加快形成完善的党内法规体系

文_吕 品

党的十八大以来，党中央从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度，统筹推进党内法规体系化建设，形成比较完善的党内法规体系，党内法规制度建设取得全方位成就。2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确要求到2025年，党内法规体系更加完善，可见党内法规体系建设工作任重道远。全党应当以高度的思想自觉和政治自觉，完善党内法规体系顶层设计，推进党内法规“供给侧结构性改革”，提高党内法规的制定水平，全方位推进完善的党内法规体系建设。

一、如期建成比较完善的党内法规体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规体系建设，坚持制度治党、依规治党，党内法规建设各项工作取得突破性进展，基本形成覆盖党的领导和党的建设各方面比较完善的党内法规体系，全党日益形成“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必求完备”的共识。

坚持顶层设计和统筹规划，加强党内法规建设工作的计划性、协调性。2013年、2018年连续出台中央党内法规制定工作五年规划纲要，明确了不同时期党内法规制定工作的任务书、路线图、时间表。2016年出台的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求，作出统筹部署。从党的代表大会到党的中央全会，再到2016年召开的党的历史上第一次全国党内法规专门性工作会议都从全局和战略高度，对党内法规建设进行了统筹规划、顶层设计，为形成完善的党内法规体系奠定了良好基础。

出台一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，党内法规体系框架基本形成。党中央针对全党全军全国重大问题，及时制定修订146部中央党内法规，占现行有效中央党内法规总数的69.5%，实现党的领导和党的建设各方面党内法规制度的全覆盖。截至2021年5月，中央党内法规共210部，部委党内法规共162部，地方党内法规共3210部。（“开辟新时代依规治党新境界——党的十八大以来党内法规制度建设成就综述”，《人民日报》2021年6月17日）这些党内法规的制定修改工作使党的各方面制度更加成熟、更加定型，实现了党内法规的与时俱进，提高了管党治党水平。

规范开展党内法规清理和备案审查工作，维护党内法规制度统一性权威。构建完善的党内法规体系是一项系统工程，需要协同推进立改废释工作。2012—2014年、2019年，在全党范围内先后进行两次党内法规和规范性文件集中清理工作。在集中清理的基础上，有针对性地对特定领域、特定范围内的党规进行专项清理，例如2018年废止3件、修改35件中央党内法规和相关文件，确保了机构改革依法依规推进。建立健全从中央到省市县的备案审查工作体系，截至2021年4月，各地区各部门向党中央报备党内法规和规范性文件3.2万多件、发现和处理“问题文件”近1400件。（同上）连续开展的党内法规清理和规范推进的备案审查工作，是确认党规效力、解决相关党规冲突的有效方法，对实现党内法规体系的统一性和协调性，维护党内法规的权威高效具有重要意义。

工作机制进一步完善，为党内法规体系建设提供了制度保障。建立中央书记处定期听取党内法规工作情况报告制度和党内法规工作联席会议制。2015年7月，中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，健全了跨部门备案审查衔接联动机制，加强了党委、人大、政府和军队间各备案工作机构的互联互动、协作配合。

二、完善党内法规体系的顶层设计

对党内法规建设进行系统性谋划、整体性推进，是党内法规建设飞跃式发展的重要经验，也是进一步完善党内法规体系的必然要求。

在纵向结构上，建立层次分明的党内法规体系。在纵向结构上要按照纵向上的效力位阶，即党内法规的制定主体地位、调整事项范围为标准划分党内法规结构。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）已经明确了党内法规的制定主体，并提出经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。因而，从纵向上党内法规基本可以概括成“1+4”基本架构。“1”是指党章，“4”依次是指由党中央制定的中央党内法规、由中央纪委、党中央工作机关制定的部委党内法规、由有关中央国家机关部门党委制定的党内法规、由省级党委制定的地方党内法规。

需要注意的是在《意见》中，中央提出要探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。而《条例》中未明确规定副省级城市和省会城市党委的制定权，主要是为了避免因党内法规制定权放得范围过大、层级过低产生体现党的统一意志有偏差、规出多门、党规制度不统一等隐患。（宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第48页）当然对于已经制定的副省级城市和省会城市党内法规，应当明确此类党内法规的效力低于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。

在横向板块上，完善覆盖全面的党内法规体系。按照《意见》，在横向板块上，党内法规体系也可以概括成“1+4”基本架构。“1”是指党章；“4”是指党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等4大制度板块。这是基于党内法规制度的现状作出的概括，对当前党内法规体系建设发挥着重要的指导作用。当然党内法规体系本身不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的，应当随着实践的推进，进一步思考如何更好推进党内法规横向体系的构建。

首先，以党建理论的研究助推厘清党内法规体系制度板块的标准。党的建设理论有狭义与广义之分。广义党的建设，不仅包含党的自身建设，还包含党与国家关系、党与社会关系等领域的内容。狭义上党的建设，主要指党的自身建设。（高新民：“党建理论三十年若干重大发展”，《学习时报》，2008年10月14日）虽然我们同意不能将党建理论中党的领导与党的自身建设范畴简单套用在党内法规体系第二板块和第三板块，但理论上决定了党的自身建设法规制度板块包含的内容非常丰富，容易造成和党的组织法规制度板块与党的监督保障法规制度板块的交叉重复。要更好解决这一问题，除了进一步探讨党内法规体系构建的新模式，也有待于党建理论的发展与创新，增强对党内法规体系构建标准的解释力。例如将党的组织建设概念分为广义和狭义，在明确党的组织法规制度和党的自身建设法规制度中，在党的组织建设法规调整范围的基础上，将后者限定于一个较为狭义的范围。

其次，前瞻性地探索在某些部分领域规划较高层次的党内法规法典编纂工作。编纂法典意味着相应领域的法规在更高层面实现了系统化，也意味着该领域的法治条件经过长时间的发展已经趋近成熟，同时还承载着一部分政治功能，彰显国家在法治文明方面的成就。（马怀德：“迈向‘规划’时代的法治中国建设”，《中国法学》2021年第3期）在一些特定领域中，目前党规总体数量较多、共性要求比较集中、内容比较相近，而且基本的主干党规相对充分，相应的配套性党规比较完备，学理储备较为丰富，就可用前瞻性规划用法典的方式提高党内法规体系的成熟度和精细度。当然作为前瞻性、原创性和探索性的法典编纂工作，一方面不能拔苗助长，另一方面也要善于把握时机，不能等到所有条件都齐备才开启法典化工作，否则可能事倍功半。

另外，按照党内法规的动态运行，还可以把党内法规制度体系分为完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。目前党内法规制度体系的建设力度较大，成果也最为丰硕，下一步要同步推进三大体系建设，促进党内法规制度优势更好转化为制度效能。

三、推进党内法规“供给侧结构性改革”

习近平总书记坚持和运用马克思主义立场观点方法，从新时代党和国家事业发展要求出发，明确提出搞好制度“供给侧结构性改革”这一重大命题，为新时代党内法规制度建设指明了前进方向。（中共中央办公厅法规局：“推进党内法规制度供给侧结构性改革”，《求是》，2020年第2期）

在党内法规的制度定位上，促进主干性和配套性党内法规相统一。习近平总书记指出，加强党的制度建设，要“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”（中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第105页）。

补足主干性、支撑性的中央党内法规。要增加准则数量，准则目前党内只有三部：现有两部是综合性准则，共同调整党内政治生活；一部是专门性准则，数量明显与党内法规体系建设的要求不能匹配。要按照党内法规第二个五年规划，进一步按照重要性、紧迫性程度对条例予以修订、完善与增补，厘清条例方面供给不足与缺位现状，减少供给盲区与死角。

完善配套法规制度。随着较为完善党内法规体系的形成，配套法规制度在党内法规的贯彻实施中的作用和地位愈发重要和突出，配套立规的任务也相应的日趋紧迫和繁重。要加强配套党规制定的及时性和针对性，保证党规的调整事项纵向到底、横向到边，警惕现在配套立规中存在的以下问题。一是无权立规或越权立规，即在上位党规没有授权情况下制定配套党内法规或相关内容超出授权范围。习近平总书记在《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》中就特别指出，《条例》没有对中央部委和地方党委制定实施细则作出授权规定，体现全党必须一体执行，防止搞变通、打折扣。二是重复立规，即配套党内法规对上位党内法规照搬照抄。重复立规表面上看起来与上位党规保持了高度一致，但损害了党内法规立规权的纵向分工与体系的上下衔接。三是立规滞后甚至立规缺位，即配套党规制定期限较长、远远滞后于现实需求，甚至未能出台应制定的配套党规，造成实践中只有上位党规的原则性规定，没有具体可操作性规范的同步配套，出现立规空洞、落地成空、执行真空的现象。四是立规加码，即配套党规在制定中标准过高、规定过严，造成与党内实践相脱离，党规空转，出现选择性执行、消极执行、替代性执行或者象征性执行等问题。五是立规泛滥，即配套性党内法规不从实际需要出发，为了制定而制定，内容过于求全求细，导致数量过多、篇幅过长，将有针对性的要求淹没在大量的制度条文中。

在党内法规的功能发挥上，促进激励性和惩戒性党内法规相平衡。每一部党内法规均有明确目标，具有特定的调整方式，其相互配合、共同作用是实现党内法规体系整体功能和目标的前提。目前党规中对于党员领导干部行为约束和惩戒内容较多，对保障党员权利、激励党员干部干事创业内生动力的党规制度仍有待于进一步健全，已有的相关党规贯彻落实情况也还不尽人意，应继续加强相关党规建设，以充分激发党内法规体系制度效能。

在党内法规的作用方式上，促进实体性和程序性党内法规相协调。作为科学完整的、运行有效的党内法规体系，除了有实体性党内法规之外，还应有与之相匹配的程序性党内法规。没有实体性制度，程序性制度就失去了存在的意义；没有程序性制度，实体性制度也得不到贯彻实施。尽管现在程序性党内法规建设已经取得很大的发展与进步，但是总体来看，在数量和质量上仍然落后于实体性党内法规，下一步要加强程序性党内法规的建设，进一步明确党的领导和党的建设活动方式、方法、途径、保障等程序性问题。

四、提高党内法规的制定质量

习近平总书记指出，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”（《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第49页）。党内法规制定工作质量的提升也应以科学立规和民主立规为必要条件。提升党内法规制定工作的科学性，应以提升单部党内法规的严密性和科学性为基础，做好党内法规制定的必要性、合法性、协调性和可操作性的论证，进一步推进提高党内法规体系整体的科学性、系统性和权威性。当前，有些党内法规中“概括性”“描述性”“说理性”条文较多，而因其抽象性和原则性难以付诸实践；有些党内法规中“宣示性”“引导性”“号召性”条文比较多，但因其缺乏强制性和约束性会被束之高阁。如果党内法规体系中这样的问题不得到彻底纠正，难以防止体系虽然形成但却“有形无实”的问题。

提升党内法规制定工作的民主性是党内法规建设的题中之义。提升党内法规制定的民主性，一方面要求在党内法规制定过程中注重贯彻群众路线，确保党内法规真实反映党员主体的诉求、真正科学集中全党意志；另一方面要求按照《条例》规定，增加法律顾问和有关专家学者专门机构参与，发挥其主体的独立性、知识的专业性、利益的中立性、立场的公正性的优势，防止出现部门利益和地方保护主义法律化的问题。

增强党内法规之间、党内法规与国家法律之间的配套衔接。构建配套完备的党内法规体系，必须实现党内法规之间相互协调衔接，既包括党内法规上下衔接，也包括党内法规之间横向配套。同时，除了实现党内法规体系内部的协调统一，还要处理好党内法规体系与直接相关的外部制度体系如党的政策、党的规矩、国家法律之间的关系，实现彼此间有效衔接与有机互动。