生态保护红线背景下自然保护地管理体系建设研究

王炳钦

（甘肃祁连山国家级自然保护区管护中心，甘肃 张掖 734500）

近年来，伴随着全球气候变暖，气象灾害频发与我国经济的飞速发展，导致对自然生态环境的挤压破坏愈发严重。因此国家越来越重视对自然环境的保护，并出台了多项政策文件，加强对生态环境的修复保护，加强各级部门单位对于生态环境保护的重视程度。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“生态保护红线”这一理论，随后出台的相关政策对“生态保护红线”一词不断完善与扩展，目前生态保护红线理论已经具备了比较完善的体系。本文通过分析生态保护红线相关理论内容，结合相关保护地现状，对造成保护地生态问题的主要原因进行剖析，对自然保护地管理体系的构建献计献策。

1 生态保护红线

生态保护红线是我国为了维护区域生态安全和可持续发展，保障人民身体健康的制度创新。近年来，面对气候变化以及经济高速发展带来的生态环境问题，为了保护生态、实现可持续发展，我国多次制定出台了相关政策，2011年中央文件中首次出现“生态红线”一词，2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“生态红线”进一步完善为“生态保护红线”。同时，伴随着相关保护政策的发展推进，生态保护红线划定范围不断扩大。从开始时的在必须要进行强制性严格保护的重点生态功能区、生态环境敏感和脆弱区内部划定（划定范围较小，且划定标准严格）进一步扩大为可以在生态空间中划定。生态保护红线划定范围扩大到包括重点生态功能区、生态环境敏感和脆弱区，而不是局限其中，慢慢又在划定范围中增加了虽然目前经过评估不能确定，但是具有重要潜在生态价值的区域[1]，使得生态保护红线的划定范围更广，更加全面且更有大局观，不再仅限于当下，而是着眼于未来。我国于2017年出台《生态保护红线划定指南》使得划定工作有据可依，主要遵循整体性、科学性、动态性以及协调性四大原则，确保在经济发展和生态保护中保持平衡，在布局城乡发展工作中确保生态安全。

2 祁连山自然保护区概况

2.1 祁连山基本情况

祁连山守望河西走廊绵延千里，是我国著名的高大山系之一，东西向横卧于青藏高原与西北平原之间，坐落于青海省和甘肃省交界处，是河西绿洲的南部屏障和“冰源水库”，维系着西北地区以及中下游生态系统的稳定。甘肃祁连山国家级自然保护区总面积26 530 km2，是1988年国务院批准建立的森林和野生动物类型自然保护区。保护区内生物多样性丰富，生存着多种国家级保护动植物，对于维护人与自然和谐相处的河西走廊，对促进甘肃省甚至整个西北地区的可持续发展有着重大意义。

多年来，受自然因素和人类生产经济活动因素的影响，祁连山的生态环境持续恶化，对此，甘肃省成立专门的工作机构，完成了祁连山地区生态保护红线的划定工作。建立重点生态功能区产业准入负面清单制度，推进祁连山保护区生态环境问题整治取得明显成效，保护区植被指数、覆盖度和生产力均呈显著提升趋势，植被生长状况总体有所改善。自从2017年整改以来连续5年的生态状况监测和评估显示，祁连山自然保护区生态环境质量稳中有升、持续向好，草地面积明显增加，森林、灌丛略有增加，植被生长状况总体改善，植被指数、植被覆盖度、植被生产力均呈显著提升趋势，增幅分别为10.88%、7.81%和14.8%；保护区水源地水质均达到优良，其中Ⅰ类水比例达到58%；空气质量优良率达到国家考核要求，土壤环境质量总体良好，符合国家管控要求。

2.2 导致保护地生态环境遭到破坏的原因

我国已经建成了以保护自然资源、自然景观以及生物多样性为主的自然保护地体系。自然保护地建设是推进生态环境保护的重要手段，迄今为止，我国已有1.2万处各类自然保护地，然而，许多自然保护地由于各种各样的原因遭到一定程度的破坏，需要各级政府采取一定的措施来进行生态保护与生态修复工作。

2.2.1 重视经济发展，对生态保护重要性认识不足

造成目前保护地生态环境问题的原因有很多，首先是对生态保护的重要性认识不足，当生态环境建设与经济建设发生矛盾时，总是优先经济建设。以祁连山为例[2]，保护区内矿产资源丰富，矿产的开采虽然为当地经济带来了巨大增长，但是由于过度开采，影响了当地的地下水能资源；保护区内水能资源丰富，给水电开发创造了优越的条件，使得保护区内建立了多座水电站，水电站在施工建设过程中存在大面积开采土地的现象，造成了对森林植被的破坏，加剧了水土流失。所以，加强政府部门以及广大群众对于生态保护的重要性认知，对于建设生态环境具有重大影响。

2.2.2 生态建设资金不足

生态修复所需资金投入与人力设备投入较大[3]，我国一些专家学者对自然保护区的资金状况做了研究分析，并指出全国自然保护区所需资金为40～220亿。除了资金投入数额巨大，另外前期单方面投入时间长，回报率低，对于保护地所在当地财政而言比较困难。例如，祁连山林区由于可开发资源少，发展缓慢，建设和保护主要以国家政府拨发资金作为经济来源，还停留于资金的单向流入，却没有带来反向的经济效益。且由于地方财政困难，人员机构经费缺口大，基础设施落后，缺少交通设备，职工收入水平低下，综合防护能力差，这些都影响了祁连山森林生态的建设，导致祁连山生态建设缓慢。但资金投入带来的经济利益却是长远可观的，有利于经济建设的可持续发展和生态发展，造福后代。然而目前仍存有一些相关部门单位生态保护意识不强的问题，我国许多自然保护区生态环境工作的开展缺乏资金投入，甚至一些保护区有名无实，大大影响了我国生态环境工作的开展，所以，需要国家及政府加大资金投入，并加强监管，推动自然保护地的保护与治理。

2.2.3 综合管理体制不完善

目前我国关于自然保护区的具体管理规范尚未出台，同时现有的管理体系不够完整，使得自然保护地的工作缺乏具体的流程规则进行指导，造成保护工作的开展无据可依，难度大大增强，无法真正地落实保护工作。另外，我国部分自然保护区的生态保护工作存在上下脱节的情况，各级部门各行其是，上级部门负责书面工作，而基层单位自行开展保护工作，使得生态保护工作缺乏统一的统筹规划，各部门之间缺乏有效的沟通交流，影响了生态保护工作的开展与效率，同时，还造成自然保护区内的工作缺乏管理，工作人员做事拖沓，效率低下，使得生态环境保护工作质量低下。

2.2.4 自然因素的影响

近年来，人类经济活动的开展，释放了大量的二氧化碳，导致全球气候变暖，生态环境被破坏。同时，全球温度变暖又导致地震、泥石流等极端天气频发，反作用于生态环境，对生态环境带来严重的不良影响，形成恶性循环。以祁连山为例，年平均气温的上升导致祁连山冰雪融化和雪线上升，冰川融水和来水量持续减少，水资源的减少又进一步使山民加大放牧和农田的开垦，森林、植被覆盖率下降，使得水涵养能力明显下降，水土流失加剧，同时伴随着长期的干旱缺水，人工种植林出现大面积衰败、枯死，植被覆盖率急剧下降，荒漠化程度加剧，当地防风固沙能力下降。

3 生态保护红线背景下自然保护地管理体系建设研究

3.1 明确保护地功能定位，制定分类划定标准

制定相关管理措施应当首先考虑到自然保护地的建立初衷是出于保护生态安全、自然资源和生态多样性，实现人与自然和谐相处以及可持续发展。因此，应当首先针对保护地的功能作用，按照相应的标准，对保护地内部进行不同功能区域的划分，以便进行分区域分类型地着重保护与发展。首先通过综合分析保护地内水资源、植被、生物多样性、土地利用等相关基本生态数据，明确保护地生态环境发展需求，确认保护地内水资源等方面的生态承载力。在此基础上，对保护地进行生态功能区域划分，将相关区域纳入生态保护红线的管控范围，并制定合理的生态红线管理体系，明确制定相应措施进行分级管理。同时，依据生态价值和保护强度对自然保护地进行划分，制定分类划定标准，并依照不同区域的不同定位，对分类标准进行相应的修改，整理分类，形成不同类型保护地的分类管理标准，进一步提高保护地管理水平。

3.2 利用现代信息技术，建立全方位保护地监管系统

借助大数据技术开展自然保护地生态保护红线状况监测与成效评估，依据评估结果对当下保护地生态状况进行判定，进而根据下一阶段目标，对当前管理举措进行新的阶段性调整，形成“基础-现状-变化”的生态状况综合评估业务模式[3]。建设涵盖森林、草地、水源等生态要素的全方位生态环境监测网络，同时结合卫星遥感技术，进行一体化监测，及时获取相关观测数据，生成自然保护地相关生态数据，并进一步与生态保护红线监管“大数据”结合，建设大数据库，来支持保护地相关部门进行环境保护的分析和科学决策。运用现代信息技术，建设和完善保护地生态建设综合监测网络平台，定期开展生态状况的调查、监测和评估，对相关保护区域内的生态情况进行实时监测，对于出现的生态破坏问题进行评估，并对可能出现的风险问题及时预警，以便相关部门及时采取措施应对生态风险，加强对保护地生态环境的恢复与建设。

3.3 加大投入力度，加快保护地生态发展

一方面，设立保护地生态保护研究专项基金，引入专业保护人才及先进技术，加强生态保护科研体系建设，整合保护地内生态保护科研力量，开展相关生态保护研究。另一方面，按照保护地内不同区域的可持续发展能力和资源情况，对不同区域内部所有可能会被批建的项目，进行环境影响方面的严格评估，对环境产生不利影响的项目在摇篮中予以扼杀，对已成立的不利于环境保护的项目使其有序退出自然保护地。同时，引导各功能区域探索有区域特色的发展模式，引入相关资金，开展区域特色生态产业建设，加快相关产业结构的优化转型。并且，统一生态补偿机制，对保护地内相关对象进行合理补偿，引导保护地内牧民、山民进行生态移民，保障重大生态工程建设和各项生态补偿政策落实到位，避免由于过度发展经济影响生态环境的保护建设。

3.4 推进政策改进，加强生态修复

保护地的生态环境修复是一个长远而复杂的大工程，无法一蹴而就，而如今的形势下，生态环境的修复刻不容缓，必须加大生态修复力度，加快生态修复进程，其中工作顺利开展的关键是各级政府要加大对保护地生态修复的重视程度和资金投入。因此，各级政府要把生态建设与修复工作作为重要工作，并将其成果纳入领导干部政绩考核体系，对推展工作没有结果或者成效不显著的严肃追责。政府需要依据当地保护地的基本条件，因地制宜，科学制定生态修复方案，打造生态环境保护与修复示范区。

4 结束语

为加快经济的高速发展，人们对自然资源滥采滥用，极大程度上破坏了人们赖以生存的自然生态，我国政府多次发布相关文件，推进生态保护建设，各级政府和单位也应当加强对于生态保护的认识，避免单纯发展经济，为生态环境带来更重的负担，同时也应加大对于生态保护的政策研究与资金投入。其中自然保护地建设是生态保护的有效手段，在自然保护地的基础上，进行生态保护红线的划分，进行分区域保护，优化生态环境空间格局，利用现代信息技术，实现对保护地全方位的监测管理，严格执法监督，加强对自然保护地生态建设工作的考核，树立工作人员的责任意识，同时，政府部门应当加大对保护地建设的关注，加大对于保护地生态保护的资金投入，加强相关科研力度，确保政策落实，从而进一步推进保护地内生态工作。