老龄社会、中国养老服务问题探究

文/吴思（东北石油大学）

一、养老服务相关概念

（一）养老服务

养老服务指的是为老年人提供必要的生活服务，满足其物质生活和精神生活的基本需求而采取的政策措施和提供的设施和服务的总称。狭义的养老服务指政府、社会、家庭等主体为老年人提供的物质保障、医疗护理照料等服务；广义的养老服务是指一切有利于老年人更好生存的正式性与非正式性服务，包括物质保障与精神服务两种形式。

（二）居家社区养老

居家社区养老是指老年人按照生活习惯，选择居住在家庭中安度晚年生活的养老方式。是一种介于传统的家庭养老与机构养老之间的一种养老方式，以社区为平台，整合社区内各种服务资源，为老人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务。由家庭和社会两部分组成，以家庭养老为主，社区机构养老为辅。居家社区养老模式的特点是起步晚、发展快，随着社区建设的发展而不断进步完善。

（三）机构养老

机构养老可以理解为狭义的社会养老，就是指养老服务主要由机构提供。包括养老院、养老公寓等多种形式。喜欢过群体生活的老年人，尤其是孤寡老人居住于养老院，或组建大型的老年社区，组织大量的老年人自愿前来入住，社区内为老年人提供所需要的各方面专门化服务。其特点是可以集中优势资源为老年人提供更专业、更有针对性的养老服务。机构养老将是未来养老模式的一大主体方式。

（四）养老服务体系

养老服务体系是指老年人在生活中获得的全方位服务支持的体系。养老服务体系既包括家庭提供基本生活设施和生活环境，也包括社区提供的各种服务和条件。养老服务体系更加包括政府、社会提供的有关服务的形式、制度、政策、机构等各种条件，一般不包括物资和经济供养内容。提供的不仅是传统的养老服务，更多的是一种幸福感的提升。

二、理论基础

（一）马斯洛需求层次理论

美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年在其论文《人类激励理论》中，将人的需要按照由低到高、由物质到精神概括为：生理上的需要、安全上的需要、情感和归属需要、尊重与被尊重需要和自我实现需要。

生理需求是老年人最基本需求，包括衣、食、住、用、行几方面。由于生理上的差异，老年人对生理需求有着更高层次的要求，为老服务要考虑到其需要的特殊性。安全需求是在生理需求满足的条件下更进一步的需求。老年人的安全需求主要是指防止外界伤害、疾病预防控制与天灾人祸规避。情感和归属需求是社会性的体现，老年人希望结交志同道合的朋友、互通情感、追求爱情。老年人不仅希望在家庭内部得到认可，更希望融入社会，得到社会的认同。老年人需要和他人进行情感交流，对于独居丧偶老人，孤独感更加强烈，更希望找到另一半来互相搀扶安度晚年。尊重需求是指作为社会人，老年人更希望得到认可和尊重。

马斯洛需要层次理论中国化的具体做法把老年人的需要概括为“六个老有”。①“老有所养”是其他“五个老有”的核心与基础，“老有所医”是老年人的保障，“老有所为”是老年人尊重需求的表现，“老有所学”是老年人提高自身需求的体现，“老有所教”是老年人提高政治思想与理想的需求，“老有所乐”是老年人精神层面需求的体现。

（二）福利多元主义理论

福利多元主义兴起于20世纪80年代，是继古典自由主义、凯恩斯一贝弗里奇范式之后的又一重要理论突破，为福利危机的解决提供了一种全新的思路与视角。福利多元主义观点认为，国家与政府不再是社会福利的唯一提供者，公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区在提供社会福利服务方面地位日渐重要，政府的职能更多地体现在政府购买、福利服务交易约束以及促进其他部门提高福利服务供给等方面。

我国所提出的社会福利社会化就是通过多方共同筹资、拓宽融资渠道和扩大服务队伍来实现福利对象的公众化。社会福利社会化的内在要求主要有以下四点表现：第一，政府要将一部分可以由社会机构承担的职责交还给社会；第二，政府要改变过去直接参与服务机构的做法，改为政策指导为主，参与管理为辅，逐步扩大社会服务机构自主运营权利；第三，鼓励支持社会资本进入养老服务产业，提升社会机构服务效果以满足日益丰富的养老服务需求；第四，大力发展慈善事业，鼓励慈善义工志愿服务行为。

（三）公共产品理论

公共产品理论，在指导政府与市场关系问题上有着重要理论价值。公共经济学理论中，社会产品被分成两类：公共产品与私人产品。在《公共支出的纯理论》一书中，经济学家萨缪尔森这样定义公共产品，每个人消费这种物品或劳务不会影响其他人对该产品的消费。养老服务是竞争非排他的准公共产品，政府在提供养老服务的方面有着不可推卸的责任，提供的公共物品不仅体现在硬件设施的建设，还体现在服务水平、服务技能的提高上，为老人提供更加舒适的养老环境、提供更适合的公共产品和服务。

三、养老服务供需现状及主要问题分析

（一）现有服务供需情况分析

由于我国老龄化程度不断加深，现实条件的影响和家庭养老功能弱化，社区养老与机构养老进一步发展。三种养老方式在养老服务供给方中，侧重点有所不同，对老年人需求的满足方式与满足程度也存在一定的差异。家庭可以为老年人提供日常生活照料与精神慰藉这两种服务。但是家庭养老在医疗护理保健、休闲娱乐提供方面无法满足老年人的需求。机构养老可以为老年人提供日常生活照料服务、医疗保健及护理服务、休闲娱乐服务，但人文关怀度低、自由度低，降低了老年人的社会参与度，难以满足老年人的精神慰藉；社区养老提供的养老服务需求种类比较齐全，但在服务失能、半失能老年人方面的专业度不够。

（二）存在的主要问题

当前社会养老服务体系存在的主要问题是供需矛盾突出，即养老服务的供给不能满足老年人日益增长的物质文化和精神文化的需求。养老服务人力资源的不足、养老投入资金的短缺、机构数量不足、管理监督失位、法律法规不健全，是我国养老服务供需矛盾的主要原因，阻碍了我国养老服务体系的发展。

1.资金匮乏

资金匮乏体现在两个方面，一个是福利服务费用不足，另一个是老年人可支配收入低。第一，养老服务能力的提升必须有强大的资金支持作为保障，制约我国城市养老服务体系发展的主要因素仍然是资金匮乏导致的老年服务的投入不足。第二，老年人可支配收入低，在一定程度上抑制了购买服务行为的发生。

2.机构床位数量不足

目前，我国各类养老机构数量有限，即使全部加起来也远远不能满足老年人的服务需求。据相关统计数据显示，在所有养老床位中，用于护理的床位数占全部床位数的比例还不到20%，许多退休收入高，身体健康状况好，可自理的老年人占据大量的床位，导致需要照护服务的老年人因为经济条件、信息不对称而无法入住养老机构，得不到必要的护理。

3.服务水平低

老年人不选择机构养老除了由于经济原因外的一个很重要因素是对养老机构的服务质量不放心。机构养老服务质量得不到保证，一方面表现为高端护理素质人员短缺；另一方面，养老服务志愿者匮乏，参与老年服务的志愿者与提供持续服务的人员比例低，难以满足养老服务需要。低专业化、职业化带来最直接的影响便是服务水平低下从而影响服务效果与满足度。

4.管理监督失位

养老服务机构的开办门槛很低、审核不规范。缺乏相关部门的审核和有效的监管，对开设养老机构的群体缺乏有效的管理，对开办养老机构的场所没有明确的审核标准，对从业人员的审核不严格。

5.法律法规不健全

养老服务体系的建设与完善，是一个系统性的社会工程，具有明显的区域性和综合性。管理体制不健全、法律制度不完善，会使整个管理体制缺乏应有的整合效应。

四、完善我国城市养老服务体系对策建议

完善我国养老服务体系、解决养老过程中的供需矛盾问题应该从政府供给、家庭养老和社会机构养老三个方面入手。在加强政府供给方面，具体措施是加大政府财政投入力度、加强对家庭养老与机构养老的政策指导、完善法律法规、提升评估监督水平；在完善居家养老方面，具体措施是规范成员间的责任、加强社区服务来提升家庭养老服务的质量；在机构养老方面，具体措施是鼓励民间资本进入从而解决机构数量不足的问题，加强机构养老内部管理以提升服务质量，加强机构工作人员的培训以提高人员的专业素养。社会养老服务体系的完善离不开多方共同努力，养老服务的提供不能仅仅依靠政府加大投入来实现，要建立一种协调、可持续的社会养老服务体系来保障老年人养老服务需求的满足。

（一）政府层面对策建议

1.建立养老服务专项法律法规

养老服务的发展离不开相关法律体系的保障，养老服务体系想要长久发展就必须有相应的法律支持，将其纳入到法制化、正规化的管理轨道之中。完善的法律法规是社会养老服务体系运行的保障，是养老服务体系健全的保障，法律法规也需要随着政治体制的完善而不断更新、完善。对养老服务的行业发展，包括整顿、监管等都要做出明确的规定，并出台相应的法律，保障规定的有效实施。同时，还要建立健全相应的配套法律法规，完善对养老服务业的税收优惠政策，加强政策支持，最终形成完善的养老服务法律体系。

2.建立健全评估监督体系

建立养老服务内部评估制度，对养老机构实行分级管理，加强对养老服务评估。建立一套适用于我国养老机构的评估体制，对养老机构进行监管，以提高养老服务的质量。通过横向的比较，发现问题，及时整改，全面提高机构养老服务的质量，提高老年人对养老机构的认可度，满足老年人的安全需求和情感需求。

（二）家庭社区层面对策建议

1.规范成员间责任

家庭是养老服务的最后保障，其重要性无需赘言。家庭的意义不仅在于为老年人生活提供场所，更为重要的是为老年人提供了精神情感上的支持。发展社区养老服务体系，确立居家养老方式主导地位，是解决我国正是养老问题的重大战略性选择。

2.提升社区服务服务水平

养老服务人力资源不足不能通过家庭内部解决，需要社会予以支持，而最直接、最便捷的社会支持就是社区服务。社区是离家庭最近的社会单位，从经济学角度讲，社区服务资源利用率最高，据相关调查显示，社区提供养老服务的成为为政府提供成本的四分之一。社区提供的养老服务更贴近老人生活需求，其特点是灵活、快捷，最主要优势在于满足了老年人故土难离的心理需求。因此，有必要大力开展社区养老服务来作为传统家庭养老方式的延伸，可在社区内定期进行养老护理知识培训以提升养老服务专业化程度。在增加日间照料服务中心数量的同时提供有偿家政服务，以此来弥补人力资源的不足。

（三）社会机构层面对策建议

1.引入市场化机制多元筹资

养老服务业是前景广阔的朝阳产业，解决养老机构数量不足的问题，不能仅仅依靠政府投入，还需要引入市场化机制。通过政府补助、政府补贴、政府购买服务、股份制经营等多种方式支持养老机构建设与发展。同时，发展慈善事业，鼓励社会捐赠行为，对捐赠人予以税收优惠。积极发展慈善助老，建设规模化、品牌化养老机构，鼓励经济实力雄厚的大企业举办连锁养老机构，通过规模化降低服务成本以获取长期发展。

2.优化养老机构内部管理机制

养老机构管理混乱不利于养老服务的提供，加强机构规范管理十分必要，而这里的管理是指多方面的。第一，建立合适的管理机制，选择适合的领导者，养老机构规模较小，适合直线式管理，这种直线式管理对管理者素质要求较高，因此需要一个强有力的机构领导者。第二，加强养老机构资金管理，养老机构的发展需要大量资金支持，而好的财务管理可以发挥资金的最大效用。第三，建立以老人满意度为核心的质量管理体系。老人满意度是衡量一个养老机构的最重要标准，因此，养老机构要对老年服务需求进行科学评估，并针对这些需要提供不同的服务以及管理方式，使老年人身心需要都得到满足。

3.培养专业养护人才

我国养老机构中养护人员职业素养普遍不高，必须在养老机构中引入社会工作者、专业护理人员来提高整体养老护理的水平。实行一岗一证制度，加强专业化水平建设，推进养老机构的职业化进程，通过增加专业化程度来提升服务质量。完善养老服务教育体系，设计专业的理论课程，对人员进行培训考核，考核合格以后，使其在养老机构进行实践，用理论来指导实践，检验并改善理论，最后形成合理的人员培养机制。

注释

①“六个老有”指老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐。