“国有民办型”独立学院转设新路径探索

刘 洪 王佳丽

(1.苏州大学应用技术学院，江苏 苏州 215325； 2.内蒙古鸿德文理学院，内蒙古 呼和浩特 010000)

推动独立学院转设为独立设置的普通本科高校，是当前我国高等教育改革的重大任务之一。2020年5月，教育部办公厅印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》(以下简称《实施方案》)，提出“将独立学院转设作为高校设置工作的重中之重”，并要求到2020年末“各独立学院全部制定转设工作方案”。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》规定：“公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。”这意味着独立学院与母体高校之间原有的经济关联或依附关系不再符合条例相关规定，推动独立学院转设为独立设置的普通高校是大势所趋。根据教育部网站公布的转设情况，截至2021年5月，全国有161所独立学院实现转设，尚有159所未实现转设(1)数据根据教育部独立学院名单和已转设独立学院名单进行统计后获得。。我国独立学院可以分为“国有民办型”独立学院和“民有民办型”独立学院两类，不同类型的独立学院在转设过程中面临不一样的难点。

“国有民办型”独立学院指公办高校与国有企业、公办高校的基金会、校友会等公共组织共同举办的独立学院，其不管是转为公办高校还是民办高校，均面临一定的困难和挑战。“民有民办型”独立学院是指公办高校与社会力量合作举办的独立学院。相较于“国有民办型”独立学院，“民有民办型”独立学院的转设进程更快。由于转设后社会力量投资方可获得高校的独家决策权，且无须再向原母体高校缴纳管理费或资源占用费，“民有民办型”独立学院的合作举办方积极支持独立学院转设。钟秉林等(2021)认为，尽管独立学院转设的政策方案基本明确、转设进度明显加快，但由于独立学院的办学形态复杂，且转设涉及多方利益相关者的切身利益，在实际推进过程中仍面临一些难点、堵点和痛点(2)钟秉林、景安磊：《独立学院转设现状分析与转设后可持续发展路径探析》，《中国高教研究》2021年第4期，第14-19页。。阙明坤等(2021)提出破解“国有民办型”独立学院转设困境的对策，主要包括：健全机制，化解利益纠纷；改善办学条件，促进转设；创新转设路径，促进政策落地；落实办学主体地位，增强独立自主办学能力(3)阙明坤、耿菊萍、雷承波：《国有民办型独立学院转设的困境与对策》，《高校教育管理》2021年第1期，第59-68页。。本文认为，我国独立学院转设过程道阻且长，主要原因在于各地独立学院在投资主体、内部治理、办学规范性、规模形态以及教育质量等方面呈现多样性和复杂性，而现有的转设模式相对单一、转设路径相对狭窄，只有探索更多转设路径，才能为更多独立学院转设提供更多行动选择。目前，“国有民办型”独立学院成功转设的比例明显小于“民有民办型”独立学院。全面梳理“国有民办型”独立学院转设中的难点和堵点，客观分析其转设困境，有助于进一步推动“国有民办型”独立学院的转设进程。

一、“国有民办型”独立学院的转设困境

“国有民办型”独立学院的生源质量、教学水平、社会声誉在整体上优于“民有民办型”独立学院，是我国独立学院的领头雁和排头兵。“国有民办型”独立学院的发展历程和办学现状具有特殊性，其转设过程存在特殊困难。

(一)多数“国有民办型”独立学院转设条件不达标

独立学院不论是转为公办高校还是转为民办高校，都需要符合相应的标准。根据2006年《普通本科学校设置暂行规定》，普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上，建校初期的校园占地面积应达到500 亩以上；建校初期专任教师总数不少于 280 人，专任教师总数一般应使生师比不高于18∶1；建筑面积、仪器设备、图书、实习实训场所等方面均有具体要求。部分“国有民办型”独立学院因办学基本条件不达标，影响了转设进程。一是土地和校园面积不够。与“民有民办型”独立学院相比，“国有民办型”独立学院更有可能在基本办学条件方面不达标。由于我国大多数城市土地资源日益稀缺、土地价格不断攀升，自有土地不达标成为横亘在很多“国有民办型”独立学院转设之路上的障碍。另外，不少独立学院的土地、校舍等产权是以母体高校或投资方的名义取得的，这些资产往往属于国有资产，过户手续复杂。二是自有师资队伍不达标。独立学院的师资队伍来源较为复杂，既有来自母体高校的师资，也有自有师资。由于“国有民办型”独立学院往往侧重于与母体高校共享部分师资，自有师资数量少、队伍结构不合理。近年来，为了顺应独立学院转设的整体趋势，部分独立学院面向社会广泛招聘自有师资，但从结果来看，所聘自有师资主要以应届生为主，高层次人才引进存在较大难度。因此，即便教师数量勉强达标，但在教学经验、高级职称教师比例等方面，还存在一定程度的欠缺。三是仪器设备、图书、实验实训条件薄弱。部分“国有民办型”独立学院“以最低成本运作，没有投入大量资金把所有硬件建合格的想法”(4)刘杰书、曾繁荣：《新常态下“国有民办”独立学院发展应向何处去》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2015年第6期，第184-188页。。根据最初的合作协议，“国有民办型”独立学院一般每年向母体高校缴纳约占学费总收入30%的管理费或资源占用费，这就使得独立学院因没有足够的经费改善软硬件设备，导致教学资源严重不足。

(二)“国有民办型”独立学院转设动力不足

持续增强转设动力，是推动独立学院转设进程的关键。“国有民办型”独立学院转设涉及母体高校、国有力量、地方政府和师生群体等利益相关方，其转设过程是一个激烈的利益博弈过程。其中母体高校和合作举办方是两个关键利益主体，这两大主体的博弈互动在很大程度上决定了独立学院转设的可能性和进度。“国有民办型”独立学院的母体高校在举办独立学院的过程中，通过每年向独立学院收取学费收入的既定比例，化解了债务，改善了办学条件和教师待遇，因此缺乏推动独立学院转设的积极性，表现之一就是在转设谈判时提出过高的“分手费”。由于母体高校可能是独立学院转设的消极力量，合作举办方的态度就成为影响“国有民办型”独立学院转设的关键因素，其积极性是此类独立学院转设的内在动力。然而，“国有民办型”独立学院无社会力量参与办学，主办单位为国有企业、母体高校基金会或校办企业，它们均缺乏转设的内在动力。地方政府国资委主导的国有企业对获得独立学院独家举办权的意愿不强，因为它们的主营业务往往是城市基础设施建设、金融、交通等领域，管理高校的精力和经验均不足。此外，《实施方案》规定“国有民办型”独立学院不能转设为营利性民办高校，这就导致国有企业难以从办学中获得回报，与其追求资产保值增值和获取利润的组织动机相悖。母体高校的基金会或校办企业由母体高校主导，在独立学院转设上并无发言权，若母体高校希望延续独立学院，其基金会或校办企业只能听从母体高校的安排。

(三)“国有民办型”独立学院转设为公办高校受地方财政制约

《实施方案》指出，独立学院可以转设为民办高校、公办高校或终止办学。目前，我国有28所“国有民办型”独立学院完成转设，其中27所转设为公办高校，可见“国有民办型”独立学院具有转设为公办高校的天然优势。独立学院办学经费的主要来源是学费收入，对公共财政的依存度较低，但若转设为公办高校，其经费将主要依赖公共财政拨款。据测算，在校生为万人的公办高校每年的人员经费、公用经费和各项专项经费约为2亿元(5)数据经笔者查阅几所在校生为万人的公办高校官网公开信息中的财务收支情况测算得来。。独立学院能否转设为省级财政负担主要经费的公办高校，主要取决于省级财政的负担能力、省域内高等教育资源的布局情况。我国多数省份的省属高校较多，省级财政的高等教育负担较重，无法支持多数独立学院转设为公办高校，且省级高等教育财政经费的投入重点是引进国内外优质高等教育品牌或打造省域内一流高校，对建设普通公办高校的意愿不强。地级市财政更难负担独立学院转设为公办高校后所需的经费。一些地级市曾通过无偿提供土地和校舍、提供部分事业编制甚至提供一定经费补助来引进独立学院。独立学院的入驻为地级市培养了大批应用型人才，建设了一批为区域经济社会发展提供决策咨询的新型智库。虽然地级市举办独立学院的积极性很高，但大部分不具有接受独立学院转设为公办高校的财政能力。浙大城市学院和浙大宁波理工学院之所以能转设为杭州市、宁波市全额出资的公办高校，是因为杭甬两市GDP均超万亿(2020年全国仅23 个城市GDP 超万亿元)，一般地级市很难具备接受独立学院转设为公办高校的实力。一些地级市(如苏州、绍兴、泰州等地)有多所“国有民办型”独立学院，若全部转设为公办高校，地方财政压力会非常大。

(四)“国有民办型”独立学院转设为民办高校或合并转设均面临较大挑战

《实施方案》规定，“国有民办型”型独立学院若要转设为民办高校，必须转设为非营利性民办高校，但是由于民办高校分类管理的推进不顺畅，营利性与非营利性民办高校的区分并不清晰，非营利性民办高校在财政补贴、教师待遇、发展空间等方面所能获得的支持措施不明确，导致部分师生不支持独立学院转设为非营利性民办高校。2019—2020年浙江和江苏均发生了“国有民办型”独立学院转设导致部分学生聚集的事件，引发社会关注。与“民有民办型”独立学院相比，“国有民办型”独立学院的师生对独立学院转设为民办高校的抵制会更强烈。首先，“国有民办型”独立学院的公办色彩相对浓厚，拥有母体高校的光环，学生在升学、就业等方面有一定优势，转设为民办高校易造成师生较大的心理落差。其次，很多“国有民办型”独立学院在创办初期曾有社会力量投资方，但由于母体高校和社会力量投资方在办学理念、经费分配、人事聘用等方面存在难以弥合的重大分歧，最终社会力量投资方在获得适当补偿后退出独立学院。这些独立学院的师生遭遇过社会力量投资方因管理不当引发的教学秩序混乱、师资待遇不稳等问题，不愿社会力量投资方再次介入学校管理。另外，《实施方案》规定：“鼓励各地积极创新，可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设，也可因地制宜提出其他形式合法合规的转设路径，经教育部同意后实施。”与高职院校合并转设可解决“国有民办型”独立学院转设中土地和师资不达标的问题，但由于职业技术大学尚属新的高校类型，已有的职业技术大学大多由民办高职院校升格而来，办学水平和社会认可度不高，“国有民办型”独立学院与高职院校合并转设为职业技术大学的创新路径也遇到较大的阻碍。

二、探索部分“国有民办型”独立学院转设为“县级市承办高校”具有必要性

我国独立学院类型多样，但转设路径相对狭窄，被寄予厚望的与高职院校合并转设路径也因出现重大风险而暂停，因此必须创新转设路径、探索更大的转设空间，为处于转设困境中的“国有民办型”独立学院提供更多选择。探索“国有民办型”独立学院转设为“县级市承办高校”，既有助于推动“国有民办型”独立学院的转设进程，也有助于分担省市两级财政压力、提升县域经济文化水平。

(一)“县级市承办高校”有利于缓解省级政府的压力

“国有民办型”独立学院因不存在社会力量投资方，公办色彩浓厚，转为公办高校更为顺畅，但若转为省属或市属公办高校，将受到地方财政丰裕程度以及地方对高等教育资源需求强度的制约。新疆大学科学技术学院、新疆财经大学商务学院之所以成功转设为新疆维吾尔自治区所属公办高校，原因之一是两校所在市级区域均无公办本科高校，新疆维吾尔自治区为提高高等教育资源的丰富性和均衡性，支持它们转设为省属公办高校。而我国大多数省域均有较多数量的省属高校，财政负担已较为沉重。另外，我国不少省会城市拥有数量较多的独立学院，如：西安有10所，武汉有7所，石家庄、南京、昆明均有6所，广州、长沙、兰州有5所，杭州有4所。这些省会城市的财政更侧重于支持省属高校的建设，对独立学院转设为省属公办高校的意愿不强。为了响应教育部“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的号召，各省级政府将独立学院转设工作列为高等教育工作的重点，积极创造条件推进独立学院的转设工作。在这样的形势下，位于省会城市的“国有民办型”独立学院若能迁至省内经济强县办学，并转设成为县级市政府承办的普通本科高校，将有利于缓解省级政府对于独立学院转设的压力。

(二)“县级市承办高校”有利于分担市级财政压力

县级市承接“国有民办型”独立学院转设，有助于分担独立学院所在地级市的财政压力。在“国有民办型”独立学院数量较多的省份，部分地级市就有多所独立学院，如浙江省的杭州市、绍兴市，江苏省的南京市、苏州市和泰州市。以苏州市为例，该市有4所独立学院，分别是苏州大学文正学院(现已转设为公办本科高校性质的苏州城市学院)、苏州大学应用技术学院、苏州科技大学天平学院、江苏科技大学苏州理工学院。这些独立学院的转设需要地级市投入巨大的人力和物力，若支持其中的一所或几所转为公办本科高校，需要投入的财力也相当可观。作为一个设区市(地级市)，苏州市还有其他高等教育建设任务。该市共有25所高校，其中8所是本科高校，尽管苏州大学属于部省共建高校、苏州科技大学属于省市共建高校、常熟理工学院属于省属全日制普通本科高校，但苏州市政府还是通过校地共建等项目支持苏州大学、苏州科技大学等高校的发展，也通过很多项目共建的方式支持西交利物浦大学、中国人民大学苏州校区等高校的建设。与苏州情况类似，绍兴有3所“国有民办型”独立学院，杭州有4所“国有民办型”独立学院。在这一背景下，积极探索“县级市承办高校”的模式，发挥县域积极性，挖掘县级财政的潜力，可有效分担市级财政的压力，推动这些地区“国有民办型”独立学院的转设进程。

(三)县域经济升级转型呼唤“县级市承办高校”

县域经济的高质量发展需要配套的高等教育资源支撑，独立学院的应用型人才培养特色与县域经济发展对应用技术型人才的需求相契合。国家政策鼓励倡导发展县域经济，而县级市的产业升级和城市化建设需要高等教育资源的强力支撑。2020年公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：“发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展……推进以县城为重要载体的城镇化建设。”该文件提到一个关键词——“两轻两重”。“两轻”指的是轻GDP总量，轻增速；“两重”指的是重产业结构调整，重发展质量。经济发展从“重量”转变为“重质”，高质量发展成为全新主题。在此形势下，县级市也面临产业升级、技术更新、经济结构优化调整等历史性课题。这一难题虽可通过与其他高校合作得以解决，但是若县域内有自己的高校，则可与县域经济形成更加紧密的共同体。“县域城市与上一等级城市的差距，更多表现在公共产品提供的保障能力方面，而不是私人物品的购买能力方面。”(6)《中国县域经济发展报告(2019)暨全国百强县(区)报告在京发布》，2019-12-07，http://www.cssn.cn/jjx_yyjjx/yyjjx_gzf/201912/t20191207_5055155.shtml。县域经济社会发展需要大量应用型人才以增强包括公共产品提供能力在内的综合竞争力，而独立学院一般以应用型人才培养为特色，若县级市利用独立学院转设的契机和县域办学的趋势，结合县域经济社会发展的需求，支持独立学院转设为“县级市承办高校”，既能顺应高等教育普及化发展规律，填补县域高等教育空白，又能强化与县域产业的对接，通过加强与县域经济重点产业相关的学科专业建设，形成服务地方发展需要的学科群和专业链，发挥高等教育对县域经济发展的支撑和引领作用。县级市通过引进高等教育资源，共建产学研合作平台，促进高校技术创新、成果转让和县域经济产业结构调整。以浙江嘉兴桐乡市(县级市)的羊毛衫行业为例，该行业在经历“重生产轻设计、重数量轻品质、重加工轻品牌”阶段后，与浙江传媒学院(桐乡校区)共建 “毛衫创意设计工作站”，助力毛衫产业从传统产业向创意时尚产业过渡。在浙江杭州临安区(原为县级市)，浙江农林大学发挥学校林学重点学科的优势，利用竹子生物技术为临安的毛竹产业提供竹林育种、培育、笋竹加工利用等领域的技术创新和人才培养服务，让传统的农产品融入现代技术，提升了毛竹的产量、质量和农产品的应用推广(7)叶福军：《长三角地区县域高等教育与区域互动发展实证分析》，《浙江传媒学院学报》2016年第6期，第136-142页。。

(四)县域社会文化发展呼唤“县级市承办高校”

独立学院转设为“县级市承办高校”，有助于提升县级市的城市形象。县域经济社会发展到一定阶段，县级市需要通过提供与地域形象相匹配的高等教育资源，带动人口增长、土地升值以及第三产业的发展。县域高校与区域经济文化发展之间可形成良性互动关系：县域高校为地方提供技术和人才保障，区域经济为县域高校提供强有力的物质保障，区域文化也可为县域高校文化的繁荣提供一定支撑。在城市形象方面，经济实力很大程度上彰显了城市活力，但城市的深度发展和“声名远播”离不开高等教育资源的映衬与推动。深圳作为新兴城市，“并无北京、上海、广州、南京、武汉等传统城市高等教育资源丰富的优势，走的是另外一条道路，即其高等教育发展战略更多地体现出城市主动作为的特征，而非仅仅延续计划经济时代所划定格局的发展惯性”(8)陈先哲：《城市竞争阶段升级与高等教育发展战略转型：深圳案例》，《高等教育研究》2020年第9期，第25-31页。。深圳通过自办高校和引进办学两种路径，积极回应城市发展与高等教育之间的互动需求，先后筹建了南方科技大学、深圳技术大学，还将筹建深圳师范大学、深圳音乐学院和深圳创意设计学院等高校。同时，在引进办学方面主要采取中外合作办学模式、国内知名大学的异地办学模式等，持续发力，通过打造高等教育资源高地，使其与深圳经济科技高度发展的城市形象相匹配。县域经济的体量和高等教育资源虽不可与深圳相提并论，但也可参照深圳发展高等教育的路径模式，提升城市知名度和综合竞争力。在文化引领方面，“县级市承办高校”与地方政府在文化硬件设施建设方面具有较好的合作前景。县级市文化设施资源相对薄弱，而“大学拥有城市中最为先进或者独有的文化资源，如校史馆、博物馆、图书馆等，可将这些文化设施最大限度地向市民开放，充分利用这些设施为城市的科技发展提供广阔的服务与合作平台，让市民在大学的文化氛围中真正地感受文化的魅力，在潜移默化中提升自己的文化素质”(9)李华玲、李峻：《论大学对城市文化的引领功能及其实现》，《国家教育行政学院学报》2012年第10期，第67-71页。。例如，“县级市承办高校”可与县级市政府合作共建图书馆，既能满足高校教学科研的需求，又能满足县级市市民对图书文化的需求，这也是“县级市承办高校”对地方政府出资建校的一种回馈，还能拓展市民的文化生活空间，提升县级市的文化品位。

三、部分“国有民办型”独立学院转设为“县级市承办高校”具有可行性

在高等教育精英化阶段，高校主要集中在一线城市与省会城市。在高等教育大众化阶段，高校主要集中在地级市层面。当高等教育进入普及化阶段，大学将延伸到县域生存发展。因此，我国经济发达的县级市承接“国有民办型”独立学院转设符合时代发展趋势，具有现实可行性。

(一)部分县级强市具备承接“国有民办型”独立学院转设的财政实力

通过分析我国31个省(区、市)的GDP数据及辖区内高校数得知，每GDP数据的千亿元可支持1—7所普通本科高校的建设与发展。李剑平(2015)认为，县域GDP超过1 000亿元，就会产生发展高等教育的强烈需求与冲动(10)李剑平：《高校“下嫁”别只盯着土地房子》，《中国青年报》2015年5月19日，第3版。。2020年，江苏、浙江两省11个有独立学院的县级市中，就有8个县级市的GDP超过或接近1 000亿元。当年GDP超过1 000亿元的县级市在全国还有很多，如福建省有4个，湖南省有3个。这些县级市均具有发展高等教育的强烈需求和承接区域内独立学院转设为普通高校的现实基础。从县域GDP的承受能力来看，经济发达区域的部分县级市已具备独立承办高校的实力。首先，部分经济强县的GDP超过了一些国家或地区。国际货币基金组织公布的2020年全球各个国家和地区的GDP数据显示，有123个国家和地区的GDP超过1 000亿元人民币，占60.59%(11)数据来自：《世界各国/地区GDP排名数据》，2021-06-19，http://gdp.gotohui.com/word。。我国现有30余个县级市的GDP达到了1 000亿元以上，相当于这些县级市的GDP超过了世界上40%的国家或地区，这充分说明我国部分县级市的经济实力已达到较高水平。其次，部分经济强县的GDP超过了我国少数省份。我国各省2020年的GDP数据显示，低于4 000亿元的省份分别是宁夏回族自治区、青海省、西藏自治区，这三个省(区)的GDP数据远低于百强县之首的昆山市，可见我国部分经济强县的财政实力甚至超过了部分省(区)。最后，部分经济强县的GDP超过了大多数地级市。江浙两省县域经济发展处于全国领先地位，两省百强县(市)数量达43个。江苏省有5个县级市位列全国前十，其中昆山市2020年的GDP超过省内淮安、连云港、宿迁这三个地级市。浙江省县级市中有独立学院的是慈溪、桐庐、诸暨和兰溪。这四个县级市中，2020年GDP超过1 000亿元且属于全国百强县的有慈溪、诸暨。

(二)县级强市具备创建“县级市承办高校”的区位优势

首先，经济发达的县级市利用独特的区位优势，依托核心城市的资源，打造了一些新兴产业引领区和高科技产业聚集区，而这些高科技产业区的聚集也将吸引、带动周边高等教育资源群的萌芽与壮大。我国长三角都市圈、京津冀都市圈、粤港澳都市圈内的经济强县大多位于“一小时都市圈”范围内，与核心城市之间的便利交通是其独特的区域优势，在地理位置上具备了发展高等教育的地缘特征。县域已有的“国有民办型”独立学院是县级市现有的较为成熟的高等教育资源，若承接这类高等教育资源转设为县属普通高校，再进一步吸引汇聚其他高等教育资源，将有利于实现高科技产业聚集区与高等教育资源的深入对接与互融。其次，县域利用优质高等教育资源支撑高科技项目的孵化和成果转化，实现高校与产业之间的互动互通，将带动新型产业振兴。全球知名的硅谷与周边城市的互动关系充分体现了这一点。作为美国高科技的发源地之一，硅谷聚集了众多优质高等教育资源，科技和知识转化为生产力，带动了周边城市经济的发展，周边城市群与高等教育之间紧密互动，形成了产学研结合的科技创新体系。从区域创新体系来考察，世界各大高技术园区都与大学为邻，在地域上与大学接近，在产业协作上与大学紧密相连、共生共荣，是其共同特点。与硅谷类似的有：剑桥科技园与剑桥大学等世界名校相邻；法兰西岛科学城则集中了法国 60%的高校；日本的筑波科学城周边有47个国立研究教育机构(12)辜胜阻、李俊杰、郑凌云：《推进“大学一产业”互动，重构创新文化价值体系》，《中国软科学》2007年第2期，第41-48页。。高新技术园区与高校群的相邻互动关系，正充分体现了产业与高校互通的现实需求。县级市现有的产业形态，为承接独立学院转设为“县级市承办高校”提供了基础，而“县级市承办高校”的创建和发展将带动县域产业的创新与振兴。山东省潍坊科技学院地处我国蔬菜之乡寿光市，该校紧密结合所在县域的蔬菜产业，将人才培养与科学研究、技术创新相结合，为推动寿光现代农业的发展和创新作出了积极贡献。

(三)部分县级市通过引进独立学院、优化区域高等教育资源，已有一定实践

从独立学院的区域分布来看，我国很多独立学院在县级市办学。早期独立学院多在省会城市办学，但由于土地面积不足，独立学院希望通过迁址办学来解决这一问题，县级市就成为这些独立学院的选择之一。县级市因高等教育基础薄弱而积极引入独立学院，“县级人民政府出地、出资引入高等教育就如同筑巢引凤，将发展高等教育作为现代城市建设发展中的重中之重，推动了高等教育跨越式发展”(13)叶福军：《长三角地区县域高等教育与区域互动发展实证分析》，《浙江传媒学院学报》2016年第6期，第136-142页。。这在经济发达的江浙两省表现得尤为突出。江浙很多县级市政府通过无偿提供土地甚至无偿建造校舍的方式，吸引独立学院前来办学。江苏省24所独立学院中有5所在县级市，如南京师范大学中北学院从南京迁至丹阳、常州大学怀德学院从常州迁至靖江。浙江省现有5所独立学院创办于或迁址至县级市，如浙江财经大学东方学院迁至嘉兴的海宁、浙江工商大学杭州商学院迁至杭州的桐庐。在山西省也有这种情况，如山西医科大学晋祠学院迁至晋中的祁县。在辽宁省大连市所辖的庄河，也有大连工业大学艺术与信息工程学院、辽宁师范大学海华学院2所独立学院。这类特殊的独立学院一般为“国有民办型”独立学院，若能转设为“县级市承办高校”，不仅能拓宽我国独立学院转设的路径，而且对优化我国高等教育资源布局有着开拓性的意义。

(四)部分县级市通过承办高等教育、推动县域经济发展，已取得一定成绩

县级市政府与高校展开产学研合作，是高等教育大众化向纵深发展的必然趋势。我国部分县级市通过参与独立学院建设，创建县域专业人才培养基地，解决人才培养的同质化问题，促进了县域经济的可持续发展，在县域经济参与高校办学方面积累了一些实践经验。以江苏省张家港为例，该县级市通过引进江苏科技大学苏州理工学院，针对地方支柱产业升级的需求，定向化培养冶金、材料、机电、能源、软件和船舶等产业相关的专业人才，形成了相关专业(群)，为地方经济发展输送人才。张家港市政府还依托苏州理工学院的母体高校江苏科技大学，成立了产业技术综合研究院，搭建冶金工程、新材料、现代装备制造等领域的研发平台，培养高层次科技创新人才，为张家港实现产业结构调整、发展高附加值产业及低碳型经济提供了重要支撑。浙江财经大学东方学院与海宁市政府在“全域融杭，深度接沪”的契机下，携手共建应用型教育资源体系，共促海宁经济发展。双方在党建宣传、合作平台、战略咨询以及资源共享等方面取得了一定成果，开创了共同发展、校地双赢的局面。大连工业大学艺术与信息工程学院和庄河市政府开展合作，在校地、校企合作等方面取得实效，为县域经济建设、社会发展提供了人才支撑和智力支持。上述县级市政府引进高等教育资源并取得丰硕成果，为我国经济强县承接“国有民办型”独立学院转设积累了经验、提供了借鉴。

四、“国有民办型”独立学院转设为“县级市承办高校”的对策建议

独立学院转设为“县级市承办高校”，对独立学院自身和县域经济社会发展均有现实意义，是优化经济发达县域高等教育资源布局的一种创新。但“县级市承办高校”尚无成熟先例，有赖于各级政府的积极推动，在举办机制、经费保障机制和人事任命机制等方面还需深入探索。

(一)发挥各级政府的推动作用，探索“县级市承办高校”的规范化办学机制

我国公共政策实施的宝贵经验是运用“高位推动”解决公共政策在央地之间的贯彻与落实，“顶层推力”是决定我国政策执行效果的重要因素(14)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第61-79页。。实践证明，只有“高位”“顶层”真正重视，才有克服重大教育政策难题的可能。弥合独立学院转设过程中多元参与者分歧和冲突的方法之一，就是加强顶层推力、宏观指导和监督检查。目前教育部对推动独立学院转设的决心很大，这为推动独立学院转设提供了条件，今后还需加强各级政府及相关部门的协调合作，增强政策执行的创新性和灵活性。省级政府需做好地方制度设计，充分考虑县域经济发展的非均衡性，将客观性与前瞻性相结合，拓展县级市办大学的合理发展空间，保障其可持续发展，做好县域高等教育布局的长远规划。地级市政府需发挥中层担当作用，积极创造条件，提供政策支持，与县级市政府一起做好转设材料的准备与申报工作，切实维护好转设期间的稳定工作，保障独立学院教职工的知情权，及时了解学生及家长的心声。县级市政府需发挥基层主体作用，严格按照法定程序，根据转设要求支持独立学院完成校舍等固定资产相关权证的办理工作，重点探索保障办学经费的可持续问题，妥善解决教职工身份问题以及校地合作问题，对转设后新大学的功能、使命等进行明确定位，凝聚共识，将转设后新高校的发展和建设纳入县域经济社会发展规划，“建立和制定一系列与县域办学相匹配的地方政策法规，避免由于地方政府领导换届而对高校办学产生冲击”(15)胡坤、徐军伟：《县域办学：浙江省独立学院转型发展路径探析》，《宁波大学学报(教育科学版)》2017年第1期，第51-55页。。另外，加强县级市政府对区域内科教资源的整合。经济发达的县级市为了招才引智、共谋发展，积极引进大院大所展开协作攻关。“大学希望培养一流人才，院所希望提高科研绩效，政府希望增加社会福祉。”(16)方维慰：《大学大院大所与地方协同创新的机制分析》，《江苏高教》2018年第12期，第71-74页。县级市原引进的大院大所可与独立学院转设后的“县级市承办高校”进行联姻，通过载体共建、联合攻关、项目合作等形式，实现资源共享、和谐共生、融合发展，助推“县级市承办高校”的高质量发展。

(二)“县级市承办高校”在举办机制方面需要因校施策，进行尝试性探索

“县级市承办高校”可以采用公办机制，由县级市政府举办，也可以采取民办机制，由地方政府设立的教育投资公司、教育基金会或国有企业作为举办者。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》规定：“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金，用于支持民办学校提高教育质量和办学水平、奖励举办者等。”目前我国约有10所民办高校的举办方为基金会、政府组织、社会组织或国有企业，如西湖大学的举办方为西湖基金会、浙江树人大学的举办方为浙江省政协、厦门华厦学院的举办方为厦门市社会发展研究会、潍坊科技学院的举办方为山东晨鸣纸业公司(国企)。这些民办高校的发展水平较高，公益属性明显，社会声誉较好，教师待遇优于其他民办高校。独立学院转设为公有力量作为举办方的非营利性民办高校，一般不会引起师生的强烈反对和抵制，有望实现平稳转设。

(三)“县级市承办高校”在经费保障机制方面需要因地制宜，加强多方合作

在“县级市承办高校”的经费保障机制方面，若其办学性质为公办高校，参照省属公办普通高校生均财政拨款标准，由县级财政负担日常经费。可视地级市和县级市的财政情况，设置各自分摊办学经费的比例。如果县级财政压力较大，可经省物价部门批准后在特定时期内采取市场机制收费。我国已有此种办学机制的先例，如浙江万里学院是一所公办高校，但按照民办机制收费，且大多数教师都有事业编制。该校不仅发展态势较好，而且与英国诺丁汉大学合作举办了一所高水平的中外合作高校——宁波诺丁汉大学。若“县级市承办高校”为民办高校，为减轻学生学费负担、吸引优秀生源，县级财政可设立奖学金，并维持较高的奖励额度。在师资队伍建设方面，《民办教育促进法实施条例》明确规定：“县级以上地方人民政府可以采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持非营利性民办学校保障教师待遇。”另外，县级市政府也可与有资金实力和教育情怀的社会力量开展合作，举办混合所有制高校。这方面可参考杭州万向职业技术学院的办学经验：该校由杭州市政府和万向集团合作举办，万向集团不要求回报，并设立“万向教育基金”支持学校发展。在县级财政实力提高后，“县级市承办高校”可以逐步降低收费标准，也可以转制为公办高校。具体可借鉴宿迁学院的做法，2020年教育部批准民办宿迁学院转制为省属公办普通高校。

(四)积极探索“县级市承办高校”的人事任命机制，必要时进行改革创新

“县级市承办高校”在创建与发展过程中，需要进行必要的创新与探索，特别是在人事任命机制方面，尚无成熟先例。我国现有的省属或市属公办高校已形成了特定的人事任命机制，但“县级市承办高校”在校领导任命、教职工编制及身份归属等方面，还需进行探索与改革创新。如果“县级市承办高校”是公办高校，根据目前的高校人事任命体制，其党委书记由省委组织部和省委教育工委任命，校长由省政府任命。为体现县级市政府作为举办方的地位、保障县级市政府对“县级市承办高校”的管理权和决策权，可赋予县级市政府对“县级市承办高校”党委书记和校长任命的推荐权，或可优先从拥有相应县域工作经历的领导中产生“县级市承办高校”的党委书记和校长；副校长、副书记等副职领导班子成员可由县级市政府负责选拔和任命。这样既保障了省级政府对“县级市承办高校”的引领及主导地位，又给予了县级市政府一定的管理权限。如果“县级市承办高校”是民办高校，党委书记可由省委教育工委选派，也可由市、县级党组织选派。根据《民办教育促进法》，民办高校实行董(理)事会领导下的校长负责制，可吸纳举办方代表、专家学者、行政管理专家等进入董(理)事会，保障董(理)事会决策科学民主。县级市政府可以选派有行政或教育管理经验的干部进入董(理)事会。校长可从全国甚至全球聘任，赋予校长充分的决策空间，带领学校建设一流民办高校。此外，“县级市承办高校”也要妥善解决好教师的编制问题。独立学院转设工作涉及师生的重大利益关切，“国有民办型”独立学院在转设过程中更应充分调研，全面考虑广大师生的诉求，广泛吸纳师生意见，保障师生员工的知情权和适度参与权，妥善处理师生员工的安置问题。如果“国有民办型”独立学院转设为公办的“县级市承办高校”，部分教师或可获得“事业编制”身份，但可能难以解决所有教师的编制问题。对此，可设立一定的标准和门槛，给予符合条件的骨干教师事业编制身份，激发教师的工作积极性。对于暂不符合条件的教师，也要做好安抚及解释工作，通过明确的文件条例，使这部分教师看到希望：通过个人若干年的努力，在符合条件后，有望获得事业编制身份。如果“国有民办型”独立学院转设为民办的“县级市承办高校”，也可借鉴浙江树人大学、厦门华厦学院等优质民办高校的先进做法，切实保障教师的各方利益，提高教师队伍的稳定性。