论国有土地上房屋征收承租人的法律地位和维权路径

2021-11-30张刚刚湘潭大学法学院

品牌研究 2021年19期

文/张刚刚（湘潭大学法学院）

城市化进程的步伐不断加快，为合理规划城市布局，全国各地纷纷兴起了征收国有土地上房屋的浪潮，或者将城市周边集体土地上的房屋按照国有土地标准进行征收[1]。由于这些土地上的房屋所处位置的优越性，房屋所有权人一般会将邻街房屋用于生产经营，但大多数情况下是出租给其他承租人经营，这就提高了地上房屋的利用率，城市临街房屋呈现出所有权与使用权相分离的状态。但是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收对象仅仅为房屋的所有权人，而其他主体（尤其是承租人）均不享有向房屋征收主体请求补偿的权利。那么，承租人的权利如何维护呢？根据权威部门的解释，房屋出租是私房所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，对于因征收而导致的合同解除问题，应当通过合同纠纷处理的方式解决。2这一考虑貌似合理，但实为不公。尤其是近些年，城镇化进程加快，私房承租早已成为了普遍现象，如果将承租人排除出国有土地房屋征收的补偿范围，不仅侵害了他们的权益，而且即使通过所谓的民事途径也不能很好地解决承租人的权益。

相对于房屋出租人而言，承租人显然处于弱势地位，因而对承租人予以征收补偿，应视为征收人的“国家义务”和被征收人的“社会义务”。[1]

笔者认为，在国有土地上房屋征收频发、租赁关系普遍存在的社会背景下，有必要探究国有土地上房屋征收承租人请求补偿的合法性，缓解承租人与征收人（政府）以及出租人之间的矛盾，保护承租人的合法权益，赋予承租人在征收关系中应有的法律地位，在国有土地上房屋征收过程中一并解决三者之间的矛盾，尤其是解决从事生产经营活动的承租人与出租人之间的利益冲突。

一、国有土地上房屋征收承租人的实践困境

（一）来自征收行政部门方面的困境

征收行政部门是征收活动进行的决策和实施主体。由于法律均未明确规定征收范围确定的主体[2]，致使实践中承租人无法向相关部门表达自己的利益诉求。各职能部门之间也存在推诿扯皮的现象，其中最主要的理由是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，承租人并非被征收人，对征收决定及其相关的决定不能申请行政复议与行政诉讼，其因房屋征收而导致的停业等损失系因租赁合同纠纷产生，建议通过与出租人协商或者通过司法途径方式解决。而这种处理方式往往令承租人无所适从，由于停产停业损失、装修费已经在补偿协议中约定，而该协议为征收人与被征收人签订，但却与承租人的利益息息相关。

（二）来自出租人方面的困境

出租人在签订征收补偿协议前，为了获得政府征收额外的奖励，大都希望尽快地签订征收补偿协议，往往会忽略承租人的既得利益，不会站在承租人的角度为其争取权利。而出租人在获得补偿费用之后，对于承租人遭受的损失视而不见，不予补偿。此时承租人因房子被征收而被迫停产停业却又得不到补偿陷入困境，出租人则处于强势的地位，大多数承租人为尽快恢复经营，被迫妥协，接受出租人不合理的补偿方案。仅有少部分承租人是通过诉讼的方式解决。

（三）承租人自身维权负担过重的困境

承租人在政府征收过程中，在租赁期间无法按预期正常经营，又面临投诉无门的境地，一边寻求重新选择适合的经营场所，一边与出租人周旋希望获得补偿，往往身心俱疲。另一方面，承租人因诉讼而付出的维权成本较大，尤其是时间成本高，出于此考量，大多数承租人为尽快恢复经营，被迫妥协，接受出租人不合理的补偿方案。

（四）承租人困境的原因

立法没有对承租人补偿的统一规定。一是《国有土地上房屋征收与补偿条例》对承租人的补偿没有涉及，如果说这是立法者刻意地留白，那么就需要其他具体的规定来补足，否则这种“法律的沉默”难免会损害无辜的民众。二是各地关于对承租人进行补偿的规定，有可能造成同案不同判的结果。比如《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第24条规定“被拆迁人与承租人的出租协议对前款所述的损失补偿有约定的，由双方按协议约定处理；双方没有出租协议或出租协议对之未约定的，由被拆迁人与承租人根据实际情况自行协商解决”。至于双方协商不成的，如何分配款项未作规定。《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》中也只是就房屋租赁合同约定遇到拆迁时的解决办法，对没有约定的情形未做规定。

二、国有土地上房屋征收承租人的法律地位及求偿权法理阐释

（一）国有土地上房屋征收承租人的法律地位

从承租人的地位来看，承租人因被拆迁的租赁房屋，实际上取得了双重身份，一方面是房屋租赁合同的相对方，具有独立性。承租人对承租的房屋享有使用、收益的权利，所以承租人可以就其使用、收益方面因拆迁受到的损失单独要求补偿安置。另一方面是拆迁的利益相关者，具有从属性。承租人对房屋的使用是基于所有权而生，从解释角度看，拆迁人的范围应该不仅仅指房屋所有权人，承租人某种程度上是“准被拆迁人”，或者称之为利益相关人，具有一定从属性，是补偿款的利益分享者。但拆迁人的补偿是给被拆迁人的，在禁止双重获利情况下，承租人的补偿也来源于拆迁补偿费，是拆迁补偿费的利益分割结果。这种双重地位也是承租人获得补偿的缘由之一。

（二）国有土地上房屋征收承租人求偿权的法理阐释

有学者认为，在被征收人与承租人达不成解除租赁合同协议的情况下，被征收人只能选择产权置换的补偿方式，置换后的房屋继续由承租人承租，此时承租人可以主张与“买卖不破租赁”类似之“拆迁不破租赁”[3]。且不说学界有无“拆迁不破租赁”之提法，单从“买卖不破租赁”之法理基础来看，“拆迁不破租赁”也无生存的空间。立法确立“买卖不破租赁”之规则主要是考虑到非公示性私房买卖极易损害承租人利益的缘故。而在征收的情形中，从征收公告的发布到征收工作的具体进行，会有较长的一段时间间隔，承租人在这期间完全可以了解所租房屋将要被征收的事实，也有时间来另外寻找其他可以承租的房屋或者是采取其他的准备措施。另外，“买卖不破租赁”适用的前提是租赁物的所有权虽然发生了变化，但是租赁物仍然存在，但在征收的情况下，原租赁合同标的物将会因随之而来的拆迁不复存在，强制性地要求被征收人安置承租人，是行政公权对私法意思自治理念与人文关怀价值追求的粗暴干涉与严重破坏，被征收人并没有必须要承担关注承租人社会福利的法定义务[4]。如果承认了承租人的安置选择权，实际上就否定了政府征收属于不可抗力。

虽然债法中有“买卖不破租赁”的规则，然而，征收毕竟不同于买卖，征收是一种强制性的国家行为，买卖是民事行为，不宜任意扩大“买卖不破租赁”的适用范围。可行的办法只能是允许被征收人自由决定是否解除租赁合同。在双方有约定的情况下，被征收人享有约定解除权，解约自不在话下。解约之后，由出租人从征收人处索要到的解约损失补偿来对承租人进行赔偿。

有学者论断，政府征收属于不可抗力，承租人的损失无法依据《合同法》向被征收人主张违约损害赔偿[5]。还有学者认为征收属情势变更。事实上对于征收的定性问题理论界还有许多的争论，由于观点高度相似，在此不再一一枚举，仅就上述立论做一简要评述。不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。不可抗力主要包括两大类：一类是因自然原因引起的现象，如海啸、台风、地震、冰雹等；另一类是指社会现象，主要包括战争、罢工、武装冲突、政府行为等。而《中华人民共和国民法典》确立的情势变更原则指的是合同依法成立以后，履行完毕之前，发生了不能预见，且不可归责于双方当事人的事由，这些事情使得合同订立当初的目的无法实现，一方当事人可以申请合同内容的变更或者不再履行。不可抗力与情势变更有许多的相同点，但差别之处也是显而易见的，如两者的客观表现不尽相同，不可抗力如前所述，而情势变更中的“情势”是当事人订立合同时所依赖的行为基础或环境，一般指经济情势的变化；再如二者的法律功能也不同，不可抗力的主要作用在于免除或减轻不能履行或者是不能完全履行合同义务一方的责任，而情势变更作为对“契约神圣”“契约必须严守”等原则的修正，更多的是在于消除合同因基础事实的变化如继续履行将会产生的不公平结果；事实上，二者最大的差异在于发生不可抗力之后，合同的履行将变得极为困难甚至是不可能，而情势变更的事由产生之后合同仍有履行的余地，只是基于民法之公平理念，以及对受不利影响一方的人文关怀，赋予其变更合同之诉权。通过上述对不可抗力与情势变更的比较，征收的不可抗力属性不言自明，因为征收后的拆迁将使得合同标的物不复存在，合同履行再无可能，征收也不属于经济情势。

既然征收属于不可抗力，被征收人可以据此解约而不必承担违约责任，但是承租人权益的损失又是客观事实，那么可能的救济途径是承租人依据“第三人侵害债权”理论，向征收人主张损害赔偿。“第三人侵害债权”理论是对债的相对性的弱化以及债的不可侵害性的强调，它是指债的关系以外的第三人故意实施或与债务人恶意通谋实施旨在侵害债权人债权并造成了债权人实际损害的行为。对于我国是否有必要建立“第三人侵害债权”制度，学者们大多持否定态度，因为现今的合同责任制度足以解决债权人损失问题。再者，基于债权的非公示性，第三人很难知道债权债务的存在，如果法律任意规定债权为侵权法律关系的客体，势必会给第三人带来不合理的责任，造成人际交往的如履薄冰、如临深渊，经济活动的开展也将难以为继，就更别提交易市场的建立了。承租人以征收人侵害其租赁债权而请求赔偿也就找不到法律依据，权利诉求更是无从谈起。

实际上，房屋出租后，出租人对房屋所享的使用价值已经由交易价值的顺利实现转换为承租人的使用价值，基于民法之损害填补的一般原则，出租房屋不能因征收而获得双重补偿，可行的方案是承租人承担所有的解约损失后，直接获得房屋的使用价值损失补偿请求权，向征收人主张补偿款，以实现交易简洁与自身权益保护的双重便利。

三、国有土地上房屋征收承租人的维权路径构建

（一）民事解纷

在承租人与出租人之间存在房屋租赁法律关系，基于合同的相对性原则，承租人有权就因第三人征收导致侵害使用权而向相对方出租方主张权利。

1.和解

和解是解决纠纷最便捷的途径，在发生纠纷时，双方当事人应首先自我解决、协商，往往在交谈中矛盾会化解，达成一致的意见。顺利完成征收过程中的后续搬迁工作及补偿分配，这也是最为理想的状态。

2.调解

由于征收工作涉及的矛盾面较为广泛，问题较多，且征收工作时间紧迫，不可能所有的问题都由法院解决。必须先就问题的复杂、难易程度加以区分，而在征收活动中，居民（村民）委员会对于社区内的事务往往较为熟悉，因优先主动承担起先行调解的工作，将矛盾化解在基层，只有在双方争议很大，完全无法解决的情况下通过民事诉讼的途径由法院进行解决。

3.民事诉讼

诉讼是权利保障的最后一道屏障。承租人在无法获得补偿的情况下，往往会将出租人诉至法庭，但依然还是以租赁合同法律关系为基础进行诉讼。这样虽也能够保障承租人权益，但权利不能充分得到保障，不是因为诉讼的不正义，而是由于租赁合同法律关系下进行的诉讼本身决定的，其保障不能全部覆盖承租人的损失，尤其是停产停业的损失，这部分在该法律关系中，法官自由裁量的任意性较大，未充分考量停产停业损失的性质。

（二）行政解纷

俗语讲“解铃还需系铃人”，承租人之所以无法按照租赁合同的约定届期承租，是由于政府的征收行为所致，其后果是承租人无法经营而受到损失。但政府则未考虑承租人的损失，未听取承租人的诉求，单方面制定了停产停业损失的补偿费用，而现行法对于关乎承租人切身利益的补偿却未赋予其提出异议的途径，似乎不合人情法理。

笔者主张赋予承租人行政征收利害关系人的法律地位，并不是否定其不应该提起民事诉讼，而是希望在政府征收过程中，赋予承租人话语权，直接将关乎自己切身利益的诉求向政府部门反映，在征收过程中一并解决，可能有学者认为征收对象为房屋，而房屋的所有权为被征收人，与承租人没有任何关系，但需注意，前者所指出的所有权又分为占有、使用、收益、处分四个权能，而在征收之前，出租人已将占有、使用、收益三个权能通过租赁方式转移于承租人，征收房屋的行为，虽然出租人有权处分，但这必然会对承租人暂时享有的三个权能产生影响，权利受到损害。虽然承租人对征收的决定无法改变，但其作为承租人，有权为因征收而造成的损失进行维权。

赋予承租人通过行政诉讼解决纠纷，主要是解决停产停业损失、装修费用的争议，当然，其损失也仅仅局限于此，通过行政诉讼或调解的方式，促使政府在制定征收决定时，充分考虑承租人利益并能够直接将该部分费用支付于承租人。不仅有利于征收工作的顺利进行，而且有利于承租人及时获得补偿费用，促进中小企业的发展。