浅析我国公益诉讼存在的问题及解决路径

西藏民族大学法学院 薛杨

1 公益诉讼概述

公益诉讼的定义中应当包括三个基本方面，即该类诉讼所保护的内容是什么 、谁可以提起该类诉讼以及该类诉讼在性质上属于何种类型的诉讼 。依照这三个要素 ，所谓公益诉讼，是指特定的主体根据法律的授权，就损害社会公共利益的行为向法院提起的行政诉讼或民事诉讼。

对于这个定义主要从三个方面进行理解：第一，保护的内容是什么，其实就是公共利益。但是在这里笔者对公共利益做了扩大解释 ，公共利益其实是没有一个既定且明确的标准的 ，所以广义上的公共利益应当是包括国家利益、 社会公共利益和不特定人的个人利益 。第二 ，谁可以提起诉讼 ，就是能够作为原告的诉讼主体，一般就是国家机关 、社会组织和公民。 但是在这个问题上是有不同的观点的。 有的人认为只有特定的主体才具备这种资格 ；有的人认为只要是国家利益 、公共利益受到损害 ，任何机关、组织和个人都可以向法院提起诉讼。我个人比较赞同第一种观点。在主体并不是与案件有直接利害关系的人的前提下，原告往往不是直接受到损害的人，本身就不是传统意义上的适格原告，在这种情况下扩大主体范围缺乏相应的理论支撑，并容易造成滥诉的局面。特定主体具体指什么其实也没有明确的规定，个人认为是法律明确规定的 ，或者规定了相应的标准 、资质 ，有能力、有责任、有使命维护公共利益的主体。第三，就是公益诉讼的类型。按照诉讼性质划分，可以划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼 ；按照主体不同划分 ，可以分为检察机关提起的公益诉讼 、其他社会组织和个人提起的公益诉讼。

2 我国公益诉讼存在的问题

2.1 主体不够明确

一般情况下我们知道原告是与案件有直接利害关系的人，但是在公益诉讼中大部分原告都不是与案件有直接利害关系的人，代表公权力或者说维护公共利益的组织能否作为一个当然的、适格的原告，还需要更多的法理支撑。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关和有关组织”并没有一个十分明确的界限，符合什么条件的机关与组织是符合法律规定的机关和组织也没有具体明确的列举，只是《中华人民共和国环境保护法》 第五十八条规定对有资格提起环境公益诉讼的社会组织规定了一个相对的标准，但是在实践中依然存在主体界定不够明确的问题。

另外之前的规定中并没有体现个人能够作为公益诉讼的起诉主体，虽然在最新修订的《最高人民法院 、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第十三条第二款包含了英雄烈士的近亲属可以作为原告提起诉讼， 但是这种设定范围还是太过狭窄 ，个人能否通过诉讼直接对侵害国家利益和公共利益的行为向法院起诉依然是一个需要探讨的话题。

2.2 受案范围狭窄

目前我国的公益诉讼分为两种：民事公益诉讼和行政公益诉讼。其中民事公益诉讼的受案范围包括：“破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法利益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像 、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为”。其中“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为”是最新修正的《最高人民法院 、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 中新增加的情形。对于这几种破坏公共利益的情形人民检察院还可以提起刑事附带民事公益诉讼。根据《行政诉讼法》第二十五条可以看出行政公益诉讼的受案范围是在特定领域行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者公共利益受到损害，经过人民检察院的检察建议依旧不依法履行职责的行为。这些领域包括生态环境和资源保护、食品药品安全 、国有财产保护、国有土地使用权出让等。

从这些规定可以看出，公益诉讼的受案范围还是比较狭窄的，有相对固定的领域。但是我们知道随着社会经济进步、科学技术发展、新兴事物出现、公民维权意识的觉醒，现实中会涌现出越来越多的新型侵害国家利益或者公共利益的诉讼类型，例如文物古迹的损害、气候变化 、公共场所抽烟的损害等等，对于可能出现的这些新的情形，我国关于公益诉讼的法律规定并没有相应的对策，所以公益诉讼的范围、边界问题也有待扩大。

2.3 证据获取困难

就拿环境公益诉讼来说， 取证困难主要有以下几方面的原因 ：第一，环境污染本身就具有很多潜在的不确定性。 比如污染情况随时会变化，可能发现时达到了污染指标 ，但是在起诉之后调查取证时没有达到污染标准。还比如排放废气废水，容易受到天气 、风向 、水量、时间等的影响 ，也是千变万化的 。 污染本身的多变性无疑就给调查取证增加了很多难度。第二，调查取证具有专业性，成本高。公益诉讼的侵害公共利益达到何种程度可称之为“ 侵害 ”是需要有一定的标准的 ，在大多数情况下这种标准的判定是需要专业的鉴定或者专业的人员进行评定的。 进行鉴定肯定就会增加成本延长周期，给诉讼增加时间金钱和成本。

2.4 难以实现理想的结果

公益诉讼的目的是什么？仅仅是为了罚款、惩罚破坏环境、侵害公共利益的人吗？笔者认为更多的是为了停止侵害，更理想的就是恢复原状。但是我们都知道公益诉讼都是一些什么案件，比如环境污染 ，森林 、海洋 、大气这种一旦被破坏就再也恢复不了原状了 ，伤害是不可逆的 ，甚至需要付出很多的金钱 、很长的时间、很大的精力才能有所改善。所以达到理想的诉讼目的是很难的，实践中还存在执行难的问题。

3 对策建议

3.1 加强对于公益诉讼的理论研究

主体资格问题不是一个在实践中就能固定、明确的问题，需要更多的理论支撑。公益诉讼在目前的理论研究中不能算是一个太热门的话题， 并且对其研究基本都着重于已经出现的法律本身，对于未知的、可能会出现的或者有不同说法的一些角度还是有所欠缺。在建立公益诉讼制度的基础上，鼓励相关的学者专家进行理论研究，鼓励高校学生对其法理与背景意义进行学习 ，在学习中如果能达到创新的目的则更为公益诉讼添砖加瓦。还要加强这方面的资金投入 ，使专家学者更有积极性 ，并对研究 、实践进行保障。 另外一方面 ，不仅要从法理、目的 、意义出发，还要与别的法律相结合，例如《民法典》《刑法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《消费者权益保护法》等等。像民事公益诉讼中新增的对于英雄烈士的权益的保护，就是回应了《民法典》的相关内容。这种理论不仅对于解决主体问题有所帮助 ，也对制度构建以及现实问题解决进行支撑。

3.2 制定严密规范的公益诉讼法律制度体系

建立针对公益诉讼的具体诉讼制度和更加完善的制度体系，对于问题中提到的可能出现的新类型的诉讼，在制定法律制度体系时可以进行类型化的规定，即将这些情形用一种可以预见或者包含的方式进行吸纳，以适当扩大受案范围及其边界，并对主体、受案范围、证据形式 、证明责任分配、资金保障 、审理程序等进行细化，以有法可依的方式不断规范公益诉讼。

3.3 加强司法、行政机关的联系

可以看出公益诉讼的取证与行政机关是密切联系的，既然取证困难有现实的、人为的原因，那么这种困难应该尽可能地予以改变。 一方面，加强与行政机关的联系可以减少取证难的情形；另一方面 ，有了职能部门的协助与配合 ，还能减少侵害国家利益 、公共利益的情形。 对于调查取证中证据不固定、不全面等问题 ， 不同部门、 不同机关之间应当建立起证据相互转化的桥梁。例如刑事附带民事公益诉讼中刑事诉讼过程中调查收集的有关证据可以转化为后续民事公益诉讼的证据； 行政机关执法过程中对有关材料 、信息 、数据了解得更清楚 ，可以用以证明相关的案件事实。另外加强不同部门、机关的联系还有助于执行判决结果，提高诉讼效率，节约司法资源。所以加强司法、行政机关之间的联系是十分有必要的。

3.4 与其他制度交叉

公益诉讼与别的诉讼制度是有交叉甚至重合的 。 既然有交叉，那就可以利用别的制度的一些特点对公益诉讼进行建设，与时俱进、不断创新 。例如在刑事附带民事公益诉讼中 ，能否将刑事部分适用的认罪认罚从宽制度适用于后续的民事公益诉讼甚至说别的民事公益诉讼案件中呢？ 笔者认为是有一定的可行性的。在案件的审理过程中民事与刑事同时介入，案件结果相互联系 ，办案期限有所重合，不仅能快速结案 ，还能实现被告人从宽 ，并认罪认罚、积极赔偿 、停止侵害、恢复原状等的双赢结果，在此过程中实现被损社会公益保护的最早化和最大化 。 与其他制度相结合， 尤其是与一些顺应时代发展而应运而生的新制度相结合，对探索公益诉讼新模式是十分有益的。

4 结语

公益诉讼不但有利于保护我们的国家利益和公共利益 ，更是与我们每个人的切身利益息息相关。公益诉讼作为一种还在发展的诉讼模式，依然存在许多的不足。对于存在的问题和解决途径进行探讨，完善公益诉讼制度，并不断进行开拓创新是大势所趋，不仅可以在我国的法律规定内进行探索，还可以借鉴国外的经验，建立起严密规范的公益诉讼法律规范体系。