养老服务设施空间布局：特征事实、影响机制及优化路径——基于北京市的文献研究

姬飞霞，石 郑

(1.中国人民大学 社会与人口学院，北京 100872；2.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)

一、引言

人口老龄化是社会发展的必然趋势，也是人类文明进步的体现。根据《北京市老龄事业发展报告（2019）》，截至2019 年底，北京市60 岁及以上户籍老年人口比例超过26%，绝对规模达到368 万人，老年抚养系数为44.3%。为应对人口老龄化带来的严峻挑战，北京市早在1994 年就提出要把养老服务设施作为新建住宅的配套服务设施。随后二十年的老龄事业发展规划均把“加快和加强养老服务设施建设”作为重要的发展任务。除此之外，北京市还出台了多部政策文件，指导和规范养老服务设施的建设和运营，如《北京市养老服务机构管理办法》《北京市养老服务设施专项规划》《关于加快推进养老服务发展的实施方案》等。然而，在养老服务设施数量快速增加、种类逐步齐备、功能日趋完善的同时，养老服务设施配置错位的问题也越来越突出。一方面，养老服务设施总量不足，一床难求，另一方面，养老服务设施空置率高。实际上，养老服务设施总量不足与空置率并存的矛盾现象与空间因素紧密相关[1]。

空间性既是各种社会关系和社会结构的结果也是手段，是洞察人类社会的重要纬度[2]。在社会科学的发展史上，空间分析占有非常重要的地位[3]。近年来，随着政府数据资源的开放共享、网络爬虫方法的推广以及以位置服务（Location Based Service，LBS）和兴趣点（Point of Interest，POI）等表征人类社会经济活动的城市大数据的快速普及，空间分析获得强劲的发展，推动了公共政策和规划管理的空间化趋势[4]。养老服务设施作为重要的公共服务资源，其空间分布受到学界广泛的关注。而北京作为首都，其养老服务设施的空间格局一直备受国内外关注。北京市养老服务设施空间分布呈现什么样的特征，哪些因素影响养老服务设施空间配置以及如何优化养老服务设施的空间配置?本文拟梳理既有研究文献，尝试回答上述问题，进而为我国城市养老服务设施空间布局提供经验支持与理论依据。

概而论之，北京市养老服务设施分为机构养老服务设施和居家养老服务设施，机构养老服务设施包括养老院、敬老院和福利院等，该类养老服务设施能够为老年人提供日常生活照料、医疗护理等多项服务。居家养老服务设施，又称社区居家养老服务设施，常见的日间照料中心、老年活动中心和养老驿站等统属于居家养老服务设施，该类养老服务设施主要依托社区为居家老年人提供生活照料、健康辅导等多项服务。总体上，既有研究的分析对象以机构养老服务设施为主，涉及居家养老服务设施的研究较少，研究内容包括养老服务设施空间布局的特征事实、影响机制和优化路径三个方面。

二、养老服务设施空间布局的特征事实

养老服务资源在向老年人输送的过程中，其转换效率和服务效果在很大程度上取决于养老服务设施合理的空间布局[5]，既有研究主要从均衡性、公平性和可达性三个方面评价养老服务设施空间布局是否合理。

(一)空间均衡视角

陈云松等[6]强调空间濡染机制是相当多社会问题中必不可少的一环。此处所讲的濡染机制也就是地理学第一定律，即任何事物都相关，空间邻近的事物关联更紧密[7]。Anselin[8]指出“相邻空间单元的经济现象具有地理上或经济上的空间相关性和依赖性，导致各单元之间的互动存在空间聚集特征，进而形成经济现象的空间趋同”。空间均衡视角主要评价养老服务设施空间分布是否存在聚集和趋同现象。根据公共服务均等化的要求，养老服务设施应该均匀地分布在整个空间范围内，居住在不同区域的老年人都能享受平等的养老服务。若出现空间依赖、聚集和趋同，则表明养老服务设施空间分布不均衡。

总体上，北京市机构养老服务设施在空间上呈现一定程度的正向聚集性和分布不均衡性，中心城区及远郊区紧缺而城区边缘地区数量较多[9]。中心城区机构养老服务设施集中分布在海淀区西部和西北部，朝阳区东北部和南部的乡镇和农村地区。而东城区和西城区的机构养老服务设施分布较少[10]。

北京市居家养老服务设施空间均衡性受到分析单元的影响，以区级作为分析单元发现居家养老服务设施在空间分布上不均衡，中心城区较密集，郊区较稀疏。以乡镇/街道为分析单元发现居家养老服务设施空间分布相对均衡[11]，但具体到首都核心功能区，不同街道的养老服务设施空间覆盖度不均衡，辖区交接处缺口较大[12]。

不同属性的机构养老服务设施空间布局存在差异，公办养老服务设施空间分布相对均衡，民办养老服务设施空间分布不均衡，主要聚集在中心城区[9]。席晶和程杨[13]将机构养老设施的发展分为四个阶段，即萌芽期（1953—1959 年）、停滞期（1960—1977 年）、增长期（1978—1995 年）和繁荣期（1996—2012 年），除停滞期外，其他三个阶段养老服务设施空间分布呈现不同的特征：萌芽期养老服务设施数量少，以公办为主，在空间呈跳跃式点状分布；增长期公办养老服务设施在空间呈面状散开，各区内设施分布更趋均衡，呈现出按街道和乡镇布局的特点；繁荣期大量新建民办养老服务设施主要分布在中心城区及近郊区，这种紧密型布局强化了中心城区和郊区的资源差距。具体到中心城区，昌平区和海淀区西北部是养老服务设施的主要聚集区，大量民办养老服务设施聚集在此[10]。不同性质的养老服务设施空间分布还存在明显的城乡差异，民办养老服务设施空间分布较为集中，多分布在城镇地区，而公办养老服务设施空间分布较为均衡，城市和农村地区均有覆盖[14]。

此外，北京市养老服务设施在规模、服务和价格等方面也存在空间分异。从设施规模看，虽然小型养老设施遍布全市，但在中心城区较为聚集，中型养老设施主要分布在城区及近郊[9]，城市功能拓展区的养老服务设施平均规模最大，约为首都功能核心区的三倍[15]。从服务类型看，软服务（文体娱乐、心理慰藉和法律援助等）在空间分布上呈现聚集模式，中心城区服务能力较强，郊区服务能力较弱，硬服务（上门送餐、短期托养和日间照料等）整体较弱且不存在空间相关关系[11]。从设施价格看，距离中心城区越便捷的养老服务设施价格越高，服务价格较低的养老设施数量较多且分布较分散，服务价格较高的养老服务设施数量较少且聚集在五环内，具体到中心城区，养老服务设施各价位分布较均衡[9]。

(二)空间公平视角

公共设施的空间公平是城市规划的重要组成部分，是城市地理学研究的重点，形成了多种定义，具体可以归纳为四类：第一类是基于空间平等的公平；第二类是基于公众需求、带有补偿性质的公平；第三类是基于使用者要求的公平；第四类是基于市场准则的公平[16]。后两者又称“伪公平”，通常所说的公共设施的空间公平主要是第二类，即基于不同公众需求考虑的设施布局的合理程度，着眼点在于要减小因阶级（或阶层）分异所导致的设施分布不公平状况[17]。具体到养老服务设施的空间公平，既有研究主要分析了养老服务设施与老年人口在空间上的匹配性，养老服务设施空间分布的“不公平性”正是由于养老服务设施供给与老年人需求不匹配导致的[18]。

仅考察养老服务设施数量，北京市中心城区优于郊区，但老年人数量在空间呈现中心聚集[9]，因而从空间公平的角度看，郊区反而优于中心城区。具体来看，首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区拥有的老年人比例分别为21.0%、45.1%、37.6%和11.9%，对应的机构养老服务床位数比例分别为4.8%、37.6%、40.3%和17.3%[15]。具体到中心城区，存在明显的设施空间配置错位。进入21 世纪后，人口老龄化程度最高的区域从首都功能核心区向丰台区西北部、石景山区南部转移，而养老服务设施主要聚集在人口老龄化程度相对较低的海淀区和朝阳区[10]。东城区千名老年人设施数和老年人均设施建筑面积均低于西城区，养老服务设施缺口突出，难以就地承载辖区内老年人养老服务需求[12]。不同属性的养老服务设施空间公平性也存在差异，民办养老服务设施在西北、东南和南部近郊区处于较高水平，而公办养老服务设施则在北部和山区地带相对丰富[1]。

(三)空间可达视角

可达性是刻画人类活动以最小付出获得最多资源的有效指标[19]，具体包括两个方面：一是空间可达性，即从一个地方到达另一个地方的便捷程度[20]；二是非空间可达性，侧重非地理要素的影响，如经济可达性、信息可达性和社会文化可达性等[4]。其中，空间可达性是既有研究重点[21]。

北京市机构养老服务空间可达性因分析方法和考虑因素的不同而存在差异。首先，只考虑时间和距离，最短路径分析结果显示：中心城区的机构养老服务设施空间可达性优于郊区，中心城区大部分区域30 分钟内可到达最近的养老服务设施，而郊区需要2 个小时。空间可达性随着到主要街道距离的增加而降低，东北和东南地区的可达性优于西北和西南地区。如果除了时间和距离外，纳入老年人均养老资源，则出现相反的模式，郊区的老年人均床位数高于中心城区，西北和西南地区的资源高于东北和东南地区。其次，考虑时间、距离和老年人均资源，两步移动搜索法（Two-Step Floating Catchment Area，2SFCA）分析的结果显示，中心城区的可达性相对较差，但优于西北和西郊，西北到西南地区的空间可达性最差[22]。再次，考虑距离对设施与老年人空间联系的衰减作用，将距离衰减函数引入2SFCA，发现从东北往西南方向的斜线可以将养老服务设施的空间可达性分为明显的两个区域，西北地区的可达性明显优于东南地区，在西北地区内部，远郊优于近郊，在东南地区内部，近郊优于远郊。最后，考虑不同规模养老服务设施服务半径的差别，将可变有效服务半径引入2SFCA 后发现，中心城区和郊区的养老服务设施空间可达性变化迥异，表现为中心城区的空间可达性有所降低，而郊区的空间可达性有所提高。规模较大的养老服务设施的服务范围相对较大，导致其邻近区域的可达性降低，因此按照养老设施规模设定有效服务半径的评价方法更符合老年人对养老服务设施的使用行为[23-24]。总体上，北京市各街道养老服务设施的可达性情况较差，未达到北京市规划要求（每千名老人可达床位数≥40）[25]。

与机构养老服务设施相比，老年人对居家养老服务设施的可达性更敏感，因为使用居家养老服务设施的老年人通常不在设施中居住，每天往返于家与设施之间，出行距离的远近、交通的便利程度和花费时间的长短都会对老年人利用设施的意愿产生重要影响[26]。然而，有关北京市居家养老服务设施的研究尚处在起步阶段，仅有1 篇论文分析了海淀区和朝阳区养老驿站的空间可达性。该研究从步行可达和车行可达两个方面分析了养老驿站的空间可达性：第一，养老驿站的主要服务对象是居住在附近的老年人，按照500～1 000 米的出行半径计算，仍有一半以上居民点在老年人适宜步行距离之外，需要新建大量养老驿站；第二，假定现有养老驿站均提供接送服务，除了海淀区少数区域，海淀区和朝阳区绝大部分区域均在30 分钟车行可达范围之内[27]。

三、养老服务设施空间布局的影响机制

养老服务设施的空间位置选择受到目标客源分布、土地可获得性以及相关政策的影响，多种因素共同作用形成了现有的养老服务设施空间分布状况。这些因素可以大致分为市场因素和政策因素两个方面，即养老服务设施空间布局是市场机制和政策机制共同塑造的结果。

(一)市场机制的影响

市场机制对养老服务设施空间分布格局的影响来源于需求侧和供给侧两个方面。

需求侧是指老年人口因素，即养老服务设施的目标客源。老年人口因素很大程度上决定了养老服务设施的规划部署，但并非唯一因素。从市场角度讲，养老服务设施空间分布取决于空间区域内老年人口的规模与强度（密度），既有研究也证实了这一点。尽管人口老龄化程度是影响养老服务资源供给的重要因素，但既有研究发现人口老龄化对养老服务设施空间布局的影响并不显著或者是负向作用[1，10]，这说明并非人口老龄化水平越高的地方养老服务设施越丰富。

人口因素对不同属性的养老服务设施的影响机制存在差异。公办养老服务设施与区域人口密度设施呈倒“U”的关系，表明其随着人口密度而变化，但也会随着行政区划密集性而灵活调整。民办养老服务设施与区域内人口密度正相关，表明其更可能布局在人口密度高的地方。就老年人口密度而言，只有民办养老服务设施与其存在显著关系，公办养老服务设施对该指标不敏感[1]。

供给侧的影响来源于养老服务设施的建设成本，主要指土地的价格及可获得性。研究发现首都功能核心区因建设用地不足，导致现有养老服务设施规模相对较小。土地成本的影响在不同性质养老服务设施的空间布局方面尤为明显。民办养老服务设施大多利润微薄，难以在地价昂贵的中心城区通过市场渠道获得廉价的土地，因此中心城区民办养老服务设施非常有限[14]。

(二)政策机制的影响

政策机制对养老服务设施空间布局的影响来自两方面：一方面，养老服务设施的数量、规模和空间格局会受到相关政策的影响；另一方面，相关政策也导致公办养老服务设施和民办养老服务发展的空间分异[13]。

既有研究发现，政策因素导致不同区域的养老服务设施的数量和规模存在差异。北京市早期的发展规划政策将养老服务设施作为新建住宅配套的公共服务设施，这并不适用于以危房改造为主的首都功能核心区，而城市发展新区随着大量住宅区的开发建设，养老服务设施的建设得到较好的保障。此外，依据北京市的城市发展规划、人口疏解和产业布局等政策导向，首都功能核心区人口向城市发展新区疏散，老年人口相应减少，迟滞了养老服务设施建设。而城市发展新区承担了市中心的疏散人口，老年人口相对增加，建设养老服务设施的积极性提高[15]。

公办养老服务设施和民办养老服务设施的空间分异是不同功能定位和相应政策机制作用的结果。公办养老服务设施的建设主要依靠行政力量统一推动，秉承公平优先的原则，主要根据行政区划进行布局，大多数街道乡镇、农村地区都覆盖，因此空间分布相对均匀和分散，均衡性、公平性和可达性都优于民办养老服务设施。而民办养老服务设施的发展主要依靠社会力量，成本和收益是其关注重点，土地可获取性、养老需求等因素均对选址产生影响，导致民办养老服务设施空间布局较为集中。

四、养老服务设施空间布局的优化路径

机构养老资源配置受到空间、制度、家庭等多重因素影响[28-29]，优化养老服务设施空间布局既要突出重点，又要树立系统性思维。通过优化养老服务设施的空间布局提高养老服务资源的配置效率和服务质量既是政府规划建设领域亟待解决的问题，也是学术研究领域持续关注的热点。既有研究通过分析北京市养老服务设施的空间格局及其影响机制，提出了相应的优化路径，具体概括为以下三个方面：

(一)加强政策引导，均衡空间分布

养老服务设施作为准公共物品难以通过纯粹的市场机制实现空间合理配置。首先，政府要发挥指引作用，通过养老以及配套的土地、财税和人才等政策设计，合理引导养老服务设施的空间分布。科学确定城市中心区养老机构的比例，对养老机构的选址进行必要管控，化解一床难求与空置率高的矛盾[30]。其次，政府应规划完整统一的养老服务体系，使机构养老设施和居家养老设施，公办养老设施和民办养老设施紧密结合，相互补充。最后，政府要注重政策的可操作性，从设施的功能定位、要素配置和土地利用等层面进行更为细致的规划和布局。

(二)内部提质增效，优化服务质量

养老服务设施供给总量不足和空置率高的矛盾主要在于设施空间布局失衡。北京市老年人口主要集中在首都功能核心区和城市功能拓展区，与养老服务设施空间布局不匹配。因此养老设施空间布局应该采取区域差异化配置原则，针对城市不同区域以多种途径加以优化提升[31-32]。养老服务设施供需矛盾尖锐的中心城区新增设施难度较大，应鼓励企业等社会力量利用既有建筑通过更新、改造等方式建设养老设施，对现状利用率低或不达标的老旧设施进行改造，增设无障碍电梯（楼梯）、老年日托所等软硬件设施[33]，开展医养结合服务[34-35]，以更多样化的手段满足养老需求服务，实现中心城区减量规划及公共服务质量全面提高的目标。养老设施空置率高的城市发展新区，要鼓励养老服务设施与其他设施兼容建设，合并相关功能，增强空间开放性[36]，努力提升服务水平和服务能力，以吸引老年人入住。

(三)打破行政壁垒，实现资源共享

尽管北京市部分辖区养老设施总量充足，但辖区内分布不均衡。首先，辖区中心设施分布密集，公平性和可达性相对较高，而辖区交界处尤其是农村恰好相反，属于养老服务设施覆盖盲区。因此除了加强设施布局的查漏补缺，实现设施全覆盖外，重要的是要打破辖区管理壁垒，使老年人能跨社区、跨街道甚至跨区就近享用养老服务资源。城市发展新区和生态涵养发展区在满足当地机构养老需求基础上，还应承接城市中心区的机构养老服务需求[37]。其次，应弱化公办养老服务设施和民办养老服务设施的差异，公办养老服务设施有利于均衡资源配置，而民办养老服务设施能够丰富市场供给，两者优势互补。政府应公平对待公办和民办养老服务设施，兼顾公平与效率，进一步优化养老资源的空间分布。最后，在京津冀协同发展的战略大背景下，探索三地协同养老，解决北京市养老服务设施空间布局不合理的问题，也是值得期待的方面[38]。

五、结论与讨论

养老服务设施是多元化养老服务体系的重要内容，也是城市基础设施的组成部分。北京作为首都和标杆性城市，养老服务设施的空间状况受到政府和学界的高度关注。本文梳理了从空间布局的角度分析北京市养老服务设施的既有研究成果，发现研究内容主要包括设施空间布局的特征事实、影响机制和优化路径。既有研究主要先从空间均衡性、公平性和可达性三个方面分析养老服务设施的空间分布特征，再从市场机制和政策机制解释空间格局形成的原因，继而给出了相应的优化路径。

纵观既有研究发现存在以下不足，为进一步研究提供了拓展空间：第一，既有研究虽然从多个视角分析了养老服务设施的空间聚集现象，但深入探究空间聚集是否合理及其影响机制的研究较少。第二，地理信息的数据质量对空间结果至关重要，但既有研究的基础数据主要来源于网络数据，不同来源数据之间养老设施的数量相差较大，更何况价格、规模和性质等具体信息。虽然北京市已经开展了包含地理位置信息的养老服务设施普查数据，但鲜有研究使用该数据。第三，研究方法以空间描述分析和空间探索分析居多，空间建模应用较少。空间模型通过纳入财政收入、交通成本等因素，能将养老设施的空间布局嵌入到广泛的社会情境之中[39]。第四，医养结合是新时代提升养老服务体系质量的关键举措[40]，也是影响养老机构服务效率的重要因素[41]。当前医养结合养老机构占全部养老机构的90%，但针对医养结合养老机构的研究仍然偏少[42]，尚未有效识别医养结合养老机构的空间布局特征。第五，养老服务设施空间布局受到多维因素的影响，既有研究更多关注老年人数量因素，而忽略老年人机构偏好因素。老年人机构偏好受到服务质量[43]、价格因素[44]、配套设施（老年花园[45]、医疗护理[46]等）、设施容量[47]及居家养老服务质量[48]的影响，如何满足老年人机构偏好和差异化需求[49]，实现养老机构供需均衡需要进一步研究。

需要说明的是，评价养老服务设施空间布局是否合理依赖于研究所使用的数据（参数）、方法和视角，数据来源的可靠性、研究方法的有效性和分析视角的科学性均决定于要回答的研究问题，应尽量使用多源数据，采用不同方法，从多个角度进行综合分析。进一步地，可考虑将养老服务设施空间布局的动态监测结果作为政策评估依据，更好地应用在养老服务设施规划的制定、实施和管理中。