设区市的立法地方特色问题研究

刘洪源 赵诗杨

（1. 广西民族大学 法学院，广西·南宁 530006；2. 上海师范大学马克思主义学院，上海市 200234）

设区市的立法作为地方立法的有机组成部分，在细化补充国家立法，保障宪法和法律的地方实施，理顺中央和地方事权，促进地方事务治理法治化方面起着至关重要的作用。而地方特色作为地方立法的基本遵循，是保障和衡量地方立法成效的关键因素，地方立法的特性决定了地方立法的特色，地方立法一旦失去特色也就失去了其存在的价值[1]。自2015年修订立法法普遍赋予设区的市立法权以来，“人民群众对设区的市立法关注点和期望值，已经不再是有没有立法权的问题，而是所立的法规究竟好不好，质量高不高、管不管用的问题”[2]。虽然经过6年的立法实践和理论探索，设区市的立法质量和水平有所提高，但立法重复趋同、立法问题意识不强、立法与需求不匹配等缺乏立法地方特色的问题依旧是阻碍设区市立法高质量发展的现实因素。本文拟就如何增强设区市立法地方特色，充分发挥地方特色在设区市立法中的支撑作用进行探讨，以请教于方家。

一、设区市的立法地方特色释义

（一） 设区市的立法地方特色涵义

在设区市的立法中地方特色是一个独立的有特定涵义的法律术语。“特色”一词的字面含义为事物表现出来的独特风格，但该词在设区市的立法语境中，有着更加专业和丰富的内涵，只有明确地方特色的立法涵义，才能更加精准地发挥地方特色在设区市的立法中的支撑作用。第一，从法律规范层面看，立法法在对设区市立法的规定中以“根据本市的具体情况和实际需要”来表述地方特色，该表述沿用了1979年地方组织法赋予地方立法权时的表述惯例，形成了法律层面对地方特色的语言表达。与之相比较，地方性法规对地方特色的表达更为直接，在多个设区市制定的立法条例或地方性法规条例中，均直接使用了“体现地方特色”的表述，且地方特色往往作为对立法法规定的立法原则的补充，出现在地方性立法的原则性规定中。可见，地方特色已经成为设区市的地方法规中一个独立的、有特定涵义的法律术语，并成为设区市的立法的原则性规定。第二，从官方话语层面来看，2002年全国人大常委会在第九届人大五次会议上所做的工作报告中，对地方特色在立法中的涵义进行了初步阐释，指出“注重地方特色，就是从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用”[3]，该阐释丰富了地方特色的内涵，明确了地方特色在地方立法中的功能和作用，为地方特色立法涵义的进一步发展奠定了研究基础。第三，从理论研究层面讲，学者们对地方特色的立法涵义的内涵和外延进行了积极探索，其中较具代表性的有：周旺生认为地方特色就是地方立法反映本地的特殊性，地方立法要能够充分反映本地实际对立法调整的需求程度，还要具有较强的针对性注重解决本地突出问题[1]；孙政认为地方特色是指地方立法在与中央立法保持一致的基础上，从本地实际出发，总结实践经验，讲究立法创新，体现地方性和时代性，并注重可行性和操作性的一种特点[4]；石佑启认为地方特色就是地方立法在坚持不抵触原则的前提下，所反映出的地方的个性、差异性和特殊性，能有效对接地方立法需求，适应本地实际情况，具有解决本地突出问题的针对性、操作性和可行性[5]。虽然法律规范、官方话语和理论研究中对地方特色立法涵义的表述不尽相同，但这些表述并不冲突，而是从不同的角度对地方特色的立法涵义进行丰富和完善。根据上述表述可以得出，设区市的立法的地方特色，就是指设区市为解决本市的突出问题、实现本市有效治理，在坚持法制统一原则的前提下，根据本市的具体情况和实际需求，进行具有针对性、时代性、可操作性的立法创新所表现出的独特风格。

（二） 设区市的立法地方特色的边界范围

设区市的立法应当在立法权限范围内彰显地方特色。地方特色要求设区市的立法要充分发挥地方立法的自主性和创新性，应当认识到设区市的立法作为地方立法，其自主性、创新性是坚持法制统一下的自主创新，是从属于中央立法之下的自主创新，体现地方特色不能脱离国家法制统一的大局，更不能以特色之名大搞地方保护主义。在我国单一制的立法体制下，维护国家法制统一既是立法工作的底线，也是立法工作不能逾越的红线。因此，法制统一原则划定了设区市的立法地方特色的边界，在设区市的地方立法中，维护法制统一具体体现在以下两个方面。

第一，要遵循不抵触原则。根据《立法法》的规定，设区市只有在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，才能制定地方性法规。因此，在设区市的立法中，体现地方特色须遵循不抵触原则。不抵触原则既包括设区市的立法不得涉及立法保留事项、专属立法事项，还包括设区市的立法不得与上位法的立法原则、立法精神、具体规定相违背[6]。对涉及民族自治地方的设区市来说，设区市立法的地方特色还应尊重自治地方制定的自治条例和单行条例。在设区市立法实践中，存在着对“不抵触原则”和“地方特色”辩证统一关系认识不清的问题：一是狭隘地理解不抵触原则，将设区市的立法囿于现有的法律规范中，限缩了体现地方特色的立法视野。二是将地方特色片面地理解为特殊化、特权化，利用立法权搞地方保护，这两种错误的认识不仅违背了国家法制统一原则，而且严重影响了设区市的立法地方特色的创新发展。因此，要准确把握不抵触原则的涵义，首先，应明确不抵触原则是设区市的立法体现地方特色的根本前提，违背不抵触原则将产生立法无效的后果。其次，也应认识到不抵触原则并不意味着不能对上位法有任何突破或创制，设区市的立法应在遵循不抵触原则的基础上积极发挥主动性和创造力，通过立法创新彰显地方特色。譬如，在决胜脱贫攻坚和实施乡村振兴的交汇点上，应适度扩展设区市的地方立法权限，充分发挥设区市的立法体现地方特色的优势，为省级乃至国家立法积累先行先试的立法经验。

第二，要遵守立法事项范围。在规定不抵触原则的前提下，《立法法》还对设区市的立法事项范围进行了限定，将设区市的立法事项限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。因此，设区市的立法不得以体现地方特色为由，超越事项范围进行立法创新。值得注意的是，自新修订的《立法法》颁布实施以来，理论界对设区市的立法事项范围，存在“等内等”和“等外等”的不同理解，有学者认为事项限制不能满足设区市的立法需求，实践中也存在以限制事项之名行越界之实的情况。譬如，在环保立法中包含公共经济管理内容，因此应对事项范围做扩大化理解[7]。有的学者则认为，应对事项限制做狭义理解，设区市的立法只能是法定事项范围不能是事项范围相关，那些疑似超越权限的立法事项，可能会破坏国家法制统一[8]。面对上述争议，在法律尚未对“等”字范围作出具体阐释前，根据立法原则应当将其理解为“等内”等，不宜做出宽泛无边的解释[9]。除对事项限制的范围理解不一致之外，实践中对城乡建设与管理这一事项的内涵和外延的界定也存在较大争议，尤其是城市管理一词概念边界较为模糊。虽然全国人大法工委主任李适时曾对此专门作出说明，但该说明对城乡建设与管理的解释，依旧是概括性的，无法完全解决立法实践中的困惑，且该解释仅作为官方话语以指导实践，并不具有立法解释的法律效力。体现地方特色就要遵守立法事项范围，但立法事项范围的边界不清晰，同样增加了设区市的立法行为违背《立法法》规定的“行为风险”，让地方立法创新趋于保守，不利于立法实践中对地方特色的有效彰显。因此，为了进一步指导地方立法实践，中央层面可以通过立法解释或其他规范性文件的形式，从正反两方面对城乡建设与管理事项进行阐释，并通过分级事项列举的形式明确城乡建设与管理的外延；地方层面应当严格遵守立法事项范围，不得随意对立法事项进行扩大化理解，对不清楚是否超出立法权限的事项，可通过请示汇报的形式取得当地党委或上级人大的指导，必要时可通过省级人大跟全国人大法工委沟通。

（三） 设区市的立法地方特色的表现形式

设区市的立法特色具有多样性，在各种形式的设区市的立法中，都具有体现地方特色的特征，且不同形式的立法体现地方特色的程度和侧重点有所区别。根据设区市的立法功能，设区市的立法形式分为执行性立法、自主性立法和先行性立法，在对这三种立法形式地方特色的主要表现形式进行探讨前，需明确主要表现形式并不是专有或唯一的表现形式，仅是指侧重程度较深适合用于指导实际的形式。

在执行性立法中，地方特色主要体现在立法的针对性和可操作性两个方面。执行性立法是指设区市为执行法律、行政法规的规定，根据本市的实际情况作出具体规定的立法活动，其作用在于通过立法的方式将上位法的普遍性、概括性规定，转化为符合本市实际的特殊性、具体性规定，以保障法律、行政法规及国家的方针政策在市域范围内得以有效实施。针对性要求执行性立法，要着眼于本地实际问题的解决。将上位法中既有的规范，转变为符合本市经济社会发展状况、生产生活方式、民族风俗习惯的地方性规定，增强中央立法在地方的适应性和可接受性，以提高人民群众自愿遵守的守法意愿。可操作性要求执行性立法要通过立法技术创新，选用合适的立法体例，将上位法既有的规定转变为明确、精细、易于在本地实施的地方性规定。在上位法授权或规定不明的情况下，根据本地需求对上位法进行补充、续造，以降低执法成本，提高法律实施效能。

在自主性立法中，地方特色主要体现在立法的地域性和本土性上。自主性立法是指设区市的立法主体在职权范围内，为解决本市特有的并需要以立法方式解决的问题而进行的立法活动，其作用在于使设区市通过立法的方式自主地解决那些不需要或不适宜由国家法律、行政法规来作出统一规定的具有较强地方特色的地方性事务，为设区市自我管理、自主治理能力的提升提供法制保障。地域性要求自主性立法要重点关注本地的地理人文资源禀赋，对本地特有的自然环境、人居环境、自然资源、文化资源在开发利用、规划管理与修复保护中存在的有待立法解决的问题进行自主立法，为平衡当地的资源开发利用和生态环境保护提供法制支持。本土性则是要求自主性立法要充分挖掘本地的生产生活方式传统，将有利于促进当地经济社会发展、增进民族团结、维护社会稳定的本土产业资源、民族资源、规范资源、治理资源纳入到设区市的立法之中，以提高设区市的立法解决当地问题的灵活性、多样性，更好地满足本土的立法需求。

在先行性立法中，地方特色主要体现在立法的时代性和前瞻性两个方面。先行性立法是指设区市在坚持国家法制统一的前提下，根据本地实际和需求为解决国家尚未制定法律、行政法规，但现实中又亟待通过立法解决的事项而进行的立法活动，其作用在于利用地方立法贴近社会实际，操作相对简易的优势，为国家立法积累经验、创造条件。时代性要求设区市的立法地方特色要能够反映时代特点，回应时代需求，顺应时代发展，在全面深化改革，决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会，全面建设社会主义现代化国家的新时代，要充分发挥设区市的立法对本地改革决策的法制保障、推动引领、巩固拓展的积极作用，推进设区市治理体系和治理能力现代化。前瞻性则是要求立法要为设区市改革决策预留空间，对于那些人民群众呼声较大、意愿较强的改革事项，在尚未形成成熟的改革意见和制度设计时，要发挥探索精神将能够确定的方针政策先行固定下来，将争议性的问题进行原则化处理，并在改革实践的发展过程中不断完善相应立法。

二、设区市的立法地方特色实证考察

本文以广西壮族自治区设区市的地方立法为例展开论证。2015年3月15日新修订的《立法法》颁布实施后，2015年7月24日广西第十二届人大常委会第十七次会议决定柳州等6个设区市人大及其常委会，自2015年8月1日开始行使地方立法权；2015 年12月10日广西第十二届人大常委会第二十次会议决定防城港等7个设区市人大及其常委会，自2016 年1月1日开始行使地方立法权。自此包括此前已享有立法权的南宁市在内，广西14个设区市均可以依法行使地方立法权，开展地方立法工作。

（一） 设区市的立法地方特色现状考察

自行使地方立法权以来，广西13个新获得立法权的设区市截至2020年10月31日共出台62部地方性法规，其中13部属于规范立法程序的立法性法规，49部属于规范立法事项的实体性法规，本文主要以49部实体性法规作为研究对象，对广西设区市的立法地方特色问题进行分析。

从立法数量来看，广西新获立法权的设区市的立法工作开展相对保守，各地立法数量稍有区别。譬如，立法数量较多的北海市已经制定8部条例，相较而言，立法进度稍微缓慢的崇左市也已制定3部条例。但是整体来说，广西新获立法权的设区市基本维持平均每年一部设区市的立法，未出现因获得立法权造成立法井喷式泛滥，也未出现获得立法权后不想用、不敢用的情况。从立法事项和内容来看，49部实体性法规均将切合本地实际作为地方立法原则，并在地方立法实践中注重体现地方特色。其中，针对本市特有事项进行地方自主性立法17部，由于立法对象的特殊性，该类立法的地方特色较为鲜明，容易识别并产生较好的效益[10]。譬如，为保护壮族的重要文化符号铜鼓，有“铜鼓之乡”美誉、文化部批准设立铜鼓文化生态保护试验区的河池市制定了《河池市民间传世铜鼓保护条例》；为了弘扬海上丝路精神，作为古代“海上丝绸之路”重要始发港的北海市制定了《北海市海上丝绸之路史迹保护条例》。与之类似的还有《贺州市黄姚古镇保护条例》 《来宾市忻城土司文化遗产保护条例》 等。另外，针对本市普遍关注的重点问题进行执行性立法32部，该类立法侧重于城市建设和管理中的重大民生问题，其地方特色体现在地方立法对上位法的细化、填补或续造。譬如，为创造和维护整洁优美文明的城市环境，被誉为“国家园林城市”的梧州将市民广泛关注、立法条件相对成熟的《梧州市城市市容和环境卫生管理条例》，作为梧州市地方立法中的首部实体法，着力解决当地群众反应强烈的影响市容卫生的老大难问题。从立法体例来看，49部实体性法规均采用条例的形式，法规结构要素相对完备，对相应的立法事项作出较为全面具体的规定，法规条数均在20多条以上，其中《防城港市城市市容和环境卫生管理条例》多达67条。

（二） 设区市立法地方特色存在的主要问题

从广西新获立法权的设区市的立法实践来看，虽然各设区市在获得立法权后都积极、审慎地开展地方性法规的制定工作，作为边疆少数民族地区在立法中注重立足实际，融入本土元素、民族元素，以问题为导向突出地方特色，但设区市的立法能力和水平还有较大的改进空间，仅就体现设区市的立法地方特色方面而言，还存在以下问题。

第一，立项选题视野较窄，未能充分挖掘本地特色治理资源。一是现有地方性法规侧重于根据本地实际对上位法进行细化和补充，忽视了从本地的市民公约、乡规民约、团体章程等民间规范中汲取规范资源，利用发端于本土的民间智慧进行立法创新，彰显本土特色。二是现有的地方性法规着重关注的是城市规划、市政管理，除特色村落保护外基本没有涉及乡村规划和管理，这不仅与乡村振兴战略、美丽乡村建设、城乡一体化建设的时代旋律步调不一，也与广西农村人口比重大，农村农业发展亟待改善的地方特色需求不匹配。三是现有地方性规范仅限于自主性立法和执行性立法，缺乏在地方治理创新基础上进行先行立法的前瞻性，整体的立法风格呈现较为保守的状态[12]。四是各地设区市的立法呈现出一定的趋同趋势，如广西各设区市相继制定城市市容和环境卫生管理条例，虽然随着城市的现代化进程，产生的城市管理问题有一定的趋同性，但相同的城市问题是否是各个城市亟待立法解决的问题，其紧迫程度并不相同，趋同式法规立项的合理性和特色性有待商榷。多样化地方治理资源是设区市的立法体现地方特色的活水之源，没有多样化地方治理资源的储备，不能充分发掘多样化地方治理资源的法治价值，就难以产生富有地方特色的地方法规[2]。

第二，法规制定形式单一，不利于立法地方特色的凸显。现有设区市的地方性法规，均采用条例这一综合全面的立法体例，缺乏立法体例上的创新意识和动力，尤其在执行性立法中，过分倚重条例体例容易造成“大法抄小法”“大而全”“小而全”等不当现象，进而影响地方立法的形象和权威[13]。具体而言，一方面，虽然完全照抄式的重复上位法的情形基本不存在，但在规范内容上通过调整法规条文的逻辑顺序或细化的名义进行模仿式立法的情形依旧存在，较为明显的如《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》，将国务院《城市市容和环境卫生管理条例》中表述“乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物”，变成“乱扔瓜果皮核、烟蒂、纸屑、食品包装等废弃物”。这种只是对上位法的外延进行进一步列举，两者并没有实质区别，“以‘细化落实’或者‘方便管理’为原则的‘模仿式’立法，只会造成法律文本繁复冗长、法律体系无限制地膨胀，这不仅违背了中央下放地方立法权的本意，也使本应言简意赅的法律失去指导社会行为的公信力”[14]。另一方面，“条例”这一全面综合的立法体例，也从侧面反映出设区市的立法口径较大的问题，立法项目切口过大、范围过宽不仅会弱化地方立法的针对性，使地方立法难以具体深入，而且贪大求全的立法导向很容易将地方立法引向无实质内容的重复立法，那些核心的、重要的、具有针对性、创新性体现地方特色的条款，或将被湮没在全面庞杂的条文之中，难以体现应有的立法价值。

第三，立法制度有待完善，缺乏地方特色立法评估制度。从广西各设区市人大网站立法工作栏目中的新闻报道可以看出，为保障地方立法的合法性、科学性、民主性，各立法主体均在积极探索完善各项立法制度。譬如，设立基层立法联系点、聘请立法专家顾问、委托第三方起草法规草案等并制定了相关工作制度。其中，柳州市人大常委会还与广西大学共同筹建了地方立法研究中心，为本市立法提供全方位、高质量的立法服务。除上述立法制度外，不断成熟的立法后评估机制亦逐渐受到国家层面的重视[15]。从立法实践来看，广西新获得立法权的13个设区市均未制定关于立法评估的地方性法规或规章，且在地方立法过程中或立法后均未启用立法评估制度，仅桂林市在2020年5月13日召开立法后评估动员会，决定对其制定的《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》开展立法后评估。立法后评估工作开展较晚与各设区市取得立法权的时间不长有一定的关联性，但对重大立法事项或存在争议的事项来说，立项评估和法案表决前评估的缺失，不仅会使立法地方特色失去相对客观的评价，也会直接影响到设区市的立法质量。

三、增强设区市立法地方特色的主要路径

（一） 立项精准是奠定设区市立法地方特色的基础

立项精准是增强设区市立法地方特色的基本前提。法规立项是立法工作开展的首要环节，只有做到立法项目科学精准，立法工作才能有的放矢地高水平有序运行。在设区市的立法实践中，立法项目能否体现地方特色，使法规立项符合本市经济社会发展规律，反映当地民主法治建设需求，回应本地人民群众重大关切，直接关系到设区市的立法功能和立法目标的实现。提高设区市立法项目的科学性、精准性的关键在于明确立项标准，而明确立项标准就是要通过细化、量化法规立项的各项指标，对法规立项的必要性、可行性进行考察和评价。

要严格按照地方需求标准确立符合当地实际的立法项目。从体现地方特色的角度出发，设区市立法项目的确定要遵守政治标准，即建立“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法机制。首先，要坚持党的领导。坚持党的领导是立项工作把握正确政治方向的根本保障，设区市的立法要在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，紧紧围绕党和国家工作的大局，落实党委确定的各项重要立法任务，确保党的决策主张通过法定程序上升为国家意志，通过完善设区市的立法规划、立法计划及重大立法事项向党委请示报告制度，强化设区市法规立项工作遵守政治标准的自觉性。其次，设区市立法项目的确定要遵循地方标准，立足本地实际关注本地社会治理实践，让立法项目的确定与本市经济社会发展状况相适应，与本市党委的重大改革决策、措施、部署相匹配，与本市法律、行政法规的实施相衔接，与本市人民群众的立法诉求相一致，不跟风、不盲从，从实际出发在设区市的市立法权限范围内，重点关注扰乱本市经济社会秩序、制约本市改革发展实践、影响本市法制实施效果、侵害本市人民群众利益的亟待立法解决的重大事项，着重关注本土法律文化资源，有效吸纳本市市民公约、村规民约、行业规章、团体章程等民间规范的治理经验，为设区市立法项目的确定“提供规范材料来源和社会合法性支持”[16]，为设区市的立法地方特色的彰显，提供鲜活可持续的立项资源。最后，设区市立法项目的确定要遵照需求标准，立法资源具有有限性和稀缺性，面对种类不一数量递增的立法需求，要站在本市经济社会发展全局的高度，坚持以问题为导向，亟需先立、先易后难，通过充分的立项调研和项目论证，统筹协调法规立项的轻重缓急；要坚持以人民为中心的立法理念，坚持以人民期待为动力，立法为民、立法惠民，通过扩大公众有序参与听民声、解民意、关民情，优先确立本市重大民生立法项目；要符合科学立法的客观规律，充分考量法规立项的条件和时机的成熟情况，对在本市治理实践中形成的具有提炼、升华价值，规范相对完备、成熟，文本内容中有较为明显的体现本地特色条款的独特经验和做法优先立项。

（二） 制定精细是强化设区市的立法地方特色的表达

制定精细是设区市立法体现地方特色的有效途径。法规起草是立法工作开展的核心环节，法规草案的制定越精细、越具体、越规范，设区市立法的针对性、可操作性就越强，立法的地方特色就越突出。而实现制定精细的关键在于改进和提高立法技术，通过创新立法技术探寻解决地方实际问题的最优方式，就强化设区市的立法地方特色的法律表达而言，提高立法技术主要体现在规范立法体例、细化规范内容等方面。

要增强立法体例、内容和逻辑的精细化，切实提高设区市立法的质量。一是在立法体例上要精悍规范。立法体例是设区市的立法地方特色的外在体现，立法体例应与体现地方特色的立法内容相匹配。不同于中央立法立足全国整体情况追求法律、行政法规的体例完整、事项全面、普遍适用，设区市立法作为最基层的立法单位，更应重视地方性法规的针对性、有效性和可操作性，选择与立法事项相匹配：精悍简约、明晰规范的立法体例，避免为追求体例结构上的完整性，过多地罗列原则性、可操作性不强或上位法中已经明确规定的条款，否则不仅会使突显地方特色、针对性解决本地实际问题的条款被臃肿庞杂的条文所湮没，而且会导致设区市立法重复。选择与立法事项相匹配的立法体例，就是要转变凡事均适用条例的地方立法惯性，根据立法事项的具体内容选择合适的立法体例，需要就某方面事项进行较全面、系统规定的地方性法规可以适用条例，需对上位法作出详细具体规定的地方性法规可以适用实施办法或实施细则，而对单一事项或局部、专项事项进行规定的地方性法规可以适用规定。但立法体例精悍并不等于可以随意破坏现有立法体例的逻辑性和规范性，有些设区市按照“成熟几条立几条，需要几条立几条”的创新理念尝试极简式立法，制定只有几条或十几条地方性法规的做法，可能会导致立法随意化、泛化，损害立法的严肃性和规范性。一方面。条款过少说明立法项目的时机或条件可能还不够成熟。另一方面，对尚未成熟的立法事项可以通过其他规范性文件进行调整和规范，等到立法条件相对成熟，立法内容更充实、更符合逻辑时再行立法。因此，在创新精简立法体例的同时，也要警惕泛立法主义。二是在规范内容上要精细具体。规范内容是设区市的立法地方特色的文本载体，精细具体的规范内容不仅可以增强立法的地方特色属性，而且可以让体现地方特色的立法更接地气，更易操作。“慎易以避难，敬细以远大”立法中的每一条条文、一个表述、一个标点都需要反复推敲、字字掂量。三是在立法用语方面，设区市立法应使用准确、规范、不会产生歧义的法律语言。充分有效地表达立法者的理念和要求，避免使用日常化、文件化的语言风格及语义含糊、概念交错的词语表达，对立法中遇到的地方特有的或方言化的概念和术语，应在清晰阐释概念内涵及充分罗列概念外延的基础上，将地方术语转换成通用的法律规范术语，以维护法制统一。四是在条文设计方面，与上位法相比设区市的立法在条文设计上应更加简明、具体，杜绝不必要的条款重复和无实质区别的借用抄袭，少一些原则性、宣扬式的、不具有可操作性的条款设计，要聚焦本市实际，坚持问题导向，多一些假定条件明晰，行为模式具体，法律后果可量化、可操作的条文规范。五是在逻辑结构方面，对法规文本而言，“地方性法规应清晰而准确地阐明法律文本的结构及其各层次概念间的内在关系”[17]，清晰准确的逻辑结构不仅有利于社会公众认识和理解规范内容，而且有利于执法者便捷高效地执行相关规定。就法规内容而言，根据设区市立法的职权范围，设区市立法主要是调整行政管理法律关系。因此，在行政法规的逻辑结构中，不仅要体现权利义务的均衡，更要注重权力责任相对应，厘定相关部门的职责边界，明确行政执行要求，细化行政行为程序[18]，以实现提高行政效能和治理水平的立法目的，增强与其他法律法规和其他治理手段的协调性。

（三） 评估精确是保障设区市立法地方特色的实效

评估精确是设区市的立法体现地方特色实施效果的制度保证。突出地方特色的根本在于促使立法符合地方实际，使地方性法规“立得住、行得通、真管用”，管用好用实施有效是设区市的立法地方特色的本质要求。在人大主导下通过科学、系统、规范的评估方法，对特定的立法项目、法规草案或现行法规进行分析，预测可能风险、发现现实问题，提出可行性建议，为地方立法进一步改进提供科学依据的立法评估，是保障设区市的立法彰显地方特色管用好用的重要立法制度。根据《立法法》的规定，立法评估包括立项前评估、法律案表决前评估及立法后评估。在设区市的立法过程中，要充分发挥立法评估的制度效能，并在立法实践中不断完善评估制度。

要确立全面的第三方评估制度，为立法全过程提供客观依据。根据《立法法》的规定有权提起立法评估的主体为人大常委会或其工作机构，为充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用，推进科学立法、民主立法、依法立法，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议通过《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，在国家立法层面确定了第三方评估制度，由全国人大法工委负责将争议较大的重要立法事项通过定向委托、招标的形式由第三方开展立法评估的具体工作。虽然该工作规范仅适用于全国人大常委会的法规草案的评估，但该工作规范反映了国家立法对第三方评估的认可和重视，对设区市立法评估制度的建立和完善起着导向作用。一是在评估主体方面，应建立人大评估、执法部门评估和第三方评估的综合评估机制。其中，第三方评估由设区市人大为主导，通过课题招标、委托项目[19]等方式，从高等院校、律师事务所、科研机构、行业协会、专业智库等范围内选取在专业领域具有权威性、代表性且与立法待确定事项或争议事项无利害关系的单位作为受委托的第三方，并健全评估机制保障第三方评估机构，能够充分发挥专业和技术优势，客观、独立、公正地开展立法评估工作。二是在评估事项方面，应扩大立法评估事项范围，不仅在法规草案审议中对存在争议的重大事项进行立法评估，在设区市立法中对关涉民生利益的重大事项的法规立项及法规实施也要引入第三方评估机制，通过立法评估对立法的现实必要性、法制统一性、社会影响性、经济可行性、规范成熟性、实施有效性等方面进行调研论证，并将体现地方特色作为设区市立法的重要指标，以充实设区市立法调研资料，增强设区市的立法地方特色属性，提高设区市的立法质量和水平。三是在评估结果方面，应充分发挥立法评估报告的参考价值，不能将立法评估作为立法制度创新的噱头，将其形式化、走过场，而要在对评估方法、评估依据、评估结论及意见建议的合法性、合理性、科学性进行审查的基础上，将评估报告作为评判法规是否立项、草案能否表决通过及法规实施是否达到预期效果的重要参考因素，并采用书面形式对评估报告的采用情况进行说明。精确完备的立法评估工作不仅为法规立项、争议协商、法规修订打下了坚实的基础，而且为进一步完善设区市的立法工作机制，提升设区市的立法地方特色的科学性、民主性有着积极意义。