关于排污许可实施与监管的思考

马艳华

（潍坊市生态环境局诸城分局，山东 诸城 262200）

1 引言

排污许可制是固定污染源监管制度体系的核心，全面实施排污许可制度，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署。作为生态文明制度改革的重要内容，排污许可制度按照“先试点、后推开，先发证、后到位”的总要求，对固定污染源实施“一证式”管理。污染源底数不清且管控不到位一直是环保工作的一块短板，排污许可制度改革就是解决环境管理短板，提高固定污染源管理效能、改善环境质量的重要制度保障。

2 排污许可证申领与核发

生态环境部依法制订并公布排污许可分类管理名录，对排污单位按污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素实施分类管理。2019年公布新版《固定污染源排污许可分类管理名录》在重点管理和简化管理的基础上，将单个对环境影响很小，数量巨大，长期游离于环保监管视野之外的排污单位纳入登记管理，从而实现固定污染源监管全覆盖[1]。

排污单位按照相关法规标准和技术规范的要求，在全国排污许可证信息管理平台上填报排污许可证申请表，到生态环境主管部门申请取得排污许可证。实行登记管理的排污单位不需要申请取得排污许可证，应当填报排污登记表，如实填报基本信息、污染物排放去向、执行的污染物排放标准以及采取的污染防治措施等信息。排污单位应按照排污许可证的要求建立环境管理制度，规范排污口、设置标志牌；开展自行监测，建立环境管理台账记录制度，提交排污许可证执行报告，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息等[2]。核发人员对排污单位提交的申请材料进行审查，对符合发证条件的企业颁发由全国排污许可证管理信息平台生成统一排污许可证编码的排污许可证。排污许可强化源头控制，过程监管，将环保管理融入生产全过程，申领与核发排污许可证的过程，也是帮助管理人员理清每一个行业基本设备、工艺流程以及产排污节点的过程。

3 排污许可实施与监管中存在的问题

3.1 排污许可证申领审核水平有待提高

排污许可证申领登记工作由企业自行填报，实现“零费用”申领。由于排污许可证表格较多，对专业知识水平要求较高、政策性强，部分企业中因缺乏相关的专业技术人员，只好委托第三方技术机构填报，让企业对排污许可申领存在抵触心理，不积极、不主动，甚至需要多次催办。一部分企业害怕排污登记后被纳入全面监管，要接受全面检查。还有企业因本身存在环境违法行为，不敢进行排污登记。企业专业技术力量薄弱，第三方机构鱼龙混杂，难以按照要求开展填报工作，填报质量难以保障。从2016年到2020年，生态环境部共发布了75个排污许可技术规范和26个自行监测技术指南，排污许可核发人员要在短时间内掌握核发内容，面临极大的挑战，导致核发质量参差不齐。部分企业存在填报内容不完整、不规范、不真实等问题[3]。后发证时代，通过组织技术服务的形式对排污许可证核发质量进行复核，对企业的填报进行指导，势在必行。

3.2 证后管理与监管水平亟待提高

排污许可制要求企业按证自行监测、自我管理、自证守法，环保部门依规核发、按证监管。在各级环保部门的共同努力下，排污许可持证排污概念已逐步深入人心，环保部门核发队伍逐渐成熟，但按证管理和按证监管方面仍有很多不足。排污许可证包括了企业的生产工艺、产排污环节、污染治理设施、污染物种类及许可限值等一系列专业性较强的内容，对企业和执法人员要求较高。部分企业对排污许可认识不足，重申领轻落实，按证管理落实不到位，部分企业存在改正或整改问题未按期完成，未按时提交执行报告等现象。甚至有些企业将排污许可工作全权委托三方机构代理，自身完全不了解排污许可证的内容，不知道需要“按证管理”，更不知道如何“按证管理”。证后监管方面，环境执法部门参与排污许可审核少，未接受过系统培训，缺乏相关经验，依证监管意识和能力普遍欠缺。加之基层技术力量不足、认为排污许可证较为复杂，依证监管缺乏经验和操作性指导。

4 排污许可实施与监管的完善对策

4.1 加大宣传力度

2021年新实施的《排污许可管理条例》是构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，是落实企事业单位治污主体责任的有力举措。各级生态环境部门通过宣传标语、宣传海报等形式加大社会宣传，拓展学习维度，充分利用报刊、网络媒体等平台，有针对性地组织开展宣传工作，让《条例》的核心内容家喻户晓，让广大群众不但能了解排污许可制度，更是能积极利用排污许可这个平台参与监督，提供建议、意见，参与环保的共治。通过组织企业人员开展线上或线下培训，确保企业知晓其权利义务，促进企业更好地落实相关要求。让企业的环保意识从“要我守法”向“我要守法”转变。以此为契机，大力推动排污许可工作，全面落实排污许可一证式管理[4]。

4.2 强化企业主体责任

排污许可证制度改革的目的之一是摒弃政府对企业“家长式”和“保姆式”监督把关，企业本着诚信原则，通过承诺守法的方式落实污染治理，强化企业环境保护主体责任。我国环境保护相关法律都对企业持证排污、按证排污做出了详细规定，对于没有取得排污许可证的，不得排放污染物，并明确了相应的法律责任。排污许可证是每个排污单位必须持有的“身份证”，排污许可“全覆盖”的目的就是为排污单位营造公平统一的守法环境，把污染物排放控制责任落实到具体排污单位头上，通过加严要求、规范生产运行和污染治理，推动排污单位守法。排污许可证内容既是排污单位所需要实现的环保义务，也是一个守法的公开承诺，排污单位应通过自行监测、记录台账、提交执行报告等手段记录污染排放情况，并按照规定将有关信息公开，自觉接受监督，实现按证排污。要通过排污许可证实施，建立从过程到结果的完整守法链条，不断改进治理和管理水平，主动减少污染物排放。

4.3 强化事中事后监管

排污许可制度的改革，并不是某一个职能部门的事，而是涉及固定源管理的所有部门的事。核发排污许可证仅仅是管理的开端而不是结束，生态环境各部门应加强环境管理事前、事中、事后的协同配合。排污许可证核发部门要定期向环境执法机构移交已核发排污许可证企业清单，环境执法机构制定具体执法计划，按照要求开展执法检查，对执法检查中发现的涉及排污许可证的问题及时反馈至核发部门，核发部门核实后及时依法调整排污许可证，形成闭环管理，核发部门全面开展排污许可证核发质量复核，提高排污许可证核发质量。生态环境部门应加大对排污许可证后监管工作的投入，加强监管人员培训，完善监管体系，提升监管能力，将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，探索执行报告审计式检查，实现排污许可证常态化执法检查。

5 结语

排污许可制度是被各国验证了的科学有效的环境管理工具，是我国环保管理由粗放转向精细化的结果。我国的排污许可制度经过不断的改革实践，摸索积累，不断完善，但还存在许多制度缺陷与技术难点，需要进一步整合现有的各项管理制度，强化事中事后监管，通过核发和监管，摸清固定污染源家底，真正做到“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标排放一个行业”，实现真正“全覆盖”。