城市高质量建设发展的学术史梳理与研究框架

杜 栋 王 楠

(河海大学，江苏 常州 213022)

城市是我国经济社会发展的主要空间载体，城市是高质量发展的主战场。换句话说，在我国经济高质量发展时期，城市建设与发展也需要实现高质量。城市高质量建设发展是一个实践问题，需要理论指导。然而，目前城市高质量建设发展大体上还只是一个新概念。如何才能真正将高质量发展理念落到城市的建设发展实际中，开展此课题研究就显得十分紧迫和非常有必要。

一、国内外相关研究的学术史梳理

目前，关于“城市高质量建设发展”和“城市高质量建设”的提法和研究文献很少。虽然关于“城市高质量发展”的提法有，但大多是宣传性的。城市高质量建设发展，不仅应该包括“城市高质量发展”的相关内容，也应该包括“城市高质量建设”的相关内容。与“城市高质量发展”相近的概念是“城市发展质量”。所以，首先对“城市发展质量”的研究来做梳理。

国外还没有关于“城市发展质量”研究的直接提法，但与此相关的研究非常丰富，主要有城市可持续发展研究，如以资源、环境为侧重点的生态城市建设研究，以人主观幸福感为重点的城市生活质量研究等。随着经济的发展和城市化的推进，我国的城市规模不断壮大，但城市建设发展中暴露出来的问题也越来越严重和突出，引起各级政府官员的深刻反思和广大城市专家学者的高度关注，对城市发展质量的研究也逐渐引起学术界的重视。迄今为止，关于城市发展质量的研究还没有形成完整的理论体系。本文从城市发展质量的内涵、城市发展质量的评价、提高城市发展质量的途径等三个方面，对城市发展质量研究进行梳理。

1.城市发展质量的内涵研究。城市发展质量是个发展中的、多维的包容性概念，虽有明确的直观含义，但其内涵极为丰富而不易把握，这也使得该概念长期以来难以形成较为一致的定义。目前，国内学术界对城市发展质量的内涵研究大体分为两种：一是对其的综合把握。白先春等(2004、2005)认为, 城市是一个由多种要素组成的复合体，其发展质量必须运用系统论的观点进行分析界定。陈强等(2006、2007)认为，城市发展质量可以揭示城市发展的质量和效率，它具有包容性、时效性、相对性等特点。二是从某个角度出发给出自己的理解，如城市经济发展质量、城市环境质量、城市人居生活质量等。

2.城市发展质量的评价研究。城市发展质量评价研究分为与其相关的评价研究和侧重其某方面的评价研究两类。前者如城市可持续发展、城市现代化、城市竞争力、城市综合实力等，已经成为学术界研究的热点。后者如城市人居生活质量、城市环境质量、城市经济发展质量等，研究很丰富。值得一提的是，城市可持续发展的评价研究是城市发展质量相关研究的热点之一。比较有代表性的研究机构是中国21世纪议程管理中心和中国科学院地理科学与资源研究所。在他们的影响下，国内很多评价体系将城市看作一个社会大系统来考察城市经济、社会、环境发展情况和三者之间的协调性，即将城市可持续评价分解成城市系统的协调性和系统发展水平两部分考察。整体而言，长期以来国内外一些学者或学术组织对城市发展质量评价进行着持续不懈的理论研究和实践探索，试图构建一套系统完整的城市发展质量评价体系的理论与方法。

3.提高城市发展质量的途径研究。关于如何提高城市发展质量，研究的学者相对而言甚少。不过，很多政府官员对新形势下提升城市发展质量做了许多思考，也提出了不少举措。

综合以上，关于城市发展质量的研究纷杂而不够系统。主要表现为：一是对其内涵研究由于其概念的发展包容性，或从城市发展质量所包含的内容、所具有的特征进行描述，或对其某方面的内容进行界定，因而一直缺乏系统完整的抽象概括。二是对于城市发展质量评价的研究，学者们或在城市群背景下对城市发展做出比较评价，或只进行城市发展的静态评价，而将城市发展质量视为内在相互作用的动态系统，以系统内部相互作用、协调共促的角度提高城市发展质量的研究较少。三是提高城市发展质量的途径和政策措施仅限于宏观理论层面的泛泛而谈，而没有从城市发展的实际问题出发，故缺乏可操作性。由于城市发展质量的研究具有重大的理论与现实意义，因此其研究必将为越来越多的学者所关注。第一，对城市发展质量的内涵研究应更加注意相近概念的辨析，更加注重区分城市发展质量与城市化发展质量的差异，从对比研究中取得系统完整的精确定义。第二，对城市发展质量的评价研究将更加注重综合指标的运用，利用大数据技术等，比较综合准确地反映城市发展的真实情况。第三，随着学者对城市问题的关注度提高，尊重城市发展规律，从问题出发来研究提高城市发展质量的途径应引起重视，以便提出具体操作层面的提高城市发展质量的措施建议。

另外，与城市高质量建设密切联系的是城市建设管理(治理)。国家在城市建设管理(治理)方面的新动向表现在：首先，城市管理的精细化水平是衡量城市治理质量和效能的重要标志。中央城市工作会议于2015年12月20日至21日在北京举行，强调要在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决“城市病”等突出问题。2016年初，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台。明确了将来一段时期内，我国城市规划建设管理的理念、目标、原则和思路。这实际上强调要统筹城市的规划、建设、管理三个层面的问题。2017年，习近平总书记提出，“城市管理应该像绣花一样精细”，使得精细化管理成为新时期城市管理的新议题、新任务和新目标。

其次，智慧化是城市发展的新理念和新方向。利用智慧化手段治理城市是一个新趋势，总体来看，国内外关于城市治理智慧化的研究主要是从智慧城市建设开始的，具有一些共同点：一是治理智慧化是基于智能技术的融合创新，突出城市运行效率；二是强调多元的社会参与，进一步理清政府职能边界，激发社会其他主体的积极性；三是注重以人为本，实现公共服务能力提升和资源高效利用。不过，但针对城市治理智慧化的研究基本上还处于初始阶段，结合城市自身特点的智慧治理模式研究与实践相对还比较少。城市规划建设管理是城市高质量建设发展的重要内容。尤其是，城市精细化管理与城市智慧化治理是城市建设发展不可忽视的补充内容。

二、理论研究可进一步探讨、发展或突破的空间

1.对城市这一研究对象要有科学的认识。我国著名科学家钱学森从系统的观点，把城市概括为:“以人为主体，以空间和自然环境的合理利用为前提，以积聚经济效益和社会效益为目的，集约人口、经济、科技、文化的空间地域大系统。”可以说，这是对城市概念的比较科学的描述。

2.研究城市高质量发展，就应该对城市发展是否是高质量作出判断。城市发展质量评价的是一个重要的话题，人民论坛测评中心结合京津冀13个城市的发展现状，对各城市的发展质量进行了测评和系统分析，也对长三角26个城市发展质量也做了测评。测评采取的核心指标有经济发展质量、社会发展质量和生态环境质量。彭剑、虹沈烽、彭凯、刘娟(2019)探讨了城市发展质量的内涵及其评价，该文章从城市的起源、产生条件、本质与功能、质量的内涵与城市病问题等角度进行思考与探讨。他们指出城市发展质量评价指标可以从不同的角度去分类、分层级，如可以从城市的生产、生活、生态系统分类来建立评价指标。不管如何，评价指标体系都应该建立在一定的理论基础上。

3.研究城市发展质量，注意城市内部各子系统之间的协调。马静、李小帆、张红(2016)以长江中游城市群为例，归纳了城市发展质量的内涵，将其整合为集经济、社会、生态空间发展质量三个子系统集成的综合系统，以2006年—2013年长江中游城市群31个地级市城市发展质量数据为基础，采用熵值法、耦合协调发展模型、GM(1,N)动态协调发展模型，结合空间分析方法，从系统内协调互促角度对城市发展质量系统的协调性及其区域差异性进行分析。该文从系统论的角度探讨城市发展质量的系统性内涵，也强调了系统的耦合协调发展。注意到城市内部子系统的协调对于城市发展质量的影响值得肯定，但仍需加强对城市内在发展规律的揭示。

4.评价城市发展的关键是推动城市高质量发展。如何推动城市高质量发展，不仅要在模型方法上下功夫，而且更应该在管理制度和政策上做文章。在中央城市工作会议精神和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台后，城市工作的系统性被提到历史日程。祁海军(2017)分析了城市规划建设管理中的突出问题和提升城市规划建设管理水平的主要影响因素，提出了提高城市规划建设管理水平的主要思路和重点举措。姜露露(2018)以统筹为指导思想，结合徐州城市规划、建设、管理工作，提出规划引领要科学、建设营造要精致、管理保障要到位的实践探索。还有很多专家学者强调要建立机制，建立机制的关键是包括哪些机制，如何建立起相应的机制，这些问题至今没有很好回答。

5.新时代对城市工作提出了新要求。王郁等(2019)以上海为例，探讨了超大城市精细化管理的概念内涵与实现路径。先进的经验值得学习，但是一般城市是不是也可以推广？而且，精细化管理如何渗透到城市规划建设管理全过程之中也值得探讨。另外，王敏(2013)认为智慧化是城市发展的新理念和新方向，讨论了我国城市智慧化发展现状、问题与对策。如今，在大数据、人工智能时代，如何把智慧化与城市治理有效结合起来，跟踪分析城市发展状况，为科学决策提供依据，这也是值得研究的课题。

概括地说，国内外研究主要还存在以下几点不足：第一，城市高质量建设发展概念认知的模糊性。第二，城市高质量建设发展研究缺乏完整的理论框架。第三，城市高质量建设发展的评价体系尚未形成。第四，城市规划建设管理的长效机制尚未建立。第五，新时代背景下城市管理精细化和治理智慧化尚需进一步开展研究。第六，高质量城市建设发展的实证研究少见。

三、城市高质量建设发展研究框架的提出

中国特色社会主义进入新时代，我国城市也进入从高速发展到高质量发展的战略转型期。要重新深入思考“建设一个什么样的城市，怎样建设城市”这个重大问题，在“指挥棒”上加快向全面贯彻落实新发展理念转变，按照高质量发展要求开展工作。这就需要我们坚持系统观点，运用系统方法，深入开展促进城市高质量建设发展的综合研究。

1.城市高质量建设发展既是一个实践问题又是一个理论问题，既需要理论指导也需要实践“落地”。首当其冲的一个薄弱环节是对城市高质量建设发展的概念及其内涵理解不深刻、不系统，缺乏坚实的理论基础，也没有科学、客观的评价城市高质量建设发展的评价指标体系。

2.要开展城市高质量建设发展研究，需要从系统科学的视角加以整体性分析。应该认识到城市高质量建设发展研究本质上是属于宏观的城市管理课题。从一般的城市管理来说，城市管理是以发挥城市经济、社会、环境、文化等整体效益为特征的综合管理。当然，完整意义上的城市管理包括规划管理、建设管理、运行管理等方面。因此，一方面要注意将城市规划、建设、管理等环节构成系统和整体；另一方面还要把重点放在解决城市经济、社会、环境、文化等领域的不协调和矛盾上。进一步看，城市管理属于现代公共管理的领域，具有综合性、全程性和动态性的特点：一是城市管理的综合性。分为经济管理、社会管理、环境管理和文化管理等；二是城市管理的全程性。即城市规划管理、城市建设管理和城市运行管理；三是城市管理的动态性。现代城市作为一个有机整体，用动态的角度来管理实施城市战略目标是掌握城市运转规律的最好办法。基于以上分析，城市高质量建设发展主要应该包括纵向的规划、建设、管理统筹问题和横向的经济、社会、环境、文化协调问题。

3.城市高质量建设发展研究最终目的应该是研究成果能够指导城市高质量建设发展实践。从实践应用上看，城市高质量建设发展的特征主要体现为城市管理机制。所以，城市高质量建设发展需要建立起长效机制。归纳起来，基本包括：第一，城市高质量建设发展到底指什么？第二，纵向的规划、建设、管理如何统筹？需要探讨其长效机制。第三，横向的经济、社会、环境与文化如何协调？需要探讨其长效机制。第四，在新要求和新趋势下，如何更有效地推进城市高质量建设发展？以上四个方面是相互联系在一起的，概念内涵研究为后面的纵向统筹和横向协调研究奠定坚实的科学理论基础。通过纵向统筹，回答如何解决城市规划、建设、管理的脱节问题；通过横向协调，回答如何解决城市经济、社会、环境和文化的不协调问题。机制创新是通过精细化方法和智慧化手段来进一步推进城市高质量建设发展。这四个方面都是围绕着“城市高质量建设发展”这一核心目标展开的。具体地说，可按以下视角展开研究：第一，从系统科学的视角，看待城市高质量建设发展的内涵；第二，从统筹学的视角，探讨统筹城市规划、建设、管理的长效机制；第三，从协同治理视角，探讨城市经济、社会、环境与文化相互协调的长效机制；第四，从管理精细化和治理智慧化的视角，推进城市高质量建设发展。

依据的主要学术观点如下：其一，统筹学是华罗庚教授总结提出的。统筹学是研究如何实现整体目标的全过程中施行统筹管理的有关理论、模型、方法和手段。把统筹学用于城市工作研究不仅具有理论价值，而且更具现实意义。其二，城市是一个复杂的有机体，它由许多子系统构成，各子系统内又存在着许多层次结构，层次间及子系统间的关联关系也很复杂，且这种关系随时间及环境的变化又存在着较大的易变性。因此，城市的协调问题与生俱来就有着非同一般的复杂性。但是，协同治理理论为我们提供了分析和解决复杂性城市问题的利器。

四、总结

城市高质量建设发展是一个新话题，甚至可以说刚开始不久，急需理论指导和实践探索。其中，关键性问题和重点难点问题包括以下方面。

1.界定城市高质量建设发展的概念内涵，这是拟解决的基础性和关键性问题。表面上看只是下个定义，实际上明确了研究的内容、宗旨和方向。

2.如何从纵向统筹和横向协调形成促进城市高质量建设发展的长效机制，这是拟解决的重点问题。因为城市管理工作是一项综合的、复杂的、庞大的系统工程，城市高质量建设发展不仅涵盖城市规划、建设、管理的全过程，而且也涉及城市经济、社会、环境和文化等领域。一个时期以来，我国城镇化快速发展、城市规模不断扩大，在一定程度上制约了城市的健康发展，迫切需要建立一套纵向统筹和横向协调的机制。

3.如何通过精细化方法和智慧化手段推进城市高质量建设发展，这是拟解决的难点问题。一方面，城市管理的精细化水平是衡量城市高质量建设发展的重要标志；另一方面，城市治理的智慧化是城市高质量建设发展的新理念、新模式和新方向。这两块内容实际上属于基于科学化方法和现代化手段的机制创新。之所以说其是难点问题，主要是因为每个城市的情况不同，管理水平和治理能力有别。

概言之，本研究具有重要的理论和现实意义。一是从理论意义看，开展城市高质量建设发展的概念内涵解读，不仅能够丰富城市高质量建设发展的概念体系、理论体系，而且能够促进城市系统工程学科的建设。二是从现实意义看，提出纵向统筹城市规划、建设、管理和横向协调城市经济、社会、环境、文化长效机制，以及以管理精细化和治理智慧化推进城市高质量建设发展的改革方案和政策措施，可以为国家和地方推进城市高质量建设发展制定相关政策提供重要依据和参考。