公共基础设施投资中PPP模式的路径探究

2021-11-30田霖漪菅茗妍高萌周雨萱何东楠

大众投资指南 2021年18期

田霖漪菅茗妍高萌周雨萱何东楠

（河北农业大学经济管理学院，河北保定 071000）

公共基础设施包括铁路、公路、通信、水利等方面，是支撑一国经济运行的部门。基础设施越发达，国民经济水平发展越有效。政府需要对传统公共设施建设提供支持，否则很难有效推动基础设施发展。第一，由于公共基础设施的非排他性和非竞争性，只能同时被不同资本当作生产条件和流通条件使用。第二，基础设施大都属于资本密集型行业，对于资本需求量高且建设时期长，需较长时间才能获得投资回报。第三，由于外部效应的存在，基础设施部门的私人成本与社会成本不一致，私人部门成本不能得到完全补偿。通常基础设施由政府提供，这加大了政府的财政负担，因此，亟需出现更合理的基础设施提供方式，PPP模式便是其一。

一、产生与发展

（一）探索与试点期——1995年至2013年

随着改革开放的推进，很多境外资金进入我国。中国效仿过土耳其的BOT模式，但由于忽略国情等具体因素，最终陷入停顿。同时早期一些部门也对中国式PPP进行了尝试，为之后发展奠定了基础。

试点工作由国家有组织的推行，但单一的筹资导向未改变，公私之间的矛盾没有得到有效调节，公共基础设施地位较低等，也推动着PPP项目规范化。

（二）规范与普及期——2014年至2019年

随着中国城市化的发展，中国出现了很多问题，中国急需转变发展方式并合理创新体制机制。2013年财政工作会议分析指出，在市场资源配置、风险合理分担等方面PPP或将起到很大作用。从国内ppp发展数据来看，2014年第一批PPP示范项目22个，总投资额700余亿元；2016年第三批PPP示范项目516个、总投资额一万一千余亿元。已签订项目合同，进入执行阶段的项目数持续增加。

（四）现状与未来——2020年至今

随着全面深化改革的推进，我国经济发展进入新常态，公共基础设施领域的产品需求增加与供给差距增大，城镇化改革、户籍制度改革等对于公共物品的需求也对财政公共设施提出更高要求。2020年，PPP监管政策不断完善，规范有序、高质量、高信用将是推进PPP发展的基调。国家鼓励PPP模式的运作，为此创造有利条件，如积极颁布相关条例、完善建设征信体系、细化绩效评估治理系统，让PPP项目逐步做到有法可依、有章可循。随着政策的调整，PPP市场逐渐成熟。

二、案例分析

（一）河北省秦皇岛PPP模式的运用

河北省秦皇岛开发区是经济强区，它集国家级开发区、高新技术创业区等优势于一体，利用自身资源和地理位置优势，并积极使用PPP模式大力发展多种产业。

秦皇岛经济开发区适时引入PPP模式。2016年，寻找私人企业参与污水治理项目运营管理，最终与北控水务集团签约污水处理业务PPP项目，将全市特许经营权转让。这是一种具有创新性的PPP项目，它按照“厂网一体、泥水一体，统一合作、整体打包”的模式，将秦皇岛排水公司的污水处理厂、排水管网等统一打包，交给北控水务集团负责秦皇岛市的污水淤泥处理、保护和管理，并通过收取网点费和污水处理费来回收资金、创造收益。

得益于PPP模式的推广应用，秦皇岛市组织实施了近20项排水重点工程项目，目前总共新改建污水管线近140公里，新改建污水处理厂5座、完成投资21余亿元。如今，秦皇岛经济技术开发区水质清澈、生态环境优美，形成了魅力港湾，也极大地推动了环境效益的产生。

（二）PPP模式的作用

在研究PPP在秦皇岛市经济开发区应用案例的基础上，本文对PPP模式的作用进行总结。

1．有利于目标管理，实现合作共赢

由政府和合作商共同承担风险，这对各方主体都具有一定保障，这样一来，不仅会有更多的单位与政府洽谈合作，更提高政府融资的可能性，也同时分担了政府的风险，达到目标管理的效果。对政府来讲，能将资金用于国计民生领域，促进社会保障和基础设施的完善，优化财政支出结构。同时与各单位取长补短，既满足非政府部门追求盈利的目标，又减少政府宏观调控代价，实现多方主体共赢。对合作商来讲，能获得盈利，社会资本的引入促使公共服务水平提升，提高项目效率。

2．减轻公共物品外部效应对政府利益的损失

公共物品大多由政府提供，具有很强的外部效应。PPP模式的出现使政府的职能得到转变，由公共基础设施的提供者转变为监管者，只需要购买服务并支付相关费用。此外，PPP利用市场机制引入部分融资投资，投入小于传统方式的投入，减少搭便车行为。因此，PPP可以减轻政府长期积累来的财政负担，缓解财政压力。

3．学习创新效应促进产业升级

政府与私人单位合作，可以使企业或者第三方部门进行筹资、建设和经营。在签约之前需要经过竞标，只有具有高效率、高水平的公司才能与政府合作，这提高了公司对技术升级创新的重视度。此外，私人部门提供资产和服务，在一定程度内可以自由创新，推动了项目的革新，有利于产业升级，提升私人部门经验。

三、问题与不足

（一）财政扶持力度待提高、税收优惠力度不足

财政支持是回收资本、提高项目收益水平，激励社会资本参与项目投资的重要方法。目前我国国家财政对PPP项目的支持在实际运作中并不到位。第一，受2020年经济的影响，大部分企业需要政府资金，部分地区财政困难，资金基本依靠社会资本。第二，参与竞争的项目众多，但资金支持总量较小第三，补贴评审还不够透明，信息不完全公开，一些高收益项目获得补贴资金而低收益项目却无法得到补助。

（二）项目管理不到位

项目能否取得成功，参与各方的项目管理水平尤为关键。改革开放以来，我国工程建设领域借鉴学习了很多国家的优秀做法，全面质量管理、QC小组、全面预算管理等，对我国的项目管理水平具有不同程度的促进作用。但PPP模式建设项目管理水平较低，项目公司与施工单位是“甲方”与“乙方”的关系，内容差别较大，两者对彼此问题不明确，遗留问题较多。

（三）相关治理方案有待健全和落实

首先，地方政府指定发展细则，形成了较为完善的规则体系，但由于形成探索时间较短，容易造成稳定性不足等问题，不能立足行业长期发展起到决定性作用。其次，PPP相关法律层级较低，多为地方性法则，缺乏权威，对于项目中的风险管理，信用评判以及文件和合同关系缺乏完善的规定。接着，市场经济体制中存在一些固有问题，如信息不对称、寻租行为等，也导致相关治理体系不能及时得到完善落实。

四、对策与建议

（一）完善财税管理制度，合理优化补贴

首先，完善的政府采购制度，是国家进行宏观调控的重要工具。在公共事业领域，政府采购可通过对不同行业和产品的选择来贯彻政策意图，是社会总需求的重要组成部分。其次，改进预算管理制度，增强财政预算的透明度和有效性。并形成科学的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。最后，建立合理收费和补贴制度，既要注重生产经营企业的收益、遵循市场规律，又要考虑大众能力，科学制定公共产品价格标准。

（二）建立健全监督体系

首先，可以推动信息公开透明、强化政府信息公开管理和政府信息披露机制，降低信息不对称程度和风险性。其次，加强社会监督，尊重社会公众对重大公共事件的知情权，实现政府从管理者到服务者的转变，推动政府、社会和公众参与公共协商，政府权力下放的同时要构建“亲”“清”政商关系，畅通信息沟通渠道。还要完善PPP选人机制和绩效评估制度，并强化官员选拔问责体系。