海南自由贸易港离岸金融风险防范监管制度研究

文穗

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

随着国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），标志着海南自由贸易港建设正式进入实施阶段。《总体方案》要求： “ 依托资金流信息监测管理系统，建立健全资金流动监测和风险防控体系，建立自由贸易港跨境资本流动宏观审慎管理体系，加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范。 ”①《海南自由贸易港建设总体方案》第36条。2021年1月3日公布的《海南自由贸易港法（草案）》（以下简称《草案》）规定： “ 海南自由贸易港内经批准的金融机构可以通过指定账户或者在特定区域经营离岸金融业务。 ” 海南建设自由贸易港应对金融市场进行大力开放，开展离岸金融业务和建立离岸金融市场为海南金融国际化创造现实条件。但是，机遇和挑战是并存的，如果没有建立起健全的风险防范机制，自由贸易港内溢出的风险或许将冲击国内的金融市场，更甚者，可能危害我国的社会主义市场经济秩序。为此，海南要推进自由贸易港的离岸金融业务健康发展，就要未雨绸缪，抢先研究离岸金融业务和离岸金融市场的风险种类、形成原因，提出符合实际的建议，制定有效的风险防范监管措施，构建科学合理的离岸金融风险防范监管机制，助力海南自由贸易港的建设。

一、离岸金融业务和市场存在的主要风险

按照国际货币基金组织（IMF）的定义，离岸金融是指银行及其他机构吸收非居民资金向非居民提供的各种金融服务②杨志蓉，李科：《福建自贸区离岸金融发展探索——借鉴上海自贸区离岸金融建设经验》，《海峡科学》2015年第5期，第45页。。近年来金融监管当局政策有所变化，把离岸金融服务范围逐步扩展到经批准的境内机构金融业务，包括货物贸易出口收入存放境外业务，境内机构跨境融资业务。巴曙松、郭云钊将离岸金融定义为 “ 在一国金融体系之外，由非居民参与的资金融通 ”③巴曙松，郭云钊等：《离岸金融市场发展研究——国际趋势与中国路径》，北京：北京大学出版社2008年版，第3页。。

从国际自由贸易港的建设和上海自由贸易试验区的实践来看，开展离岸金融业务和构建离岸金融市场存在以下几种潜在风险：

（一）交易对手违约风险

交易对手违约风险又称信用风险，主要是指交易对方违约、犯罪或无法履行合约义务给离岸金融业务债权人所造成的经济损失风险①王一涵：《信用违约互换的国际监管经验与启示》，《银行家》2019年第6期，第112页。。未来海南自由贸易港的离岸业务和离岸市场不仅有存款、贷款业务，还将包括离岸证券、离岸保险等新的业务品种。交易对手的经济实力、道德品质、经营水平、负债情况等都可能会产生信用风险。该风险一旦暴露会给离岸金融业务的债权人造成经济损失。离岸金融业务诸如贷款业务往往存在 “ 两头在外 ” 的状况，由于离岸金融业务的主体多是 “ 非居民 ” 的自然人或企业等组织，也即是银行服务的对象，大多数是注册地在国外且资产或日常经营活动均不在境内的 “ 非居民 ” 。银行对 “ 非居民 ” 借款人的资产、负债、信用记录及经营情况很难调查摸清，信息不对称，调查程序复杂，对交易对手的资信情况、履约能力和经营收入变化情况难以及时、准确地了解清楚，调查成本比在岸金融市场高，难以防控道德风险。银行在经营活动中如果不谨慎就会陷入高风险的状态中，信用风险彻底暴露，使银行呆账坏账发生，造成经济上的损失。

（二）跨境资本流动风险

跨境资本流动风险是指资本在国与国之间频繁大量穿梭给一国经济发展带来的不确定性。随着离岸金融市场的不断发展，人民币资本项目不断扩大开放，将为投机资本带来套利空间，国际投机资本大举进入海南自由贸易港的离岸金融市场成为必然，导致大规模的境外资金频繁进出。由此会产生以下潜在风险：一方面，离岸人民币市场套利和套汇催生短期资本流动风险。离岸金融市场建设为短期资本的跨境自由流动提供了空间，但资本的剧烈波动会影响金融体系的稳定和经济体制的动荡。当短期资本通过离岸金融市场等渠道进入国内市场时，外汇储备增加，货币供应量增大，资本达到过剩状态，产生通货膨胀，引发资产泡沫，境内呈现出经济运行下行和资产价格下跌态势，这时资本的逐利性驱使了资本流出，造成经济动荡。离岸市场受监管力度较松，投机者很容易利用人民币在岸和离岸价格差进行流动套利，系统性金融风险加大。另一方面，长期国际资本流动的风险。长期资本主要通过证券投资、国际借贷以及直接投资的形式流动②雷兴长,杨志龙：《世界经济》，兰州：甘肃民族出版社2007年版，第135页。。当境外资本以离岸市场为平台，套用资金借贷的形式大量流入证券市场，会导致证券市场供求关系的不稳定，证券价格大幅波动；当国际借贷资本大规模流入而导致国内金融市场上资金充裕，商业银行容易盲目扩张信贷规模，加大银行信贷体系风险。当资本回流或逆转时，可能引发流动性不足从而造成金融体系动荡和经济衰退。

（三）利率市场化风险

利率市场化就是取消人民银行对利率的管制。当前，境外利率总体水平较低，如海南自由贸易港利率市场化制度的进一步完善，港区内利率水平要比内地的利率水平低，形成了利率的双轨制。在港区内利率水平高于境外利率水平的条件下，境外资金涌入港区内，成为境外资金进入内地的跳板，一旦境外资金大规模的异常流动，将对国内金融市场造成严重的冲击③杨帆：《探索建设自由贸易港：离岸金融市场再起航》，北京：中国金融出版社2018年版，第192-193页。。具体而言：为了追逐更大的利润，一些投机商又通过离岸市场将资金转移到港区内，当资金超过一定规模时，形成通货膨胀，资产价格泡沫化；当内地资金饱和时，内地利率降低，离岸利率相对于内地利率高，导致国内在岸金融市场的资金大规模流出。这些资金的异常流动都会冲击我国尚未成熟的利率管理体制。此外，利率市场化也将导致政府振兴经济的政策难以实现。当我国遏制通货膨胀、抑制经济过热时，采取提高利率、限制贷款投放或政策投资的银行紧缩政策时，国内市场主体可能从海南自由贸易港的离岸金融市场调入低利率资金，对冲了国内实施的银行紧缩政策作用；反之，国内为了刺激经济增长，降低利率，信贷规模扩张，市场主体又可能将资金调往资金利率高的离岸金融市场。

（四）汇率市场化风险

汇率市场化改革就是提高市场自发调节机制在汇率价格形成中的决定性作用，人民币汇率价格要符合人民币在国际市场上的供求状况，并能够根据供求状况的变动进行灵活调整④杨帆：《探索建设自由贸易港：离岸金融市场再起航》，第192-193页。。汇率市场化催生了港区内离岸市场人民币价格与内地其他地区人民币价格形成显著的利差和汇差，生成了 “ 港区内外 ” 金融市场的本币汇率双轨制，为市场主体实施套汇、逃汇提供了机会。一些市场主体会通过离岸市场将资金在港区内和内地的在岸市场来回转移赚取汇率差额，并利用我国法律不完善的缺陷，进行逃汇、套汇活动。如一些自由贸易港区内或境外的市场主体利用虚假诉讼致使资金在内地与境外或港区内划拨等。同时，汇率市场化给监管当局的监管增加了难度。商业银行从海南离岸金融市场上融通到外币资金后，又将贷款投向国内市场时，企业将外币兑换成本币，增加了货币供应量，加大了国内通货膨胀和资产泡沫化的风险；反之，即造成通货紧缩，经济萧条。由此可见，市场主体可能会千方百计地通过海南自由贸易港规避监管进行套汇、逃汇来冲击人民币汇率制度，导致我国外汇的收汇和汇出失去平衡，引起国内货币和资本市场的动荡。

（五）开放资本账户风险

海南自由贸易港对离岸金融市场的初期建设以自由贸易账户分账核算为依托，施行 “ 一线审慎渗透，二线管住 ” 模式，在保证资金流动总量适度的范围内，确保资金渗透的渠道畅通。但是，资本账户开放并非意味着一定会给发展中国家带来效率，反而更可能引起 “ 热钱 ” 大规模流入，恶化银行体系的稳定性①李婧，刘瑶，周琰：《新兴经济体资本账户开放与宏观审慎监管研究》，北京：中国金融出版社2019年版，第51-53页。。从东南亚的一些国家开放资本账户的经验教训来看，管控离岸账户向在岸账户渗透资金总量是防范资本账户开放风险的关键。当市场主体利用港区内与内地的政策差异、监管差异及法律上的缺陷进行套利，最明显的是银行会利用在岸资金补充离岸头寸投机，套汇、逃汇，离岸账户向在岸账户的资金渗透量超出实体经济需要，对自由贸易港形成较大冲击，情况严重时这种风险可能形成溢出效应，冲击其他地区。目前我国经济受全球经济及疫情的拖累，经济疲软，如果我国虚拟经济过热，实体经济仍萎靡不振，实体经济如果支撑不起虚拟经济，将会造成我国经济动荡不稳，增大经济泡沫的风险隐患。

（六）国际经济变化风险

离岸业务两头在外的特点，决定了国际经济金融变化对离岸业务具有较大的影响②侯斌：《自贸区离岸金融业务审慎监管研究——以上海自贸区为例》，《吉林省经济管理干部学院学报》2016年第1期，第21页。。海南自由贸易港连接国内与国际两个市场，在建设发展离岸金融市场过程中，要关注境外经济金融形势的变化。比如在全球经济形势复苏缓慢，增长乏力的时候，美国采取单边主义，经贸逆全球化。美国打着以 “ 美国优先 ” 的旗号，美联储多次加息，使美国国外资金回流到本国，美元升值，并通过增加关税等违反国际规则的措施对别国进行经济掠夺，使美国经济缓慢增长；欧盟和日本等主要经济体，则经济增长乏力，为了促进经济复苏他们继续采取量化宽松的政策，降低利率，使美元持续走强，使国际资本加速回流美国，冲击了世界经济；一些南美与非洲国家等经济体，由于高负债、高杠杆，偿还不起到期债务而产生债务危机，世界经济在面临大变革中累积的风险正在加大。与此同时新冠肺炎疫情的巨大影响，使得世界经济形势更加不稳定。海南自由贸易港如果管控不好风险，国际经济不平衡波动的风险就会通过海南自由贸易港传导到境内其他地方，因此必须高度关注国际经济形势变化所带来的风险和影响。

二、境外自由贸易港离岸金融市场监管经验的借鉴和启示

在境外，自由贸易港经过20世纪的实践，在离岸金融市场的培育和建设中，积累了丰富的风险防范监管经验，我们可以从中得到较大借鉴与启示。

（一）境外离岸金融市场准入、退出监管制度

境外离岸金融市场实行准入制度，主要内容包括市场主体的资质和存款准备金制度。这方面中国香港、日本、美国、英国伦敦等国家与地区的防控模式值得借鉴。东京、伦敦、新加坡、中国香港、中国台湾等只允许银行类机构进入离岸金融市场，但是英国伦敦、中国香港等地采用执照颁发模式进行许可管理。同时中国台湾只允许外国机构的分支机构进入，外国金融机构子公司或附属境内公司不能进入该地区离岸金融市场。美国、日本均允许外资银行独资或部分持股在本国设立商业银行，对准入本国门槛和开展业务几乎没有什么限制，外资银行准入坚持国民待遇原则，并获得吸收存款业务。中国香港把事前风险作为金融监管核心，金融准入不但要商业登记，而且要向主管部门申请行业牌照。新加坡实行分类许可证制度,推出 “ 特许银行业务牌照 ”③张晓莉：《金额创新助力探索上海自贸港建设》，见黄建忠，文娟主编：《探索建设自由贸易港蓝皮书2017》，北京：中国经济出版社2018年版，第180页。。在我国，《中华人民共和国外商投资法》《总体方案》《草案》都提及扩大金融开放，但目前现有法律法规均未明确规定海南自由贸易港外资准入离岸金融市场的条款。虽然外资可以进入设立银行，但是否也能办理离岸银行业务？内外资是采用审批制还是备案登记制？这些问题都是法律法规要予以明确规范的，也是决策者们需要高度关注的。

另外，较为发达的离岸金融市场,都建立起退出机制,包括申请退出和强制退出。强制退出机制要求，离岸银行在经营、管理能力不足，严重违反监管规定，风险防控能力和资本金不足等情形下应退出离岸金融市场。海南自由贸易港建设对此可予以借鉴。

（二）境外离岸金融市场主体监管制度

关于对离岸金融市场交易主体的监管，日本、美国两国都对交易主体的范围进行限制，都是只允许非居民从事离岸金融业务，即外国政府、国际机构和离岸银行的海外分行可以高度自由地从事离岸金融业务①《日本中央银行法》第39条。。中国香港和新加坡并无上述限制，对市场主体的监管比较宽松。新加坡在1978年取消了一切基于居民的歧视性资本管制，居民和非居民都可以从事离岸金融业务②盛雯雯：《离岸金融市场监管的国际经验研究》,《中国经贸导刊》2016年第23期，第23-24页。。新加坡法律规定离岸银行不得开办储蓄存款业务,不得接受新加坡居民非银行客户的计息存款业务，不得接受非居民非银行客户25万新元以下的计息存款；新加坡在离岸本币业务方面,并不鼓励离岸本币的发展,限制非居民没有真实交易背景的融资信贷，同时新加坡法律规定,银行向非居民客户或向境外居民客户提供500万新元的贷款必须经过主管当局同意③罗国强：《离岸金融法研究》，北京：法律出版社2008年版，第135页。；新加坡加强商业银行资产管理，严控贷款额度，开设多种非利息收入的金融产品，分散银行风险④王淑敏，陈晓：《中国建设自由贸易港的离岸金融监管问题研究》，《国际商务研究》2018年第4期，第23页。。

大多数离岸金融市场为了防范本国居民利用离岸金融机构进行贷款套利，导致在岸金融受到冲击，通常将交易主体限制为非居民。为此，海南自由贸易港的离岸金融市场可以在借鉴境外先进经验的基础上，应明确离岸金融经营机构的经营权限、服务范围，防止金融机构企图扩大交易主体和交易金额的范围，避免产生严重的负面效应。

（三）境外汇率和利率的监管制度

日本实行低利率政策，刺激经济增长。新加坡采取浮动利率管理的政策，以防止汇率短期大幅波动冲击在岸金融市场，造成在岸金融经济的震荡。美国在20世纪初中期，加强了对资本管制和利率管制；又实施了 “ 马歇尔计划 ” ，使美元国际化；取消了资本管制措施，通过了《牙买加协定》，建立了浮动汇率制，避免过度冲击原有的金融体系⑤马庆强：《从国外经验看我国自贸区金融开放过程中的金融风险与防范》，《国际商务财会》2016年2期，第29页。；坚持金融服务实体经济的方向，增强了离岸金融主体抵御风险的能力。然而，国际实践上不乏失败案例供借鉴，如泰国20世纪90年代初期进行的金融自由化改革，实施利率自由化、放松外汇管制等举措，由于过分关注外资的流入量，忽视了外资的流向及结构，缺乏有效的金融监管防范措施，最终造成了泰国国内金融市场的大幅波动⑥黄革，何雁明，黄邱婧，傅晓琪：《国际离岸金融市场发展对海南自贸港离岸金融市场建设的启示》，《金融市场》2020年第1期，第80页。。

考虑到海南自由贸易港离岸金融市场和国内市场未来可能出现的利率、汇率双轨制，为防止市场主体在海南自贸港实施套汇、逃汇等活动，应加强汇率的监管。与此同时，随着自贸港建设，将全面推行利率市场化。为避免境外资金通过自贸港境涌入内地，对国内金融市场造成严重的冲击，在离岸金融市场活动中应重点对利率进行有效监管。

（四）境外离岸金融账户和资金流动监管制度

新加坡 “ 分离渗透型模式 ” ，即允许离岸和在岸账户之间有条件渗透，也就是内外业务相互渗透的市场监管⑦吴子瑶：《我国离岸金融监管制度研究——以中国(上海)自由贸易试验区为例》，《金融理论探索》2017年1期，第21页。，一方面许可特定的金融机构开设单独的账户进行专业化管理，新元与外币账户分离，把离岸和在岸业务分割开来，有效防止国际上资本进出大幅波动，避免离岸金融业务冲击国内秩序和金融货币政策的实施效应；另一方面，为了吸引国际资本和维护安全的银行金融秩序，新加坡在税收、外汇管制、汇率管理方面推出一系列的优惠措施，使离岸市场得到了长足的发展，同时避免了全球金融风险无限地传导给国内市场⑧陈晓静：《自由贸易港建设的风险监管》，见黄建忠，文娟主编：《探索建设自由贸易港蓝皮书2017》，第260页。。英国、中国香港采取 “ 内外一体型 ” 的离岸金融市场发展模式，中国香港是亚太地区唯一一个没有分割在岸和离岸业务的国际金融中心①吴子瑶：《我国离岸金融监管制度研究——以中国(上海)自由贸易试验区为例》，《金融理论探索》2017年第1期，第21页。；英国也采用本外币一体化的资本账户管理模式，本外币自由兑换，国际资本流动高度自由。日本设立内外分离型金融市场模式，离岸市场不交纳存款准备金，但在离岸账户向在岸账户转账时需要按照规定缴纳存款准备金。账户是市场主体进行离岸金融市场业务的平台，资金是离岸金融业务的动力，这给监管提出了挑战。一方面要保持账户和资金参与离岸金融的活力，一方面要避免账户和资金流动逃避监管，进行违法套利活动。因而海南自由贸易港的离岸金融市场，要参考境外相关的监管经验，对离岸金融市场中的账户和资金流动指定合理高效的监管措施。

（五）境外对离岸金融市场风险监管的法律体系

各国或地区自由贸易港对加快金融体制改革，实现资金进出自由化，开展金融离岸业务，都有共同的经验，那就是建立完善离岸金融法律体系。离岸金融作为一种制度创新，完善的风险监管法律体系有助于在效益和安全中找到适当平衡，通过法律法规对每项金融市场活动及相关经济关系进行约束调整，营造良好的金融经济竞争环境。新加坡成立了金融管理局，施行了《公司法》《证券与期货法》和《支付体系监督法》等股票交易所挂牌条例等一系列法律法规，用来调整和约束离岸金融业务②吴子瑶：《我国离岸金融监管制度研究——以中国(上海)自由贸易试验区为例》，《金融理论探索》2017年第1期，第22页。。中国香港以《银行业条例》《证券及期货条例》《保险公司条例》为主要法律，建立起较为完善的金融法律体系，是香港监督离岸金融市场的法律依据。迪拜自由贸易港十分重视对金融秩序的有效监管，设立迪拜金融服务管理局，履行监督期货发行、期货交易、金融犯罪等职能，对本地金融市场和金融业务进行统一化、专业化、规范化的管理，体现出独立高效的优势。日本政府采取了金融 “ 防火墙 ” 制度强化对出入境资金的严格监管，在重要的资金流动环节均形成有效的保护措施，防范金融风险和经济危机发生。我国现有的有关离岸金融监管的法规主要散见于《中资商业银行行政许可事项实施办法》《合作金融机构行政许可事项实施办法》《外资银行管理条例》《离岸银行业务管理办法》《离岸银行业务管理办法实施细则》等，这些管理办法和实施细则主要由央行、银监会、外管局等监管机构颁行,立法位阶都比较低,有些内容滞后已不适应自由贸易港离岸金融发展的需要。

三、建立和完善海南自由贸易港离岸金融市场的风险防控监管机制

海南在离岸金融制度构建过程中，要对离岸金融市场准入、汇率限制放松、离岸账户管理等业务以及金融机构退出离岸金融市场等各个环节建立起风险防控和监管机制，以确保海南自由贸易港稳健发展。

（一）优化离岸金融市场金融机构风险防控监管的措施

海南自由贸易港在吸引内外资机构进入港区的同时，需要关注离岸金融市场主体的准入和退出风险。首先，海南自由贸易港离岸金融市场的风险外溢防范的经验缺乏，准许哪些金融机构开展离岸金融业务，开展哪些离岸金融业务品种，都是亟待厘清的问题。在海南自由贸易港离岸金融市场建设的头三年内，应只允许符合条件的中资银行、外资银行进入港区的离岸金融市场开展业务，业务品种根据银行的资本、风险防控能力情况予以开办，可以先实行 “ 极简审批制 ” 进入，但审批权应下放到自由贸易港的监管当局，不必上报国家银监会；三年后，积累了一定的离岸金融市场准入的风险防控经验后，可以通过 “ 极简审批制 ” 准许其他非银行内、外资金融机构包括证券公司、保险公司等进入港区内开展离岸证券、保险业务；当海南离岸金融市场准入风险防控经验相当成熟后，所有符合条件的各类金融机构，以备案登记制形式准许进入港区设立开办业务，并可以经营与之能力相匹配的业务品种。另外，借鉴日本经验，在起步阶段的3~5年内，实行存款保证金制度。在离岸账户和在岸账户资金往来需缴纳存款总额一定比例的存款保证金，以防止离岸账户溢出风险冲击在岸账户。待3~5年后，海南自由贸易港经济实力足够壮大、金融体系相当成熟后，可顺应离岸金融市场发展趋势取消存款保证金制度。其次，海南自由贸易港离岸金融市场应完善退出机制。根据《离岸银行业务管理办法》（银发〔1997〕438号）第15条规定，对于强制退出机制，我国只规定离岸银行超过规定时限6个月不开办离岸金融业务，国家外汇管理局有权取消其经营离岸业务的资格。可以借鉴其他国家和地区自由贸易港的先进经验，在离岸银行经营管理能力不足、严重违反监管规定、风险防控能力和资本金不足等情形下应强制其退出离岸金融市场。

（二）加强离岸金融市场业务风险监控

建设海南自由贸易港离岸金融市场，要根据海南自由贸易港的定位和实际情况，逐步地推进相关改革开放政策措施的出台和实施，切实防控利率和汇率、业务范围、交易对象、货币流通等风险①迟福林：《策论海南自贸港》，海口：海南出版社2020年版，第159页。。

首先，应加强汇率风险的监管。要加强离岸银行监管，海南自由贸易港要对人民币利率和汇率制度进行改革，积极鼓励离岸金融业务和监管的创新，放松外汇管制，仿效新加坡监管经验，采取管理浮动汇率的模式，降低在岸市场与离岸市场的价格差异，减少套利行为。其次，应实行金融机构业务范围监管，包括对交易对象、交易货币的监管。海南可以借鉴美国先进经验,严格规范离岸金融市场金融机构、业务对象存款贷款业务,突破现有货币使用模式,把货币业务扩展到证券其他业务。同时，开办证券业务等金融衍生产品进入自由贸易港的初期应当施行较为严格的审查制度；对于货币使用流通的选择上,可以在条件成熟的情况下,将人民币作为离岸金融市场交易、流通货币。最后，应强化对自由贸易账户的监管。海南通过自由贸易账户组建和引入国内外大型金融服务机构为海南外贸企业和本地金融企业提供以人民币离岸价为结算价的金融服务②迟福林：《策论海南自贸港》，第159页。。对此，根据海南自身实际，采用新加坡式的 “ 分离渗透型 ” 模式，使其既能区分在岸和离岸账户，又能根据实际资金需求允许境内资金在一定范围内渗透。既要对开立自由贸易多功能账户进行尽职审查，执行实名制并进行备案和监控。严格审核资金的交易对象和交易项目，对大额资金高频率流动应当进行核查，一旦发生异常情况立即采取暂停机制，以防止风险溢出冲击港区外的中国金融市场。为此，应建立本外币汇兑监测机制，在 “ 一线宏观审慎 ” “ 二线有限渗透 ” 的管理下，通过统一的离岸金融监管信息平台，对资金流向跟踪监控，在离岸市场内建立居民自由贸易账户和非居民自由贸易账户本外币汇兑监测机制，预防跨境资金流动风险。

（三）改革与创新现行的金融监管体制

海南自由贸易港对离岸金融市场的监管要依据 “ 离岸 ” 的特点，从监管机构、内容与范围等体制上进行创新、完善。一是构建统一的金融监管机构。目前，我国离岸金融监管主体还不明确，没有统一的监管机构。我国现行的金融监管机构是 “ 一行两会 ” ，即央行和中国银保监会、证券会，但是任何一个金融监管主体都无权对整个离岸金融业务进行统一监管③陈晓静：《自由贸易港建设的风险监管》，见黄建忠，文娟主编：《探索建设自由贸易港蓝皮书2017》，第267页。。《离岸银行业务管理办法》规定国家外汇管理局对离岸银行业务拥有审批、管理等监督权，权力范围较小。海南自由贸易港金融市场的监管要秉持 “ 高效、审慎、全面 ” 的原则，可以参考香港金融监管局的模式，在充分发挥 “ 一行两会 ” 宏观政策制定、领导的基础上，在海南自由贸易港内成立离岸金融市场监督管理局，负责统一监督离岸金融市场，授权其有对国有商业银行、股份制银行、地方性银行以及保险、证券等离岸市场的检查、监督、处罚等权限，并授权其对银行、保险、证券、基金、发债等在自由贸易港内执照的授予及其持续微观监管，克服多头监管的弊端，与 “ 一行两会 ” 的宏观审慎监管相结合起来，共同防范离岸市场的金融风险。二是扩大离岸金融业务监管范围，实行混业经营和监管。要意识到随着金融机构混业经营的发展，传统的分业监管已远不能适应海南自由贸易港金融监管的需要④迟福林：《策论海南自贸港》，第171页。。我国现行的法律法规只对离岸银行业务进行监管，对于离岸证券、离岸保险业务没有专门针对性的法律法规监管。在现行的监管模式下，由 “ 一行两会 ” 共同监管的分业监管模式不适应海南自由贸易港对离岸金融市场自由贸易账户及其业务的监管需求。因为，各自由贸易账户可能同时涉及银行、保险、证券、基金等不同的金融机构，而分流监管模式很难对账户资金流向进行全面精准的监管，多头监管成本也高，对此，可以建立统一信息平台，授权离岸金融市场监督管理局，对离岸金融市场以集中监管的方式进行监管，解决综合性问题。

（四）建立与完善海南自由贸易港离岸金融市场法律体系

构建与国际规则接轨的金融法治新生态是自由贸易港金融业发展的必要条件⑤迟福林：《策论海南自贸港》，第177页。。我国离岸金融法律比较欠缺，相比我国在世界经济和世界金融中的体量地位，我国离岸金融的发展和监管的法律体系严重滞后。仅是依靠现行的监管规则是不够的，海南自由贸易港要通过创新立法来不断推进离岸金融市场的稳健发展①肖林，张湧：《中国（上海）自由贸易试验区制度创新：回顾与前瞻》，上海：格致出版社2017年版，第56页。。先进的自由贸易港实践证明，法制因素是吸引外部投资者的内部条件，它给投资者和金融机构对离岸金融市场的发展树立了信心②陈晓静：《自由贸易港建设的风险监管》，见黄建忠，文娟主编：《探索建设自由贸易港蓝皮书2017》，第276页。。《总体方案》多处提及海南自由贸易港制度创新与改革，以对标世界最高开放水平。《草案》第10条明确了海南省人民代表大会及其常务委员会对贸易、投资及相关管理活动的自由贸易港法规制定权，但其中哪些法规属于备案性质，哪些需要全国人民代表大会常务委员会或国务院批准，需要进一步明晰，否则将会造成适用困难，影响海南自由贸易港的建设效率③韩龙，戚红梅：《〈海南自由贸易港法（草案）〉的三维透视与修改建议》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2021年第2期，第42页。。海南自由贸易港应该在借鉴先进经验和国际通行的监管规则的基础上，建立与完善离岸金融市场的监管法律制度，并建立以风险控制为主的法律法规架构体系。建议在完善《草案》的同时，加快制订相关的配套制度及实施条例。如制订、完善反洗钱、反避税法律，对离岸金融市场金融主体和业务的准入监管规则，业务监管规则，税收监管规则以及机构退出监管规则等，让离岸金融市场每个环节的风险监管有法可依，构建起与金融开放、离岸金融业务创新相适应的法治体系，为离岸金融市场的构筑保驾护航。

海南自由贸易港离岸金融市场建设将面临诸多潜在的金融风险。然而经济发展必然是机遇与风险并存，因此海南自由贸易港要在离岸金融市场培育、建设及创新中识别各项风险，并制定相关风险防控措施，只有这样才能让离岸金融在自由贸易港内得到有序发展，并发挥其应有的作用。同时离岸金融的建立与发展不会一蹴而就，需要不断研究与实践，需要时间积累与沉淀。