农村承包地和宅基地转让的理论探讨

□文/贺有利

土地是财富之母，是最重要最主要的生产要素，土地要素市场化分为城镇土地市场化和农村土地市场化，城镇土地及房地产通过城镇土地出让已经市场化。农村土地市场化就是农村土地出让，就是“农地出让”，一是农村集体土地流转（实质是出租），二是农村集体经营性建设用地入市（实质是出让），三是进城落户农民土地承包权、宅基地使用权依法自愿有偿转让可简称进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让，承包地、宅基地转让。

一、承包地和宅基地自愿转让的紧迫性

我国在农业、农村、农民方面取得了辉煌的成绩，这是不容置疑的，特别是“包产到户”后的20世纪80年代和90年代，解决了中国人的吃饭问题，农产品出口换汇，直接大力推动了我国工业技术的引进和发展。从生产力与生产关系的角度来分析，“包产到户”适合当时主要的生产力——“二牛抬杠”。但随着城镇化及工业化、服务化的发展，随着农业现代化及机械化的发展，要求农业规模化生产。农业、农村、农民的问题越来越多，越来越重，成为三农问题。

农民真苦，农村真穷，农业真危险。中国最大的危机是农业、农村、农民。我国三农问题的现状是农村“空心化”、农业及耕地“撂荒化”、农民“留守化”。农村“70后”不愿种地，“80后”不会种地，“90后”不提种地，留守老人是农村农业生产的主力。再过20年，留守老人相继离开，我国面临农业技艺失传的巨大风险，需要尽快传承农业生产的技艺，培养新一代拥有农场的农民，尽早把农业的“根”留住，尽早把农业的“本”保住，刻不容缓。

二、承包地和宅基地自愿转让的政策依据

中共中央、国务院在2020年4月发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调，充分发挥市场配置资源的决定性作用，推进土地、劳动力、资本、技术、数据要素市场化。

党的十九届五中全会在2020年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确，“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。

全国人民代表大会在2021年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》强调，“依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户‘三权’市场化退出机制和配套政策”。

三、承包地和宅基地自愿转让的法律依据

全国人民代表大会在1988年4月修改的《宪法》明确，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。全国人大常委会在1988年12月修改的《土地管理法》明确，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，转让的具体办法由国务院另行规定”。

国务院在1990年5月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》一次性地建立了系统完整的城镇国有土地出让及转让制度，逐步实现了城镇土地市场化，逐步实现了城镇房地产市场化。进城落户农民承包地和宅基地自愿有偿转让符合《宪法》《土地管理法》的规定。

四、承包地和宅基地自愿转让的理论依据

要完善我国的社会主义市场经济体制，必须加快推进生产要素市场化，现在劳动力、资本、技术、数据、城镇土地等生产要素已经市场化，唯有农村土地没有市场化。要充分发挥市场配置农村土地资源的决定性作用，加快推进农村土地市场化——农村土地出让及转让，加快完善我国农村社会主义市场经济体制。

2016年1月，“农地出让”理论提出；2016年9月，《试行“农地出让”新土改的理论探讨》刊发；2016年10月，《推进“农地出让”新土改的理论探讨》刊发；2019年12月，中共中央党校出版社出版《“农地出让”理论——我国农村土地改革的理论探讨》；2021年1月，《从法律修改的角度探讨“农地出让”理论》刊发；2021年6月，《从土地转让和出租的历史角度探讨“农地出让”理论》刊发；2021年9月，《农村承包地和宅基地转让的理论探讨》刊发；2021年10月，《林区林地和宅基地转让的理论探讨》刊发。“农地出让”理论破解了三农问题，破解结果如下：

我国三农问题的根子是土地，是农村土地没有市场化，不能市场交易，不能出让及转让，市场机制无法有效配置农村土地，进城农民土地无法集中到农业大户手中，导致我国农村无法建立农地产权清晰的有恒产者有恒心的现代化农场。农业及农村、农民最主要最重要的生产要素——农村土地是市场唯一无法有效配置的生产要素，制约了农业及农村、农民的发展，形成了三农问题，解决的办法就是“农地出让”，也就是农地转让。

五、承包地和宅基地自愿转让的概念及机制

根据党的十九届五中全会通过的《建议》精神，依据全国人大会议通过的《纲要》，我们构建和制定进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让的机制和配套政策。进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让就是进城落户农民承包地、宅基地出让及转让、出租、抵押，是进城落户农民将承包地、宅基地自愿有偿退出，村集体回收，给予退地农民补偿。县（市、区）级政府亦可按购地者（受让者）要求征收村集体回收的承包地、宅基地，村集体或县级政府再将退出的农业用地（承包地）、宅基地进行使用权出让，受让者缴纳土地出让金，出让金用于退地补偿。

农业用地、宅基地出让期限100年，期限届满，自动续期。出让农业用地、宅基地的所有权归国家或集体所有，使用权谁投资（受让）谁所有，是受让的农民或城镇居民、城乡企业，出让农业用地、宅基地能够转让、出租、抵押。进城落户农民承包地、宅基地自愿有偿转让=农民自愿有偿退出承包地、宅基地；村集体或县政府回收退地并补偿+村集体或县政府出让农业用地、宅基地；购地者缴纳土地出让金=有偿退地+退地出让=退地+出让。

要坚决尊重市场经济规律，各县级政府成立农地转让服务中心，出台本县（市、区）承包地、宅基地转让参考价，鼓励转让，一是进城落户农民进行承包地、宅基地自愿有偿退地登记，二是需要购买农业用地、宅基地的相邻农民等进行登记，三是转让服务中心牵头退地者、购地者进行价格协商，四是协商一致后退地者、购地者签订承诺书，五是村集体以协商价格收回承包地、宅基地，六是村集体以协商价格向购地者出让农业用地、宅基地使用权，办理集体土地不动产证。如果进城落户农民已经与购地者达成协议，则直接办理收回承包地、宅基地与出让手续。如果购地者想购买（受让）国有农业用地、宅基地，则由县级政府同时办理征收手续，县级政府以协商价格向购地者出让农业用地、宅基地使用权，办理国有土地不动产证。

六、承包地和宅基地自愿转让的郑重建议

我国三农的现状是农村“空心化”、农业“撂荒化”、农民“留守化”，我国三农未来将农村农场化、农业规模化、农民城镇化特别是县域中心城镇化。最后需要特别明确指出的是，现在已经不是进城落户农民承包地和宅基地是否转让的问题，而是怎么落实中央鼓励进城落户农民转让承包地和宅基地的问题，怎么办理进城落户农民承包地和宅基地转让手续的问题，具体办法就是“有偿退地+退地出让”。

根据党的十九届五中全会通过的《建议》精神，根据《宪法》《土地管理法》，依据全国人大会议通过的《纲要》，郑重建议如下：

1.尽快进行进城落户农民依法自愿有偿转让承包地的试点，落实党中央鼓励承包地转让的政策，为转让承包地的农民服务，鼓励自愿有偿转让；

2.尽快进行进城落户农民依法自愿有偿转让宅基地的试点，落实党中央鼓励宅基地转让的政策，为转让宅基地的农民服务，鼓励自愿有偿转让；

3.农业部、司法部等加快出台《中华人民共和国农业用地使用权出让和转让暂行条例》，包括草原、林地等，鼓励依法自愿有偿转让；

4.农业部、司法部等加快出台《中华人民共和国农村宅基地使用权出让和转让暂行条例》，涵盖农区、牧区、林区等，鼓励依法自愿有偿转让；

5.在全国稳妥有序推行进城落户农民依法自愿有偿转让承包地、宅基地。