乡村社会治理共同体构建的困境及其成因分析

文/沈雪妍 朱新山（东华大学马克思主义学院）

党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“社会治理共同体”的提出是对“共治共建共享”的社会治理格局的进一步创新，同时也为推进社会治理现代化提供了一种新的力量。而乡村是我国国家治理现代化中的薄弱环节，因此应当积极探索乡村社会治理共同体的构建，本文通过分析其构建的困境及成因，以提升乡村治理的水平。

一、乡村社会治理共同体构建的困境

（一）治理主体呈离散化

乡村治理的整个过程的有效运转离不开多元治理主体的参与、主体间的协商合作、权力的正当使用以及责任的共同承担。多元治理主体的参与保证了治理的民主性，让每个人都充分享有参与治理的权利；不同主体间的协商合作确保了每个治理环节都是通过协商沟通后才被执行，体现了治理的公平、公正；权力的正当使用保证了每项治理的决策和行动都是合法、规范的；责任的共同承担保证了治理成果是切实有效的，让每个人都能享受到治理的成果。然而，随着市场经济在乡村的深入推进，人与人、人与组织之间的关系日趋离散化，即使是不同治理主体之间有合作的意愿也无法有效地联合起来组成乡村社会治理共同体。

在现实中，治理主体的离散化一方面表现为治理权力结构离散化。随着政府简政放权措施的持续推进，其他主体都分享到了相当的乡村治权份额，这在一定程度上弱化了基层党组织、基层政府和村民委员会这些公共权力组织的权威，降低了他们在治理权力结构中的地位，由此开始，治理权力结构呈现出了较高的离散性。治理权力结构的离散化会导致在治理过程中各个治理主体之间谁都不愿意听谁的指挥，谁都不愿意承担相应的责任和义务，根本无法发挥治理合力。另一方面表现为治理资源离散化。掌握着不同资源的不同治理主体，由于缺少沟通的渠道、合作的意愿，无法将这些资源有效地整合和利用起来。因此，治理资源也呈离散状。资源的离散化意味着资源无法有效被利用起来，这在一定程度上会造成资源的浪费，反而会加剧乡村治理的困境。

（二）治理主体间存在矛盾和冲突

由于不同治理主体之间存在矛盾和冲突，造成了乡村社会治理共同体的建设面临着多重困境。这些冲突具体表现在乡村行政权、党组织领导权和村民自治权之间的摩擦。

一是乡镇政府与村民委员会之间的矛盾。从本质上来看，两者之间的矛盾是行政权与自治权之间的冲突，主要表现为行政权对自治权的过分干预和自治权的过度使用，在现实中往往表现为乡镇政府的越权领导以及村民委员会对乡镇工作的消极抵制。尽管《村民委员会组织法》规定了乡镇政府不得干预村民委员会的工作，只能给予指导、支持和帮助，但是并未明确规定“指导、支持和帮助”的具体程序和范围，为乡镇政府干涉村民委员会的自治工作提供了制度空隙。部分乡镇政府一方面通过乡镇党委对村党支部的领导来间接地控制村民委员会，将上级政府下达的各项行政事务交给村民委员会来办理，让村民委员会成为自己的附属机构；另一方面通过控制村民委员会的财政来插手村民委员会的公共事务，这种“村财乡管”的方式极大地限制了村民委员会的支配权和收益权，也为乡镇政府挪用乡村财产提供了便利，不利于乡村社会的发展。而另一种情况是村民委员会的过度自治化。随着乡村经济的发展，农民的自治意识不断加强，但是对“自治”的理解出现了偏差，不少农民认为拥有自治权的村民委员会可以不用接受乡镇政府的指导，随便作出决定，因此对于乡镇政府的一些工作根本不予理睬，甚至抵制。

二是村民委员会与村党支部之间的矛盾。从本质上来看，两者之间的矛盾是自治权和政治领导权之间的冲突，主要表现为村党支部包揽村务委员会的工作和村民委员会忽视村党支部的领导。一些地方过度强调了村党支部的领导核心作用。村党支部几乎包办了所有村务工作，使得村民委员会丧失了自治权，变成了村党支部的辅助组织。与这种情况正好相反的是村民委员会漠视村党支部的领导。一些村民委员会认为自己是由村民直接选举产生，代表着更大的民主性，因此一些重大事务不需要经过村党支部的同意，只要村民支持即可。村党组织的领导作用在乡村治理中被逐步淡化。

三是村民委员会与农村社会组织、农民之间的矛盾。在实践中，一些本应该代表农民利益的村民委员会为了追求自身利益，不仅将农民利益抛掷脑后，甚至以各种方式来侵占农民权益，引起了农民极大的不满。而为了维护自身权益，农民不得不通过血缘、地缘、经济利益等方式组织起来，家族、乡贤组织、农民合作经济组织等社会组织便成为了农民表达利益诉求与采取集体行动的重要途径。在一些地区，农村社会组织比村民委员会更有权威和影响力，村民委员会失去了话语权，两者之间的冲突由此形成。

（三）治理过程的碎片化

治理过程中各个环节的碎片化管理必然会影响治理的最终成效，进而乡村社会治理共同体的巩固和发展。治理过程主要包括决策制定、决策执行、过程监督以及效果评估这四个环节，而治理过程碎片化的实质就是这四个环节内部及其相互之间缺乏协同性。四个环节被不同治理主体从空间上和时间上分割成多个小块，加之各个环节本身也并不科学，导致了整个治理过程的支离破碎，成效与原定目标相比相去甚远。

首先，决策制定的碎片化主要表现为价值取向的碎片化和目标的碎片化。不同的治理主体有着不同的利益价值取向，在治理的过程中较难达成治理共识，有时甚至会产生冲突，由此产生了治理目标的碎片化。如基层党组织在坚持为农民主体服务的同时，还要保证上级党组织方针、路线和政策的落实，同时还要协调好不同主体之间的利益和目标；乡镇政府在承担提供公共服务和实现公共利益的同时，还追求取得良好政绩；村民委员会、农村社会组织以及乡贤在满足农民利益的同时，还要考虑到自身利益最大化；农民则往往对自身利益更为关注。这些不同主体所追求的利益和目标看似有共性，但在实践中往往充满了对立和冲突，如果缺乏有效的协调，必然会影响治理决策的制定。

其次，决策执行的碎片化主要表现为信息的碎片化和行动的碎片化。不同主体掌握着的信息不同，由于缺少信息共享平台，在治理过程中较难达成一致、连贯的行动，造成了行动的碎片化。在现实中，拥有正式权力的治理主体所掌握的信息往往要比其他主体更全面、精准和可靠，换言之，各主体之间的信息是不对称的，这严重制约了乡村治理工作的开展。

再次，过程监督的碎片化主要表现为监管制度的碎片化和监督责任的碎片化。当前的监管制度主要针对正式权力组织，对于农村社会组织、乡贤以及农民等主体并未形成系统的监督机制，因此，难以有效地约束这些主体，影响了治理政策实施的具体成效。此外，在具体监督的过程中，由于各主体之间的监管责任模糊不清，往往会造成哪个环节不知道由谁监督、由谁担责的情况发生，最终就由所有主体一起承担损失。

最后，效果评估的碎片化主要表现为评估标准碎片化和评估内容碎片化。不同治理主体有着不同的价值偏好和判断，因此会采用不同的标准去评价最终的治理效果，必然会导致评估结果的差异性，要是偏差过大，作为主要受益者的农民会对其他治理主体产生怀疑，质疑他们的权威性和可靠性。此外，由于主体间信息的不畅通，主体所评价的内容也是不完整的，更是影响了评估的效果。

二、乡村社会治理共同体构建困境的成因分析

（一）治理核心领导力量不强

乡村治理主体呈离散化，最主要的原因就是缺少一个强有力的领导核心，将所有分散的治理主体紧密的联系在一起，归根到底就是基层党组织的组织力、凝聚力以及战斗力不强。

组织力是党的政治力量的重要来源。基层党组织的组织领导力不强主要表现为：一是党员干部政治本领不强，在面对乡村治理的新问题新情况时，一些基层党组织仍用老思想、老方法来解决问题，缺乏一定的创新思想和能力。二是基层党组织缺乏活力，有知识、有能力的青壮年大多离开了农村，选择前往城市发展，而留在农村的大多都是老人、妇女和小孩，因此无法挑选出合适的人员进入基层党组织，提升党组织的组织领导力。三是对基层党建工作的重视度不够，部分党员忽视对思想政治理论的学习，造成了理想信念的动摇和服务意识的落后，无法切实做到服务群众。

凝聚力强不强关系到基层党组织是否坚固，是否能团结动员其他主体参与治理。基层党组织的凝聚力有待提升具体表现为：一是党员参与党内组织生活的积极性不高。一方面部分党员在思想上不重视参与党内生活，认为这种方式只是一种形式主义，另一方面由于党组织教育形式单一、枯燥，使得部分党员失去了参与组织生活的积极性。二是没有同群众保持密切联系。有些党组织没有树立以人民为中心的治理理念，没有将人民的利益放在自己心中的最高、最突出的位置，没有深入人民群众去了解他们的切身利益和切实需要。三是宣传引导群众的方式落后。只有做好群众的思想工作，才能将群众号召起来，紧密地团结在党中央的周围。但是有些基层党组织在宣传党中央的方针、政策时只是单纯地照本宣科，也不管群众到底听不听得懂、能不能够理解，这样根本无法团结动员人民群众参与和支持各项治理工作。

战斗力强不强关系到基层党组织是否能在治理过程中发挥战斗堡垒作用，协调好各治理主体间的关系，整合各种资源，为乡村治理提供强大动力。基层党组织的战斗力有待强化具体表现为：一是领导班子工作能力不强。在面对不同主体的利益纠纷问题时，一些领导班子采用简单粗暴的方式来处理，导致各方利益都受到了损害，还有一些领导班子为了避免麻烦，干脆什么都不管，任由矛盾持续发酵。二是党员未充分发挥先锋模范作用。在实际治理过程中，一些党员不敢勇当先锋积极参与治理，害怕承担治理责任，还有一些党员甚至先考虑个人得失再决定要不要参与乡村治理。三是部分党员干部理想信念缺失，纪律意识淡薄，利用手中的公权力进行贪污腐败，从治理中谋取好处。

（二）矛盾纠纷调解机制不完善

不同乡村治理主体之间存在多元化矛盾和冲突问题，由于矛盾调解渠道单一、相关法律制度不完善以及缺少专业调解人才，无法形成系统完善的矛盾纠纷调解机制，使得乡村社会治理共同体处于不稳定的状态之中。

矛盾调解渠道单一。司法调解、行政调解以及人民调解是乡村社会的三大调解组织。然而，在实际的调解中，当事人往往会选择人民调解的方式，而忽视了其它两种调解方式。这一方面是因为受到传统思想的影响，不少农民认为一旦司法和行政介入了双方之间的矛盾就会闹大，就算问题解决了也无法和好如初；另一方面是由于相关宣传不到位，许多农民都不清楚具体的司法调解程序和行政调解程序，干脆就放弃了这两种途径。

矛盾调解法律制度不完善。在乡村社会中，人民调解主要是以村民委员会、乡贤以及其他民间组织为主，但是在法律上没有明确规定这些主体行使调解权力的合法性。在调解的过程中，由于缺少法律的保障，调解的结果可能缺少法律约束力，当事人不愿意接受调解，最终导致调解的失败。此外，一些社会调解组织存在权责不清、职能交叉等问题，无法同司法调解组织和行政调解组织之间达成协调配合，构成完整的矛盾调解机构网络。

矛盾调解人才队伍结构不合理。一方面，在乡村社会参与调解的一般都是人生经验丰富、在当地有影响力、为村民所敬重的人员，而受到身体素质限制的调解员面对日益复杂化、多样化的矛盾调解工作逐渐有些力不从心，另一方面，整体调解队伍的素质不高，能力不强，加之缺少熟悉法律法规、掌握专业知识的人才，使得乡村社会的矛盾调解成功率不高。

（三）治理协商沟通机制不健全

治理过程的各个环节之间必须协调畅通，才能获得良好的治理成效，推动乡村社会治理共同体的形成与发展。但是当前在治理的过程中，由于协商沟通机制的不健全，使得各环节之间难以协调合作。一是协商沟通渠道不畅通，各个环节之间的协商沟通归根到底依赖各主体之间的协商沟通，而不同主体在遇到难题时不及时沟通、发现难度时不及时解决、想到新办法时不及时提出，这导致了一些专门用于协商沟通的委员会和平台被闲置。二是治理主体沟通意识淡薄。一方面各主体之间缺乏认同感和信赖感，比如部分正式主体不认同非正式组织，认为非正式组织中的大多数普通群众都是没有知识和能力参与治理的；而非正式组织也不是很信赖正式组织，认为就算提出了自己的意见，正式组织也不一定会听，因此互相之间就失去了沟通的意愿。另一方面，治理主体的公共精神淡薄。受到个人主义和利己主义价值观的冲击，人们对个人利益的关注要远远大于对集体利益的关注。随着公共精神的淡薄，不少人参与治理是为了追求个人利益的最大化，而为了保证自己的利益不受侵害，相互之间就减少了交流和沟通。基于此，各治理主体的沟通意识就被淡化了。