试析《生物安全法》与海关执法

曹大海 海关总署政策法规司（北京，100730）

刘阳中 宁波海关（浙江，宁波，315012）

《中华人民共和国生物安全法》（以下简称 《生物安全法》）已于2020 年10 月17 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，并将于2021 年4 月15 日生效实施。 该法是生物安全领域的基础性、综合性、系统性、统领性法律，具有十分重要的意义， 对海关执法也有十分重要的影响。 海关系统应充分认识《生物安全法》的重要意义，贯彻执行好《生物安全法》，以更好地维护国门生物安全。

1 《生物安全法》是维护国家生物安全的根本法律保障

生物安全是人民健康、社会安定、国家利益的重要保障。 当前，生物安全呈现多样性、复杂性、隐蔽性、多变性等诸多特点，已成为世界面临的重大安全问题和重要挑战之一［1］。具体而言，当前我国生物安全面临着五大风险的严峻形势：一是人类传染病的暴发。 如非典、禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉出血热， 寨卡病毒、黄热病和裂谷热、新型冠状病毒肺炎等疫情不断暴发和跨境传播，还有人畜共患病。 重大新发、突发传染病时有发生，表现多样复杂，对公共卫生和“健康中国”构成严重威胁。 二是动植物疫情疫病传播。 我国面临着非洲猪瘟、新城疫、口蹄疫、高致病性禽流感、小反刍兽疫、蓝舌病、疯牛病、松材线虫、地中海实蝇、沙漠蝗等动植物疫情疫病的严重威胁，对我国农业、林业、畜牧业、水产业等带来严重危害，制约我国经济发展，影响经济安全。三是外来物种的入侵。据调查统计，全国已发现660 多种外来入侵物种。 其中，71 种对自然生态系统已造成或具有潜在威胁并被列入《中国外来入侵物种名单》。 67 个国家级自然保护区外来入侵物种调查结果表明，215 种外来入侵物种已入侵国家级自然保护区， 其中48 种外来入侵物种被列入《中国外来入侵物种名单》。 入侵生物会影响本地生物多样性，对生态环境带来很大危害。 四是生物技术误用谬用。 基因组编辑和转基因技术等生物技术的开发和应用，给人类带来便利的同时，也对生物多样性、生态环境和人体健康带来潜在性的、未知的安全风险，加剧了技术误用、滥用和谬用行为的隐蔽性，对生物安全监管构成重大挑战。 五是生物恐怖与生物武器的威胁。 我国目前面临潜藏的生物战威胁、 生物恐怖主义比过去任何时候都更加严峻，生物技术被恶意使用为生物武器，具有成本低、隐蔽性强、难防范、威力大、影响远等特点，一旦发生会带来群体恐慌、社会动荡。

面对严峻的生物安全风险，在《生物安全法》颁布之前， 我国的生物安全管理涉及卫生、 农业、林业、环保、外交、科技、安全、军队、海关等多个部门，也涉及《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称 《国境卫生检疫法》）《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称 《动植物检疫法》）《传染病防治条例》《动物防疫法》《植物检疫条例》《森林病虫害防治条例》《农业转基因生物安全管理条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《疫苗流通和预防接种管理条例》《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）等多部专业法律法规，但职能交叉，整合和分工不够明晰，缺乏一部全面、系统的《生物安全法》，难以形成维护国家生物安全的合力［2］。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强生物安全工作作出重要部署，并对制定生物安全法提出明确要求。 2020 年2 月14 日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力，尽快推动出台《生物安全法》，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。 这些要求使生物安全专门立法进入了快车道。

目前，《生物安全法》已正式颁布，并将于2021年4 月15 日生效实施［3］。 该法共十章八十八条，涉及七方面的主要内容：一是明确了立法目的。 即维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生。 二是科学界定生物安全的四大内涵和八大适用范围。 生物安全内涵包括四方面：国家有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁；生物技术能够稳定健康发展；人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态；生物领域具备维护国家安全和持续发展的能力。 《生物安全法》八大适用范围包括：（一）防控重大新发突发传染病、动植物疫情；（二）生物技术研究、开发与应用；（三） 病原微生物实验室生物安全管理；（四）人类遗传资源与生物资源安全管理；（五）防范外来物种入侵与保护生物多样性；（六） 应对微生物耐药；（七）防范生物恐怖袭击与防御生物武器威胁；（八）其他与生物安全相关的活动。 三是确立了生物安全是国家安全的重要组成部分的法律地位和维护生物安全应坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的基本原则。 四是建立了中国共产党对国家生物安全工作的统一领导与“协调机制下的分部门管理”相结合的治理体制。 五是设立了生物安全风险监测预警制度、风险调查评估制度、信息共享制度、信息发布制度、名录和清单制度、标准制度等生物安全风险防控11 项基本制度， 全链条构建生物安全风险防控的“四梁八柱”。 六是分设专章对防控重大新发突发传染病、动植物疫情，生物技术研究、开发与应用，病原微生物实验室生物安全，人类遗传资源和生物资源安全，生物恐怖袭击和生物武器威胁等作出具体规定。 七是针对各种涉及生物安全的违法犯罪行为，设立了大额罚款、从业禁止、域外适用等较为严厉的法律责任制度。

从《生物安全法》的以上内容可知，该法系统梳理、全面规范各类生物安全风险，明确生物安全风险防控体制机制和基本制度，搭建了维护我国生物安全的整体性的制度构架，填补了生物安全领域基础性法律的空白，是生物安全领域基础性、系统性、综合性和统领性的法律。 对于保障人民生命安全和身体健康，维护国家安全，完善生物安全治理体系和提升治理能力， 健全生物安全法律制度体系，维护世界和平稳定，履行国际承诺等方面，具有十分重要的作用。 《生物安全法》是维护国家生物安全的根本法律保障。

2 《生物安全法》是海关维护国门生物安全重要法律依据

首先， 海关是《生物安全法》的执法主体之一。《生物安全法》第四条明确规定，坚持中国共产党对国家生物安全工作的领导。 落实了党管一切的政治要求。 在坚持中国共产党的统一领导的前提下，明确实行“协调机制下的分部门管理体制”。 《生物安全法》第七条、第十条到第十三条，具体规定了中央国家安全领导机构、国家生物安全协调机制（其中包括协调机制办公室、省级机制、专家委员会）、国务院有关部门（其中包括技术咨询专家委员会）、地方各级人民政府、地方人民政府有关部门、基层群众性自治组织、有关单位和个人（其中包括科研院校、医疗机构、其他企事业单位、新闻媒体等）各个相关主体的职责和权限、权利和义务，构建生物安全社会共治格局。 其中第十条规定，中央国家安全领导机构建立国家生物安全工作协调机制。 第十一条规定，国家生物安全工作协调机制由国务院卫生健康、农业农村、科学技术、外交等主管部门和有关军事机关组成，分析研判国家生物安全形势，组织协调、督促推进国家生物安全相关工作。国家生物安全工作协调机制成员单位和国务院其他有关部门根据职责分工，负责生物安全相关工作。 因此，从执法主体来看，《生物安全法》 属于多部门共同执行的一部法律， 其执法主体涉及国家生物安全工作协调机制成员单位和国务院其他有关部门等多个主体。

海关是《生物安全法》的执法主体之一。 根据《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，海关总署负责出入境卫生检疫、出入境动植物及其产品检验检疫。 收集分析境外疫情，组织实施口岸处置措施，承担口岸突发公共卫生等应急事件的相关工作。 负责海关监管工作。 制定进出境运输工具、货物和物品的监管制度并组织实施。 组织实施海关管理环节的反恐、维稳、防扩散、出口管制等工作。 《国境卫生检疫法》）第二条规定：“在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸（以下简称国境口岸），设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督。 ”《动植物检疫法》第三条第一款规定“国务院设立动植物检疫机关 （以下简称国家动植物检疫机关）， 统一管理全国进出境动植物检疫工作。 国家动植物检疫机关在对外开放的口岸和进出境动植物检疫业务集中的地点设立的口岸动植物检疫机关，依照本法规定实施进出境动植物检疫。 ”《海关法》 第二条规定：“中华人民共和国海关是国家的进出关境（以下简称进出境）监督管理机关。 海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货物、物品），征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。 ”根据“三定方案”和前述法律法规的规定，海关主要是在国家对外开放的口岸，通过国境卫生检疫、出入境动植物检疫和海关监管等途径维护国门生物安全。 通过国境卫生检疫，能有效防止包括重大新发突发传染病在内的各类传染病传入传出， 防范生物恐怖袭击和应对生物武器威胁，维护公共卫生安全。 通过进出境动植物检疫，能有效防止重大新发突发动植物疫情在内的动植物性病虫害传入传出， 保护生物资源安全和生态环境。 通过海关监管，对进出境运输工具、货物和物品实施查验等监管措施， 执行进出口贸易管理政策，对维护生物技术的合法应用秩序，保护我国的人类遗传和生物资源安全，防范外来物种入侵，具有重要作用。 国门生物安全是国家生物安全的重要环节和领域，几乎覆盖生物安全各专业内容。 所以，海关在口岸所进行的国境卫生检疫、动植物检疫和海关监管，处置的不仅仅是公共卫生事件或防控动植物疫情，也是在通过维护国门生物安全进而维护国家生物安全。 同时，《生物安全法》第23 条、24 和第27条， 还明确规定了海关在执行此法时的部分职责。如第二十三条第三款规定“海关对发现的进出境和过境生物安全风险，应当依法处置。 ”

其次，在生物安全领域，《生物安全法》与海关执行的其他相关法律是母法与子法、一般法与特别法的关系。 目前来看，海关执行的法律包括《海关法》《国境卫生检疫法》《动植物检疫法》《中华人民共和国食品安全法》（以下简称 《食品安全法》）《中华人民共和国进出口商品检验法》 等7 部法律，20多部行政法规和200 部部门规章，以及世界贸易组织、世界海关组织和世界卫生组织等多个国际组织制定的国际条约， 其中不少涉及生物安全的内容。虽然 《生物安全法》 是生物安全领域的基本法、母法，但其制度设计着眼于生物安全整体构建，比较抽象、原则。 海关在维护国门生物安全时，除了遵守《生物安全法》的基本规定之外，还得依据《国境卫生检疫法》《动植物检疫法》《海关法》等法律法规的具体规定。 因此，在生物安全领域，他们之间是母法与子法、一般法与特别法的关系。 按照逻辑来说，应该是先有母法后有子法。 但从产生的时间的实际先后来看，客观上是先有《动植物检疫法》（1992 年4月1 日起施行）《卫生检疫法》（1987 年5 月1 日起施行）《海关法》（1987 年7 月1 日起施行）等这些子法。 这些法律法规产生于20 世纪80、90 年代，从立法理念、立法技术到具体的制度设计，与《生物安全法》这个母法都有不少差异，其中有些内容彼此还存在冲突。 因此，应根据《生物安全法》的相关规定，修订完善《动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《海关法》等法律法规的相关内容。

3 《生物安全法》对海关执法提出了六方面新要求

3.1 完善三项制度

3.1.1 国家准入制度 生物安全国家准入制度是“预防策略”的重要措施，对进境动植物及其产品、高风险生物因子实施生物安全准入符合WTO/SPS、《国际植物保护公约》《生物多样性公约》 等国际规则和国际标准要求，是世界各国普遍采用的通行做法，已被许多发达国家和地区普遍采用。 《生物安全法》第二十三条规定“国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度”填补了我国立法空白。 海关应根据此条规定，制定相应的规章，对国家准入制度的适用范围、职责分工、实施程序等作出全面具体的操作性规定。

3.1.2 指定口岸制度 为严防疫病疫情和有毒有害物质传入，对生物安全高风险的进境人员、交通运输工具、货物、物品实施指定口岸入境制度，具有国际多边条约的法理基础，也是发达国家和经济体的通行做法。 目前，在卫生检疫领域，《国境卫生检疫法实施细则》第九条虽然规定在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，可以采取指定第一入境港口、降落机场的管理措施，但在法律层面缺乏明确的可操作性规定。 在动植物检疫领域，该措施缺乏明确的法律依据。 《生物安全法》第二十三条第三款规定“经评估为生物安全高风险的人员、运输工具、货物、物品等，应当从指定的国境口岸进境，并采取严格的风险防控措施。 ”此条为生物安全领域建立指定口岸制度提供了统一的、 较高位阶的法律依据。 海关应根据此条的规定，从实体到程序作出具体规定，以进一步完善该项制度。

3.1.3 境外重大生物安全事件应对制度 《生物安全法》第二十四条规定：“国家建立境外重大生物安全事件应对制度。 境外发生重大生物安全事件的，海关依法采取生物安全紧急防控措施，加强证件核验，提高查验比例，暂停相关人员、运输工具、货物、物品等进境。 必要时经国务院同意，可以采取暂时关闭有关口岸、封锁有关国境等措施。 ”针对国外重大动植物疫情并可能传入中国时，《动植物检疫法》第六条及其实施条例第四条规定，国务院应当采取紧急预防措施，必要时可以采取禁止进境或者封锁有关口岸；国务院农业行政主管部门可以公布禁止进境物的名录。 《国境卫生检疫法》第六条规定，在国外或者国内有检疫传染病大流行的时候，国务院可以下令封锁有关的国境或者采取其他紧急措施。《卫检法实施细则》第九条规定：在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，国务院卫生行政部门应当立即报请国务院决定采取下列检疫措施的一部或者全部：下令封锁陆地边境、国界江河的有关区域；禁止某些物品由国外运进或者由国内运出。 对照《生物安全法》第二十四条规定，现行动植物检疫和国境卫生检疫的法律法规，对暂停相关人员进境方面缺乏明确的规定。 对其他紧急防控措施，在主体、程序、表述上也与《生物安全法》不完全一致。 海关应根据《生物安全法》的此条规定，推动对相关的法律法规条款进行修订完善。

3.2 防控重大新发突发传染病、动植物疫情

在国境口岸，为了有效防控重大新发突发传染病、动植物疫情，根据《生物安全法》的相关规定，海关应主要做好四项工作： 一是建立安全监测网络，组织监测站点布局、建设，完善监测信息报告系统，开展主动监测和病原检测，并纳入国家生物安全风险监测预警体系。 二是开展口岸查验，验证进出境的人员、运输工具、集装箱、货物、物品、包装物和国际航行船舶压舱水排放等是否符合我国生物安全管理要求。 三是对发现的进出境和过境生物安全风险，依法处置。 四是参加联防联控机制，发生重大新发突发传染病、动植物疫情时，依照有关法律法规和应急预案的规定及时采取控制措施。

3.3 严格病原微生物实验室管理

《生物安全法》第五章，对病原微生物实验室安全设立了实验室生物安全标准制度、分类分级管理制度、设立批准或备案制度、活动审批制度、实验动物和废弃物管理制度、生物安全管理制度、安全保卫制度、应急制度。 各级生物安全实验室，是海关对生物安全监管工作依法履职的坚强技术保障，也是快速应对新型生物恐怖威胁和防控跨境重大烈性传染病、重大动植物疫情疫病的重要技术手段。 海关应根据各项制度要求，加强对其所设立的大量涉及生物安全的试验室管理，特别是加强对从事高致病性病原微生物实验活动的生物三级实验室的管理，在确保试验室自身生物安全的同时，为海关严把国门生物安全提供技术支撑。

3.4 加强国际航行船舶压舱水管理

船舶压舱水是外来病原体和有害生物、重金属等卫生危害因素的重要媒介载体和入侵途径，压舱水携带的外来生物和病原体已经对众多国家的海洋生态、经济资源和公众健康造成了损害。 IMO 制定的 《国际船舶压舱水和沉积物管理与控制公约》已于2017 年9 月8 日正式生效， 成为强制性国际海事公约。 我国每年有3.6 亿吨境外压舱水输入我国海港水域，对我国海洋经济和海洋生物安全构成了严重威胁。 入出境船舶压舱水卫生管理是有效防控生物安全风险因素自境外传入的重要技术保障手段。 目前，《国境卫生检疫法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等基于航行安全、卫生检疫、环境污染等因素规定了对来自检疫传染病疫区国家或地区的压舱水进行检疫和卫生处理，但没有考虑到压舱水带来的海洋外来物种入侵问题，而且对压舱水海洋物种入侵的管理权限， 也未做明确规定。 《动植物检疫法》及其实施条例只规定对来自动植物疫区的运输工具实施检疫和防疫消毒处理，未对船舶压舱水实施动植物检疫作出规定。 法律依据的缺位造成了压舱水所携带外来生物管理的失控状态。 《生物安全法》第二十三条第二款规定：国际航行船舶压舱水排放等应当符合我国生物安全管理要求。 完善了海关对国际航行船舶压舱水实施生物安全管理的法律依据。 因此，海关应依据此规定，在国境卫生检疫、动植物检疫和海关监管中，整合多种手段和措施，对国际航行船舶压舱水进行监督管理，确保符合我国生物安全管理要求。

3.5 推动口岸防控能力建设和建立国际合作网络

对口岸核心能力建设，《国际卫生条例》对其作了系统规定。 我国是该条例的缔约国，应当履行规定的义务， 但我国现行法律法规一直缺乏明确规定。 《生物安全法》第三十一条规定国家加强国境、口岸传染病和动植物疫情联合防控能力建设，为该项建设提供了明确的国内法律依据。 海关应积极推动此项工作，推动包括卫生检疫所需的口岸核心能力、动植物检疫疫情防控和口岸监管能力在内的口岸防控能力建设，形成地方政府、口岸相关单位、海关以及相关方共同参与的建设模式［4］。

随着世界经济一体化和区域性经济合作日益增强， 生物安全风险因子跨境传播的威胁日益加大，任何一个国家或地区都不能独善其身，构建全球生物安全体系应是世界各国应尽的义务和责任。海关应根据《生物安全法》第六条和第三十一条的规定，加强生物安全领域的国际合作，履行中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定的义务，建立传染病、动植物疫情防控国际合作网络，尽早发现、控制重大新发突发传染病、动植物疫情，支持参与生物科技交流合作与生物安全事件国际救援，积极参与生物安全国际规则的研究与制定，推动完善全球生物安全治理，构建人类命运共同体。

3.6 参与相关制度建设和相关领域防控活动

海关应根据《生物安全法》的相关规定，结合职责，发挥职能优势，积极参与生物安全风险监测预警制度、风险调查评估制度、信息共享制度、信息发布制度、名录和清单制度、标准制度、生物安全审查制度、应急制度、调查溯源制度等制度建设。 在生物技术研究、开发与应用，人类遗传资源和生物资源安全，生物恐怖袭击和生物武器威胁，生物安全能力建设等相关领域发挥重要作用。

4 结语

《生物安全法》 是我国生物安全的根本法律保障，也是海关维护国门生物安全重要执法依据。 各海关单位应深入学习领会《生物安全法》的立法精神、基本原则和主要内容。 对照其具体要求，及时清理相关法律规范，对于与其不一致的内容，按照规定程序予以修改完善；对于空白之处，及时予以填补，以做进一步的明确和细化。 在维护国门生物安全的执法中，严格依照相关规定执行，做到严格规范公正文明执法，以确保生物安全的各项制度措施在海关系统得以全面贯彻落实。