大城市应急管理的法治保障——以城市公共卫生应急管理为视角

董文庆

（大连电子学校，辽宁 大连 116000）

一、引言

大城市对公共卫生应急突发事件的有效防控能力是地方政府对地方治理体系和治理能力的全面评价。大城市对公共卫生突发事件构建系统完备、运行高效、保障及时的地方性法规规章,是实现地方安全治理和依法治理能力的必然路径。大城市应急管理机制的地方法治体系，尤其是对公共卫生领域的应急事件管理的体系，给大城市治理体系和治理能力等方面都带来了重大而直接的挑战。我国各级地方政府运用法治手段和方式进行突发事件管理是法治国家的基本要求，是完善公共应急法治化的现实路径及有效模式。完善公共卫生应急法律制度，将地方各级政府公共卫生应急管理制度化、法律化，有利于对公共卫生领域的应急事件进行整体预防和管理，也是推进我国公共卫生应急综合治理现代化的重要方法。

二、大城市在国家治理体系的地位和作用

（一）大城市在国家治理体系的地位

随着当代新技术、新科技革命的不断发展，网络数字信息技术的迅猛发展,我国区域性城市群快速发展，区域性城市人口、城市规模、城市功能快速提升，城市综合发展模式、产业布局和区链化链接程度发生了前所未有的变革。在世界经济全球化的大环境下,大城市成为国家发展运行的重要主体。大城市作为人力、资金、技术的载体，其地位在经济力量的驱动下不断提升。以大城市为发展中心形成的城市圈，在国家社会经济发展的进程中地位突显。网络云信息化、城市快速轨道交通的迅猛发展,使得大城市之间的人际流动变得更加简单易行。

城市综合发展进程与新科技、新技术交融，为第三产业带来了发展机遇,劳动力逐步向城市转移。根据联合国人口专家的预测,世界上有30 亿人口已经居住在城市里。根据世界银行《2003 年世界发展报告》,到 2050 年世界的全球人口将达到 90 亿,其中城市居民将占总人口2/3。联合国称,仅在2015 年,百万人口以上的城市就达到358 个。亚洲有27 个人口达一千万以上的大城市。

改革开放40 年来,我国人口向特大城市转移,城镇化率已经突破60%,极大地推动了经济社会发展,超过5亿人口从农村迁入城市，城市规模和人口急剧扩张。随着我国大城市综合地位的不断提升,在新产业、新环境、新能源、新领域的发展过程中，国际间以建立友好城市为发端,促进大城市之间交流合作发展的国际性机构层出不穷，大城市的城市运行系统日益庞大,各种不确定的危机风险隐患较之以往成上升态势，突发重大风险应对治理面临新的挑战。

（二）大城市在国家治理体系的作用

城市在我国经济社会发展中发挥着重要的作用。大城市在国家的社会经济文化等领域发展过程中综合实力不断聚积、地位不断提升。区域城市群也随着快速轨道交通、网络通讯科技和现代物流业急剧的发展以及人力资源的不断换代更迭,大城市作为协调整合运营中心的综合作用更加增强,其带动产业经济、大型企业迅速向大城市区域聚积。大城市综合规模不断的扩张,具备了其发展规模相匹配的向国际交往扩展的综合能力,从而在国家发展中发挥着十分重要的作用。

大城市的日常运行隐藏着各种不安全、不确定的因素，促使国外相关国家日益重视城市突发重大公共事件的应急能力。大城市作为我国国家的发展重要战略，在国际交往中的政治、经济、文化领域交流合作的自由性和扩张性不断加强，因此重构大城市公共安全应急战略,提升大城市公共安全应急管理机制，是我国城市政治、经济、社会秩序的重要保障。

三、我国应急管理法律体系

（一）我国突发重大事件应急管理的体系

我国应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分，事关社会稳定大局和群众生命财产安全。我国政府当前首要政治任务是积极构建突发重大公共事件应急管理能力的现代化和应对管理体系的科学化，重大公共事件应急管理能力也是我国深化改革实现全面小康社会发展全局的重中之重。我国应急管理的法治体系、行政体制、治理制度，必须要坚持和完善各级党委领导、各级政府部门负责、社会整体协同、公众全民参与、法治体系保障、科技有效支撑的综合应急有效管理体系，努力防范化解各类重大风险，为我国社会、经济、文化长效发展做好制度保障。

我国目前应急管理体制领域采取的是“一案三制”。应急预案是指国家在突发公共事件的应急预案体系，是应急管理的重要基础。应急管理体制是指我国建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体系。应急管理机制是指在突发事件整个过程中，各种制度、程序的综合应急管理方法与措施。应急管理法治是指制订各级各类应急性预案，形成综合的应急管理机制体系，并且通过制定法律、法规和规章，使突发应急事件的管理做到科学、合法、实效。

（二）我国应急管理法律制度

应急管理法治建设是我国应急管理治理体系和治理能力的重要保障。目前，我国应急管理法律制度包括《突发事件应对法》《国家突发环境事件应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规。

我国公共领域的应急法律制度是在2003 年公共卫生事件之后，逐步在实践中形成了以“一案三制”为主体内容的公共应急法律体系，2007 年我国的应急管理领域基本法《突发事件应对法》颁布实施，标志着我国应急法制体系框架初步形成。《突发事件应对法》的实施标志着我国“从单一性到综合性、从临时化到制度化”的综合化、科学化、法治化突发事件应对格局基本形成。

（三）我国公共卫生应急管理法律体系

目前我国在传染病防控和公共卫生突发事件应急体系建设,是由全国人大常委会、国务院、卫生行政部门制定的一系列的法律、法规、规章及部门规范文件,基本形成了传染病防控和应急的法律体系。包括《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件分级标准》等法律法规及规范性文件。

上述法律、行政法规、规章和规范性文件，规定了各级政府部门、卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗机构、其他相关行政部门在传染病防控和公共卫生突发事件的应急处理中应当履行的职责和相应的法律责任。特别是对传染病监测与预警、疫情通报、信息公布、应急物资储备调用、应急措施等进行了明确的规定，形成了我国公共卫生应急管理的法律制度。

四、大城市的公共卫生应急管理现状

（一）大城市突发公共卫生安全的地位与作用

大城市公共卫生应急法律制度为城市经济社会发展提供有力的法治保障。大城市作为生产要素和社会、经济、文化、合作交流最活跃的区域，在运行过程中面临影响范围广、危险隐患多、不确定因素多、综合治理难度大，尤其是公共卫生安全状况等构成大城市风险治理和危机应对的客观现实背景。公共卫生安全是社会正常运行和可持续发展的重要指标，也是大城市核心综合竞争力的重要表现。大城市的公共卫生安全体现了自然环境和人为因素交织的相互联系，非传统与传统安全因素相互叠加等特点。

目前，我国地方性立法在决策、指挥、应急、智能反应等环节，制度不明确、不具体，存在疫情应急多元主体协调机制不健全，建设重复、资源错配、多头指挥等情况。地方公共卫生应急设施保障滞后，应急资源和物资储备薄弱，信息数据共享及转化应用渠道不通畅，难以为重大疫情应急决策提供强有力的技术支撑。专业化重大突发公共事件应急人才缺乏，应急管理人员难以承担指挥职责，复合型救援队伍欠缺，专业型应急救援志愿者队伍作用较小。

（二）大城市公共卫生应急管理体系建设的契机

目前，我国大城市公共卫生应急安全风险复杂化、多样化。地方政府风险治理机制的单一性，治理能力的有限性，风险的敏感性、敏锐性，社会资源的整合性等综合应急能力受到严峻挑战。亟须建立主体多元、合作互补、模式复合的公共卫生风险法律治理机制是应对全新的公共卫生风险应急模式来适应形势的需要。

完善我国疾病预防控制体系、公共卫生服务体系、重大疫情救治体系、应急物资采购供应与保障体系、组织领导指挥体系等，是促进我国大城市突发公共卫生应急管理机制的契机。通过总结不足和短板，重构我国应对突发公共卫生事件的应急决策机制、应急组织机制、应急协调机制、应急防控机制、应急监督机制等全方位的综合治理体系和法治体系。

突发公共卫生应急事件的应对机制包括防控重大动植物疫情和新发突发传染病、实验室生物安全、生物技术应用与研发、人类遗传资源安全和生物资源、保护生物多样性与防范外来物种入侵、应对微生物耐药、防御生物武器威胁、防范生物恐怖袭击等。生物安全的影响因素有全球气候加剧变化的极端天气恶劣事件和自然界灾害事件频发、全球人口剧烈增长及其活动范围的持续扩大对自然资源环境的破坏加剧、前沿新兴生物技术颠覆性发展带来的科技伦理挑战和道德风险、战略性物种资源非法交易及食源性动物食源性病原体和疾病媒介的流动等等。要将生物安全纳入国家安全体系，把生物安全内容融合为有机整体，把新冠肺炎疫情等公共卫生安全事件上升到生物安全、国家安全的高度，提升国家安全治理的能力和水平。

（三）大城市突发公共卫生应对的防控机制

第一，我国应对公共卫生突发事件机制的有效改革和完善，是实现高效集中应对重大公共卫生突发事件及时响应机制的重要保障。健全我国应对突发公共卫生应急事件组织协调机制，优化健康卫生医疗社会资源的分配结构，将突发公共卫生应急事件预防关口前移，加强城镇、社区、单位一体化防控协调能力，构建以预防为主的卫生和健康有效管理机制。健全我国卫生医疗执业队伍的培养准入、待遇保障、评价考核和激励机制，增强我国的全科医疗队伍的培养体制、公共卫生队伍建设，为应对突发公共卫生应急事件充分做好人力资源保障。推动我国公共卫生应急事件防范能力与公共卫生服务和医疗服务高效协同，建立分级分类缓急区分的诊疗制度，构建联防联控联治的综合治理模式。

第二，完善突发公共卫生应急事件防控信息畅通机制。通过大数据、网络智能、云计算等数字网络技术在突发公共卫生应急事件的分析监测、事件溯源、防控救治、资源分配等方法有效发挥科学化防控。在突发公共卫生应急事件应对过程中，充分利用网络大数据分析，有效促进政府多部门多机构智能化应对防控，通过对突发公共卫生应急事件信息进行有效的分析整理，形成多元主体触发预案机制，实现群防群控群治机制。因此，面对突发公共卫生应急事件，确保相关重大信息畅通、联动、透明，为突发公共卫生重大风险的研判、评估、决策、防控提供精准有效的信息，是突发公共卫生应急事件的时间保障。

第三，建立突发公共卫生应急事件医疗预防救治机制。1高效优质医疗救治体系的建立，需要国家将公立医院、公立医疗机构、基层医院、基层医疗机构进行整体制度分层设计，综合规划建设，综合进行政策支持。基层医疗主要在保健预防、健康体检、轻微医疗事件处理等辅助方面发挥重要作用，并可以通过互联网、大数据、云平台等科学技术，实现与公立医院在健康档案、健康教育、健康管理等医疗信息进行有效沟通，双方借助网络科学技术，实现优势互补，共同创建信息交流机制，对突发公共卫生应急事件的预防起到预警作用。同时，建立分级、分层、分流的重大卫生公共事件防控机制，通过大型公立医疗机构与基层辅助医疗机构的双层联动，实现疾病控防治机制，形成临床治疗的有效协同应对，对防控突发公共卫生重大事件和应急救治及时预防，并在事后及时总结实践经验，及时推广有效救治方案，实现医疗成果转化。

第四，完善突发公共卫生应急事件治理机制。总结在预防预警、先期处置、应急能力等方面暴露的短板和不足，以问题导向解决存在的问题，逐步建立“防、控、治”联动的重大传染病公共卫生突发事件应急管理体系。以制度建设为基础，建立健全公共卫生应急的长效机制，修改完善相关法律法规。注重工作的系统性和整体性，运用系统思维协同配合，增强配套制度衔接。统筹做好公共卫生应急突发事件预案，建立切实可行的预案触发机制。健全疫情预警机制，有效利用大数据，准确判断疫情的特征和发展趋势。

（四）大城市的应急管理地方性法规配套

地方政府依据《立法法》的规定，依据法律、行政法规，国务院文件、部门规章、部门规范文件，科学制定统一协调的地方性法规和规章。目前为止，地方性法规仅有《天津市突发公共卫生事件应急管理办法》《广东省突发公共卫生事件应急办法》、陕西省人大会常委会《关于依法做好新冠肺炎疫情防控工作加强公共卫生应急管理体系建设》等地方性法规。地方各级政府应尽快推动公共卫生应急办法的制定工作，加快构建多层级的公共卫生地方性法律体系。

1.健全突发卫生应急事件管理的地方性立法

2019 年全球性公共卫生事件爆发之初，我国就成立了高级别的抗疫指挥组织机构，在全国动员实行由政府主导、社会组织协同、单位和个人配合的全面群防群控群治方略。通过高效的联防联控机制，政府及相关各部门及时启动预警应对响应，多次完善应急预案和诊疗防控指南，实现高效协同联动的全员防疫战果。经济全球化一体化的发展进程中,大城市在国际关系中发挥着中流砥柱的作用。我国国家发展改革委于2020 年4 月及时发布了《新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》指出“完善疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险的研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，强化重要物资储备，推动城市群、都市圈内城市建立联防联控机制。”

我国现行的应急管理法律制度，存在以全国性法律为主导，地方性法规不足的情况。必须构建多层级的地方性法规体系，确保群众身体健康和生命安全。地方性立法要放眼长远，总结经验，吸取教训，针对本次疫情的短板和不足，抓紧建立公共卫生突发事件的管理机制和防控机制，使公共卫生应急突发事件的管理能满足需求。

2.加强大城市公共卫生应急方案的法治化建设

大城市的公共卫生突发应急重大风险事件的预防机制是系统工程，需要地方政府制定和完善能够应对公共卫生应急突发事件的应急预案。地方政府依托大数据建立公共卫生应急突发事件的网络平台进行有效防控体系。大城市公共卫生应急法律制度是保障城市公共卫生领域安全风险治理的必由之路。

我国在经历了2003 年公共卫生事件后，全面启动了突发公共卫生应急事件的制度建设，立法统一将应急事件分为四类即“自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全”，并按照“特别重大、重大、较大与一般”四级实行分级规定。从而我国在立法上建立了以属地管理为主，政府集中领导和各部门协同应对的联动机制。应急预案是各级政府及职能部门应对公共卫生突发事件的制度保障，是应对公共卫生突发事件的应急行动指针，应急管理要现代化，规范化。大城市的应急预案需要进行动态管理，应急预案的内容应当包含完整地应急策划过程、应急准备过程、应急响应过程。应急预案的内容要具有可操作性、前瞻性和合法性。在制定地方性法规时，应当保持应急预案与法律规定的一致性，严格按照《突发事件应对法》的规定和授权制定各类应急预案，效力必须来源于法律规定，在法律授权的范围内。大城市的应急预案须根据自身特点，结合所在区域、部门、单位的实际情况制定，以维护应急管理体系的稳定性和科学性。推进大城市公共卫生突发事件应急体系法治化使立法精神能得到具体贯彻和施行，有利于应急预案的实施和保障，有利于以健康与生命出为本位的大城市公共卫生安全意识，有利于促进公共卫生安全预警和网络监测机制，保证公共卫生突发事件应急机制的稳定性和科学性。

3.加强大城市公共卫生应急信息发布制度

公共卫生应急突发事件信息的及时发布有利于为政府的应急指挥决策提供科学依据，有利于社会公众积极配合参与应急处置工作。大城市需要建立和完善公共卫生领域的突发事件信息发布制度。因此，完善公共卫生领域的突发事件信息发布制度是贯穿事前、事中、事后治理突发事件的全过程。公共卫生领域的突发事件信息发布制度的完善过程中，应当秉承信息发布的及时性原则、客观性原则、连续性原则、统一性原则。地方性规章公共卫生领域的突发事件信息发布的法律制定薄弱亟待细化和完善。同时，在充分采用传统的政府新闻发布会、政府官方网站、政府公报、新闻媒体、宣传手册外，还应当注重新媒体在公众中的影响和传播速度，信息的受众群体，及时传播正确的应急信息。

信息有效及时发布是应急管理社会治理的重要环节，统筹推进社会治理现代化，要切实助推应急管理与社会治理紧密融合。建设社会治理共同体实现社会共治共享，实现公共安全与应急管理工作的精细管理、精准治理，依靠社会化多元力量来提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化，努力探索大城市公共安全与应急管理现代化、科学化、专业化、法治化。

4.建立和完善应急救助物资储备保障制度

大城市在公共卫生突发应急事件管理中，应加强应急救助物资储备保障制度。各级地方政府应急管理部门应当完善应急管理的配套制度，包括应急管理培训制度，安全管理制度，应急处置装备的储备制度、应急物资储备保障制度，应急救援物资、生活必需品保障等。建立充分考虑公共卫生安全领域的风险与危机，建立多重公共卫生突发事件管理体系，包括风险管理、安全管理、应急管理、危机管理。完善公共卫生突发事件应急体系，不断加强我国应对公共卫生突发事件的处置能力，以风险分析、数据监测、效果模拟等方式将重大公共卫生安全事件的隐患排除，做到防患未然。

公共卫生突发事件之后，应急物资是应急保障制度的基础。公共卫生应急制度建设应当包括物资储备仓库的分布点、仓库内物资的品种、储备数量、满足灾民人数等。并且各级政府必须迅速进行事后救助和物质补助。因此，需要各级地方政府需要建立较为完善的物资储备系统。大城市在公共卫生应急事件中，应当将救助对象覆盖到各级危险等级的公众，实现医疗、教育、生活、儿童、老人等全方面救助。探索建立风险救助基金方式，救助基金的管理应当用法律形式加以制度规定，以此弥补突发事件资金缺口。公共卫生突发事件应急管理法治化建设的本质是法律体系及相关制度的法治化，推动应急管理与社会治理紧密融合。

地方性法规应积极对突发公共卫生事件进行地方规范性立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。对本次疫情防控工作过程中出现的问题,积极推进地方的突发公共卫生事件应对办法、传染病防治法等法律修订和制定工作,在明确中央和地方、政府和部门、行政机关和专业机构的职责前提下，在法律上修订完善重大公共卫生突发事件的防控措施。完善重大公共卫生事件应急的地方性立法,构建中央与地方双重疫情防控法律体系。明确疫情防控地方组织体制、处置程序、职责责任、保障机制等，提高公共卫生应急的整体性和实效性。

五、结语

突发公共卫生事件后的社会治理能力提升与重构，将推动我国国家治理体系和治理能力科学化、现代化、法治化的再塑。从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的目标，提升大城市公共卫生突发重大事件的应急体系，是对我国社会治理能力和依法治理水平必须面临的严峻考验。加强和完善各级地方在公共卫生应急领域的相关立法，是全面提高地方公共卫生突发事件应急治理能力，构建我国公共卫生应急整体防控实现社会有效创新治理的法治保障。