们对乡村市场、安全生产、自然资源、生态环保等多领域进行日常的监督与管理，发现违法倾向和行为，及时劝阻、制止；对违法行为劝阻、制止不听的，及时举报，避免违法行为造成损失过大或不可挽回。这支队伍生活在乡村民众之中，能够掌握相对充足的信息，可发挥他们的信息优势，依赖他们完成信息的采集和更新，监控潜在的执法对象，预防违法行为的发生。在与执法对象发生矛盾冲突时，这支队伍可居中间协调或做执法对象的思想工作，反映乡村实际情况，拓展执法的协商空间，降低执法难度[21]20-27。三是强化乡村执法制度建设，落实乡村执法相关责任，规范乡村执法程序、处罚标准及处罚自由裁量权，使乡村执法精细化、具体化，具有可操作性、实用性。完善乡村执法监督管理机制，建立乡村执法投诉举报以及考核、评价和监督、责任追究等制度。在执法过程中，执法的依据、程序及结果等，都必须全面、准确、及时向社会公布，以便于乡村民众监督，做到严格执法、规范执法、公正执法和文明执法。四是加快提升基层党政领导干部运用法治思维和方式的意识和能力，使法治精神、法治意识、法律知识内化为自觉意识和精神素养，提升依法行政、依法决策、依法办事的能力，增强运用法治思维和方式推动发展、化解社会矛盾的本领。基层党委和政府，特别是各级领导干部必须在法律授权边界内依法行动，法无授权不可为、法定职责必须为，不缺位、不越位，无论在程序上，还是在实体上，都必须严格遵守法律规定。若要激发乡村社会活力，就必须吸引各类市场主体来乡村投资。而各类市场主体来乡村投资都着眼于长远可持续发展和稳定可预期性，看重公共政策是否保持相对稳定。切不可过度地看重经济发展速度，而采取充满理念无常性、主观随意性、短期有效及程序伸缩性的政策，让市场主体无法对自己的未来进行长期谋划，不利于乡村可持续发展。五是制定乡村执法人员年度培训计划和培训规划，每年对乡村在编在岗执法人员进行培训，让他们具备丰富的法律知识和扎实的专业知识，提升他们执法能力和水平。强化对新进执法人员岗前培训，把培训考试合格通过作为执法证件核发的前提条件，让他们尽快适应新时代执法的新要求。积极开展执法示范创建、执法大比武、“执法标兵”评选、执法技能竞赛等活动，加快培养乡村执法能手，提升乡村执法办案能力和水平。

（三）推进乡村法律服务体系建设，提升乡村振兴战略法治保障水平

深化司法责任制综合配套改革，将法律援助与司法救助向乡村延伸，进一步提高司法机关办事效率，降低司法成本，加大涉农案件执行力度，妥善审理诸如农村承包地、农村宅基地“三权分置”、农地征收征用等关涉农民重大利益的案件，充分保障乡村振兴各类主体合法权益。一是建立健全城乡公共法律服务体系，对法律服务机构的布局、结构和规模进行调控，在乡镇和村分别设立法律服务所和法律服务工作室，科学合理配置法律服务人员，让乡村民众在日常生活中遇到矛盾纠纷、在乡村振兴战略推进过程中遇到其他法律问题，能就近、及时得到解决，从而避免小矛盾升级为大矛盾、恶化为刑事案件。二是加强乡村法律人才队伍的建设，定期对乡村法律人员进行法律培训，组织他们观看法律案例讲座，提升他们的法律素养。通过优先选聘法律专业的大学生到村担任村干部、优先选派从事法律工作的公职人员到重点村担任第一书记等措施，优化壮大乡村法律服务队伍。鼓励具有法律专业背景的公职人员充当“驻村法律顾问”，参与乡村法律服务，利用专业知识和技能为乡村民众提供法律援助，处理他们的法律咨询问题。建立律师事务所对乡村的帮扶机制，鼓励律师到乡村现场指导或利用业余时间采用电话、网络等方式为乡村民众提供法律咨询等更专业的法律服务。鼓励具有法律知识的社会人士参与乡村法律服务体系建设，为乡村民众提供法律服务。三是为保证法律服务机构自身的正常运转，允许收取合理的成本费用。面向乡村民众提供的公益性法律服务，建立政府购买和补偿乡村法律服务机制，根据法律服务事项的工作量与村民经济收入的高低，合理承担一部分法律服务支出，从而减少村民法律服务的成本。如采取政府购买服务的方式为乡村老人、妇女、留守儿童以及残障人员等劣势、弱势群体提供法律援助与帮扶，满足乡村劣势、弱势群体对法律服务的需求。四是建立乡村法律服务体系建设考核机制，按照乡村法律服务机构设置、从业人数、财政投入、法律服务业绩等内容进行综合考核，并将乡村法律服务体系建设考核结果计入各级党委或政府的年度考核，用考核指挥棒来促进乡村法律服务体系建设。组织乡村民众对乡村法律顾问、公益法律服务者、律师事务所、法律服务所和法律服务工作室等进行相应年度考核评价，并对考核评价为优秀的法律服务者和服务机构给予一定的物质奖励或精神奖励，激励他们提高服务水平和执业能力，为乡村法律服务体系建设、乡村振兴战略护航作出贡献。

（四）增强乡村普法的针对性和实效性，改善乡村法治环境

增强乡村普法工作的针对性和实效性，增强乡村群众尊法学法守法用法的思想意识和行为自觉，养成运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的行为习惯，引导乡村群众以正当的途径、以法律的手段、以理性的态度，合理合法解决矛盾纠纷，为全面实施乡村振兴战略提供良好法治环境。一是我国法律体系体量最大、条文最多，要求乡村民众全面学习掌握法律法规既无必要也不现实。要让法律法规走到乡村民众身边、走进乡村民众心里，应以需求为导向，尽可能地细分普法对象，切合乡村民众生产生活实际，瞄准乡村民众中不同群体的不同需要，做到普法服务精准供给，让普法工作取得实效。如针对乡村社会大众的《民法典》宣传，应从全民守法和权益保障的高度，突出守法用法意识和规则意识，重点关注婚姻家庭、人身财产权的保护、遗产继承等基本知识的普及，在重视权益保护的同时，强调权利界限及义务的宣传。对法律法规特殊需求的群体，则要专门量身打造，实施相对精准普法。如对乡村小微企业、新型经营主体则要以合同订立、违约及侵权风险防范、物权担保等为重点。而对乡村干部则要突出岗位职责需求，使他们在掌握基本法律法规知识、认真对待乡村民众合法权益、妥当处理公权私权关系等等，提高发展经济和治理能力，杜绝其在处理村民矛盾纠纷时，出现以权谋私、处理不公的行为。二是开发多样化、个性化的普法产品，充分利用好传统和现代的手段和各种形式，开展丰富多样的普法活动，不留“死角”和“盲区”，解决乡村群众的困惑、难题甚至化解矛盾纠纷，提高普法的深度、广度和效果，满足乡村不同群体的需求。如乡村人口老龄化，在普法过程中，结合乡村老年人的活动规律和特点，到老年人活动密集的地方去，走到老年人身边，用老年人易于接受、喜闻乐见的方式，解析集资诈骗、投资上当等典型案例，讲清、讲透相关案例中的基本权利义务关系，让他们了解这方面的基本法律关系，切实提高他们的风险防范能力[22]94-95。三是从乡村民众的生活、关注的社会民生热点出发，有针对性地开展普法宣讲活动，最大程度调动乡村民众参与普法工作中，提高他们对合法权利的认知，不断提升他们的参与意识和法治观念，在潜移默化中学法、守法，并善用法律法规来规范约束自身的行为，依法维护合法权益[23]164-168。比如，有村民组与村委会发生山林权纠纷时，村民组村民与村委会干部不懈努力地学法、用法，为实现与维护各自权利创造有利条件。四是乡村执法者要严格执法，杜绝牺牲法律的原则而采取“运动式执法”和“选择式执法”，树立法律的权威，提高人们对法律的敬畏意识，让法治精神深植于乡村民众的内心。在审理裁判案件时，坚持依法裁判，在法律的威严下展示人性的关怀，决不能息事宁人，通过严格执法和公正司法来培养和提升乡村民众法治思维，普遍树立法律信仰，做到尊重法律、捍卫法律，遇到合法权益受到侵害或发生纠纷时，主动依法合规地去维护各自的权利。