信用信息在工程建设领域招标投标活动中的应用

李炳太

(国家铁路局 工程质量监督中心，北京 100891)

招标投标是工程建设领域择优选择合同相对方的主流模式，也是建设高质量工程的关键环节之一。随着社会经济的快速发展，工程建设规模恒居高位，勘察、设计、施工、监理、物资设备等采购量大、种类多，招标投标活动密集。规避招标、弄虚作假、围标串标等违法违规情形也是时有发生，严重影响高质量工程建设。究其原因，一方面是市场主体缺乏内在自律动力，另一方面是监管制度还有待进一步完善。国家推进社会信用体系建设已初见成效，信用成为市场主体参与社会活动和市场竞争的基石[1]，当前正在构建以信用为基础的新型监管机制[2]。如何将信用信息应用到招标投标活动中，发挥信用信息在竞争中的基础性作用，促进招标投标活动更加规范有序，建设公平竞争的市场秩序，是新监管模式下亟须解决的重大课题。

一、工程建设领域招标投标现状

(一)信用信息应用的政策基础

国家构建的以《招标投标法》《招标投标法实施条例》为核心，各部委规章为框架骨干，规范性文件为配套措施的政策法规体系，有力地培育和推进了招投标市场建设，形成了公平竞争、规范有序的市场环境。2014年，国务院颁布了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》，随后又颁布《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案》《关于建立完善守信激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》等文件，对信用体系建设做出了顶层设计规划和制度性安排，基本建立了信用信息采集、公示、应用、监管的制度体系。信用信息应用于工程建设领域的招标投标活动有了制度基础。

(二)招标投标活动违法违规现象仍存在

随着国家深化推进“放管服”改革，招标投标领域也在不断建立健全监管制度，进一步规范了招标投标活动、净化了市场环境，为实现公平竞争提供了制度保障。但是违法违规现象还未能彻底消除。招标人违法违规行为主要有：一是采取各种方式规避招标、虚假招标；二是为实现特定市场主体中标的目的，直接或变相限制和排斥潜在投标人[3]，2019年国家发改委《工程项目招标投标领域营商环境专项整治工作方案》中界定的17种排斥情形，实践中均不同程度存在。投标人违法违规行为主要有：一是借用、挂靠资质；二是实施围标串标；三是编制虚假业绩、虚假人员信息。此外，还存在招标人(招标代理)、投标人共同串通，评标专家丧失公平公正立场、违规评标等问题[4]。

(三)存在恶意投诉、举报现象

投诉、举报本质是维护招标投标活动公平公正、维护正常市场秩序的有效机制，是当事人维护合法权益的有效救济途径，在实际的招标投标活动中，却被部分市场主体滥用于恶意竞争。比如针对依法合规评审公示的第一中标候选人，编造不实信息或违法获取信息进行恶意投诉、举报，干扰正常的招标投标活动进程；或是拒不接受依法合规处理结果，以期达到重新招标以获得再次竞标的机会。据某行业统计显示，2018年正式受理的工程建设项目招投标投诉事项，调查核实后不属实率高达59%，严重浪费了行政资源。目前，工程建设领域对恶意投诉、举报的界定，尚无明确规定，处理制度尚不完善。

(四)法律法规落实机制不完善

《招标投标法》等法律法规及规章赋予行政监管机构的监督检查权，明确了招标投标当事人有配合监管机构监督检查、调查的义务。但对当事人拒绝履行配合的义务，执法机关如何处理，尚无明确规定。投诉、举报多涉及当事人的具体利益，部分当事人或是消极配合调查，或是采取各种方式拒绝履行配合义务。监管执法机构只能耐心说服、反复沟通，使得调查核实取证时间过长，甚至出现超出调查处理时间规定的情况，严重影响招投标活动的进程，监管执法效能不高。

(五)监管力量与监管需求不匹配

进入新时代工程建设项目的招标投标活动仍很密集。当前，国家持续深化公共资源交易平台整合工作，强化公共资源交易目录规范管理力度，工程建设项目招标投标属“应进必进”范畴，必须进入公共资源交易平台交易。招标人具有选择交易平台的权利。一些行业项目的招标投标活动广泛分布于各省、直辖市，交易地点分散。同时，招标投标活动又具有程序性、不可逆性、时间紧凑等特点，监督及时性要求高。部分行业监管力量存在不足，不能充分满足高频次、大范围、多地点、及时性的监管需求。如铁路行业7个地区铁路监管局，从事工程建设监管执法人员约50人，其中部分人员承担着全国范围内铁路行业工程建设项目招标投标活动的监管职责。有限的监管执法力量与行业监管的需求不匹配。

(六)信用信息在招标投标领域应用还不充分

工程建设领域已经建立了信用管理办法。但市场交易主体统一的信用档案尚未建立。不同行业、不同区域内的非严重失信信息，其公布、应用还存在局限于行业内、区域内的情况，还不能形成对企业社会信用的综合评价。失信信息在招标投标领域中应用也还不充分。例如，铁路行业制定的《铁路工程建设失信行为认定记录公布管理办法》明确规定，对严重失信行为和纳入“黑名单”管理的当事人，可以依法限制参与铁路工程建设项目招标投标；但对失信行为实施联合惩戒的具体措施，还需要在更高层面上进一步统一完善。2020年颁布实施的《铁路工程标准施工招标文件》中，明确了对被列入失信被执行人名单的企业实施限制的措施规定；但也仅限于在公布期限内的失信当事人，还不具备应用当事人社会信用综合评价结果的条件。

二、招投标违法违规行为分析

(一)利益最大化动机驱使

工程建设领域参与招标投标活动的主体是企业，企业经营的核心是追求利润。持续获得的合同，是企业维持“现金流”的关键、企业发展的生命力。在市场经济的大潮中，企业存在着重经营、轻管理、重效益、轻履约的理念。工程建设领域招标投标内容广泛，涉及工程勘察、设计、施工及监理采购，还涉及原材料、物资设备以及各类服务项目采购等；市场主体也比较复杂，参与主体包括建筑勘察、设计、施工、监理企业以及物资设备生产商、材料供应商等，公有制、私有制的大中小型企业都参与其中，参与数量很庞大，竞争十分激烈。企业的发展以及员工职业发展都与经济效益挂钩，都与项目承揽密切相关。因此，就有部分企业和人员为了中标铤而走险，实施违法违规活动。

(二)招标投标活动当事人的诚信意识仍淡漠

当前诚信意识和守信行为在社会经济活动中还未真正成为主流风尚，失信成本低。按照当前的招标投标领域的有关规定，投标人被查实在招标投标活动中存在违法违规行为，或是没收投标保证金最高80万元，或是处以中标合同额的5‰～1%罚款，几千万元的标的只损失几十万元而已。但一旦中标，却可获得几千万元的合同。违法成本低，获利高，投入产出比严重失衡，博弈成本极小[5]。同时，按照现行的法律法规，对违法违规行为只是一次性惩罚，缺少类似道德约束的长久性社会制约机制，信用成本为零。国家联合惩戒机制也还未发挥威力。市场主体尚未建立对信用惩戒的畏惧感和信用崇尚心，信用的内在自律机制和社会制约机制还有待进一步健全。市场主体的诚信意识并不强烈。

(三)信用体系建设还有待进一步完善

当前，不同行业、不同领域信用评价体系各有特点，市场主体失信信息在工程建设领域应用标准并不统一，仍是各自记录各自应用，呈现“孤岛化、区域化”特点，还没有实现“行业化、全国化”[6]。市场主体的信用记录建档工作尚处于起步阶段，企业的社会信用综合评价制度建设还有待推进。失信联合惩戒机制真正发挥效用还需各行业做更深一步的工作。

三、深化信用信息在招标投标活动中的应用

工程建设领域建立信用体系，应坚持市场主体“依法经营、守法生产、诚信发展”的市场运行内在机制。当前，招标投标领域存在的各种违法违规行为，其中一个主要原因是市场主体缺乏自我约束、自我管理的内在压力和需求。信用已经成为社会经济活动的基石，信用信息应当在招标投标的竞争环节更好地发挥基础性作用，推动构建以信用为基础的监管机制。

(一)进一步完善信用体系建设

按照国家信用体系建设总体部署，各行业快速推进信用体系建设，诚信意识和守信风尚已初步形成。但仍存在信用体系各异、信用评价标准不一、公示及应用囿于局部区域等情况。工程建设领域需进一步深化信用信息互通共享，评价结果互通互用，实现信息采集的及时性、可靠性和公示告知的广泛性。注重推进信用信息的实践应用，打破信用信息的“孤岛化、区域化”，促进信用信息应用的“行业化、全国化”，进一步推动构建“一处失信、处处受限”的社会环境，引导“守信激励、守信光荣”的社会正风向。推动建立企业以信用为核心的竞争机制[7]。

(二)推进招标投标活动的信用承诺制度建设

工程项目招标与合同管理联系紧密，招标文件中载明的合同条款是履约的依据。依合同履约是守信的基本形式。工程建设领域存在着长期难以解决的履约问题，如企业投标文件载明的项目管理人员与现场实际项目管理人员两套班子，农民工工资拖欠，违法分包屡禁不止等。法律法规早已明文禁止，却禁而难治。建立信用制度重在解决问题。国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出的信用承诺制度，为破解履约难的问题提供了新的思路。

在招标投标领域实施守信承诺制，承诺内容纳入合同条款[8]。进一步补充完善招标文件(含资格预审文件)示范文本，增加守信承诺内容。投标人(或资格预审申请人)需在投标文件(或资格预审申请文件)中承诺：一是由投标文件载明的项目主要管理人员负责项目建设，杜绝人员非正常更换。二是加强农民工工资支付管理，建立健全管理制度办法，按规定设立专用账户，按时足额支付，杜绝拖欠。三是加强分包管理，杜绝违法分包。四是依法参与投标活动，诚信竞争、公平竞争，杜绝恶意投诉举报。五是加强企业管理，积极配合监督执法活动，按要求组织人员配合并如实提供资料。六是如违背承诺则按信用相关规定处理。上述书面承诺事项纳入信用记录范围，作为事中、事后监管的重要依据。监管结果纳入信用评价体系。以信用压力督促企业兑现履约。守信承诺内容可据市场秩序监管需要适时调整。

(三)强化招标人(招标代理人)的信用信息公告

所有参与招标投标活动当事人的信用信息均应纳入监管范围。进一步修订完善招标文件示范文本，将招标人(招标代理人)信用信息纳入信用管理体系，招标公告中要公示招标人(招标代理人)在一定时期内(如两年内)存在的失信行为，如拖欠工程款等违约情况、与投标人串通内定中标人等违法违规行为，以推动招标人(招标代理人)强化企业内部管理，加强自律，依法合规开展招标活动，树立良好的守信企业形象。潜在投标人可以参考此类信用信息，根据企业自身实际情况，研究制定经营思路、投标策略。同时，还可以促进各参与方对招标投标活动进行社会监督。

(四)让信用信息在招标投标活动中发挥基础性作用

招标投标活动的实质是通过公开、公平竞争，科学、从优选择综合实力最强的合同相对方。当前，资格审查工作比较注重企业的资质、业绩以及人员资格、经历，对其在以往项目建设中出现的失信、守信情况审查深度不足，特别是对企业在履约过程中因失信造成项目管理难度加大、投资增加、隐患引发安全事故等情况，缺乏必要的技术手段甄别，要实现选定综合实力最优企业的目的，还需克服很大困难。要进一步加大信用信息在招标投标活动中评审比重，全方位综合评审投标人。

重视评审历史信用信息。按照信用分级标准，资格审查申请人要在申请文件说明一定时期内(如两年内)的失信情况，并辅以信用承诺：已按照招标文件(资格预审文件)要求提供所有需要提交的失信信息，如不实，同意招标人按招标文件(资格预审文件)载明的评审办法处理。

充分发挥信用信息在投标竞争中的作用，提高信用指标在投标文件评审中的比重，实施按照信用分级标准逐条扣分制度或折价制度。对纳入黑名单的，按有关规定否决投标处理。

(五)信用信息应用情况纳入评标结果公示内容

信用信息应用要接受社会监督。按照有关规定，依法必须招标项目要公示中标候选人信息。应进一步完善中标候选人公示信息制度，中标候选人公示内容中补充增加中标候选人按照招标文件要求载明的失信行为信息，接受利害相关人及社会的广泛监督，实现信用信息公平、公正的发挥竞争遴选作用。同时，进一步完善异议、投诉机制、渠道，切实维护各方合法权益。

(六)加大招标投标活动中失信惩戒范围和力度

失信惩戒目的是对失信主体的失信行为进行处罚，惩育结合，使其承担错误行为所造成的后果，促使其认识错误，采取措施、完善制度、加强管理，维持正常生产发展。

失信惩戒应首先完善对人的惩戒机制。按照失信分类等级标准，对于在招标投标活动中的严重失信行为,要将失信市场主体的法定代表人或主要负责人、实际控制人纳入惩戒机制，切实提高失信成本。杜绝失信当事人“打一枪、改换门面再开张、再失信”的情形发生，让失信责任人无处遁形、处处受制。只有当事人切实感受到了失信受惩的威力,才会真正建立诚信意识,强化企业管理,建设诚信企业。

要加大失信惩戒的力度。要通过失信惩戒，推动构建“不敢失信、不想失信、不能失信”的诚信体制。加大信用代价，提高失信成本，促使企业自我觉醒，真正重视企业发展战略，守信经营、依法履约，从其内部建立诚信机制。深入研究惩戒力度与企业发展的边界关系，既要在现有的惩戒规定上提高惩戒力度，对企业产生触动，又要避免企业因过度受惩而影响企业正常的生产经营发展。主要措施有：一是分级分类监管[9]，采取不同监管力度、频次，加大监管压力。二是限制竞争，依据失信类别程度，取消一定时期、一定范围、一定区域内的竞争机会，限制参加工程建设项目招投标活动。三是行业限制措施，取消其参与一定时期内行业工程建设项目招标投标活动的权利。四是在连续时间内，严重失信连续不间断达到一定程度或连续出现联合惩戒名单达到一定次数，在一定时期内不得参与工程建设活动。五是延长严重失信名单公示期限，惩戒“失信不悔”。六是限制参加工程评优评奖活动。七是建议调整资质资格，除依法给以行政处罚，还可按规定建议有关行政许可审批部门降低、取消失信主体资质资格。

要确保失信人不会通过失信行为获得不当获利。只有失信成本大于违法获利[10]，才能使市场主体能够权衡利弊，真正从内心上树立不敢失信、失信失不起的意识，守信、诚信机制才能真正确立起来。

四、结束语

诚信社会体系下，信用是市场主体参与社会经济活动的名片和参与竞争的核心竞争力要素之一。信用信息是依法监管和诚信社会建设的基础。工程建设领域坚持高质量发展，必须激发市场主体在建设社会主义现代化强国的大局下，坚持人民理念，重信守约，公平参与竞争，依法依规推进建设。推进信用信息在招标投标活动中的应用，充分发挥其在社会竞争活动中的基础性作用，是推动构建“以信用为核心”的监管机制的必然需求。同时，能够进一步促进工程建设领域的市场主体强化信用意识，守信兑约，打造信用品牌，完善“信用竞争”的自律机制，引领“诚实守信”社会正风尚，助力完善社会诚信体系建设，维护公平、公正的市场秩序，建设新时代高质量工程。