政府数字化转型驱动下环境监管体制的反思及优化思路——基于“大综合一体化”行政执法改革的分析

陈真亮 王雨阳

(浙江农林大学 生态文明研究院，浙江 杭州 311300；浙江省乡村振兴研究院，浙江 杭州 311300)

一、问题的提出

新时代，新型数字基础设施将对政府数字化转型起到重要的支撑作用，比如5G、人工智能、大数据、区块链等新技术的广泛应用。这些现代信息技术将倒逼政府数字化转型，并促进我国环境监管体制迈向生态环境与自然资源整体“智理”、整体智治新模式。随着《环境保护法》《水法》《土地管理法》等多部法律的修改以及2018年国家机构的改革，我国形成了统分相结合、垂直管理和属地管理相结合的环境监管体制，形成了督政与简政、干预主义和放松规制、惩戒威慑与协商激励的“平行渐进”格局与中国制度逻辑(1)马原：《督政与简政的“平行渐进”：环境监管的中国逻辑》，《中国行政管理》2021年第5期，第112-121页。。在中央层面，《生态文明体制改革方案》(2015)提出在部分地区开展环境监管体制试点工作，以实现“统一监测、统一执法，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制”。《生态环境大数据建设总体方案》(2016)要求推进环境数据资源全面整合共享、破解环境监管难题、创新生态环境监管等任务。客观而言，大数据分析不仅可以辅助公民参与，弥补信息公开与传统数据分析的不足，实现对非结构化数据的分析，增强决策的民主性和环境影响评价结果的准确度与可信度，还可以增强大数据的算法及其本身的规制与治理、提高环境行政决策的科学性。在地方层面，环境监管体制改革提出后，全国已有超过20个省份开展环境监管体制改革，对推进环境监管的数字化与智慧化、提升综合执法和应急能力、推动环境监管体系和监管能力现代化建设提出了新要求。

但在现实中，我国环境监管体制仍面临以下三大矛盾：人民对美好生活的需求和生态环境监管体制不平衡不充分之间的矛盾、人民对美好生态环境监管体制的需求和法治创新不平衡不充分之间的矛盾、人民对美好法治创新的需求和法制与治理不平衡不充分之间的矛盾(2)张忠民：《新时代生态环境监管体制法治创新论纲》，《内蒙古社会科学》2021年第3期，第82-89页。。有的执法环节和领域还出现了“无法可依、有法不依、执法不严、违法不究、选择性执法、怠于履行监管职责”等方面的失灵现象。比如，存在环境资源法规范体系碎片化、功利主义导向的科层制逻辑、治理效能不足、城乡环境基本公共服务均等化不足、大数据技术的创新运用和实质法治之间的张力等问题。而这些恰恰都直接关系到环境监管体制的“统一”“统筹”“协调”功能之落地，攸关依法行政、营商环境、民众对环境法治的尊崇与信仰。对此，2021年4月，生态环境部召开“十四五”生态环境监测规划编制领导小组会议，要求提升生态环境监测的系统性、整体性与协同性，实现监测数据共享，建立监测网络格局。这些都表明，推进环境监管的数字化、智慧化发展已经成为“十四五”时期的重要体制改革任务。随着我国生态文明体制改革向纵深推进，环境监管对象更加复杂、范围更加广泛、任务更加繁重，监管难度更加巨大，因此选择适宜有效的事权配置和法治保障是环境监管体制改革的关键。

对此，张磊等(2011)提出创设第三方监管模式，让环保组织和公众参与到环境监管中(3)张磊、黄锡生：《“两型社会”视阈下我国环境监管能力建设的制约因素及消解思路》，《河北法学》2011年第7期，第188-193页。；王芳(2018)针对政府监管中存在的人员配置和人员素质低下问题，提出加强环境监管队伍建设工作(4)王芳：《对我国环境监测现状及创新模式的研究》，《环境与发展》2018年第11期，第148-150页。；刘超等(2021)以法规范体系化为出发点，力图破解环境监管职能分散交叉、多头管理的体制障碍(5)刘超、吕稣：《我国生态环境监管规范体系化之疏失与完善》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期，第110-122页。。当前，学界对环境监管体制转型的法律研究主要是以“法律体系”“体制”“组织”等为着眼点，探讨如何完善环境法律体系，如何促进监管体制走向系统化。顾金喜(2020)强调，要完善生态治理的网络基础设施体系和综合协同治理平台，推进政务流程优化再造，系统提升生态治理的智能化水平(6)顾金喜：《生态治理数字化转型的理论逻辑与现实路径》，《治理研究》2020年第3期，第33-41页。。总之，应以数据开放、数据共享为着眼点来推动公众参与环境治理，加强第三方参与环境保护的多中心治理。

总之，针对环境监管领域数字化转型的方针、规范文件等，为推动环境监管体制的创新提供了方向。大数据、“互联网+”等信息技术、生态环境大数据综合应用和集成分析，都已成为推进环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。面对2019年《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)、《生态环境大数据建设总体方案》分别提出的“数字监管创新”和“数字化思维转型”要求，如何通过大数据、“互联网+”等信息技术来破解生态环境监管体制的一些弊端，如何回应“大综合一体化”综合执法改革带来的挑战与机遇，是新时代完善环境监管体制与环境法治的一个重要命题。

二、“大综合一体化”行政执法改革与环境监管的内在关联

从实定法角度看，《行政诉讼法》第二十五条规定的“监督管理职责”是一个广义的概念，包括准立法、准司法和实质意义行政。在法律界定的行为主体上，我国环境监管体制改革正从“行政管制模式”转向“多元共治模式”；在立法范围和规制对象上，正从“仅督企业”转向“督企与督政共同发展”；在执法主体上，正从“分工负责”转向探索“联动执法，协同执法”；在职能导向上，正从“环境管理”走向“环境治理”(7)吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治七十年：从历史走向未来》，《中国法律评论》2019年第5期，第102-123页。。从环境管理向环境监管、环境规制以及多中心共治转型，其中既要实现监督和管理的结合，又要保障监管执法的独立性、客观性、公正性，这是环境监管体制改革过程中的重要问题。

(一)综合执法改革和制度迭代更新的背景分析

环境综合执法改革主要是针对“条块结合”的执法体制存在的多层执法、多头执法等弊端(8)邓小兵：《跨部门与跨区域环境资源行政执法机制的整合与协调》，《甘肃社会科学》2018年第2期，第182-187页。。由于以行政区划为主的传统生态环境保护执法体制的存在，地方政府对环境监测执法工作时常加以干预；而统管与分管相结合的生态环境保护监督管理体制，则导致部门职责重叠、部门之间难以形成执法合力。对此，《指导意见》试图破解当前生态环境保护体制机制障碍，整合生态环境保护综合执法队伍。在改革和试点的过程中，仍存在综合行政执法范围不明晰、体制不完善、执法队伍结构不合理等问题(9)李爱年、陈樱曼：《生态环境保护综合行政执法的现实困境与完善路径》，《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期，第95-103页。。2021年新修订的《行政处罚法》第十八条规定，国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理和农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。据此，生态环境领域综合行政执法有了明确的法律依据。而环保监测监察执法业务剥离后，如何加强地方生态环境与自然资源的监管及治理能力，已经成为市级部门重点考虑的问题。针对新《行政处罚法》关于“减损权益”“增加义务”等方面的规定，生态环境部门在监管执法过程中还需要遵循审慎原则，从严把握各项带有惩戒性质的行政行为的实体和程序义务。

2021年，浙江省根据《指导意见》提出的“有条件的地区可以结合实际探索更大领域的综合执法”的要求，系统推进“大综合一体化”行政执法新格局建设，即由一支队伍管执法。在“大综合一体化”行政执法改革背景下，执法队伍的权责清单需要明确，职权权限、执法力量等方面需要移转和下沉。“大综合一体化”行政执法改革要求政府形成“一张清单理边界、一个中心统指挥、一事集成强监管、一支队伍管执法、一网智治通数据、一套制度严考评”的行政执法体制。当前的一些地方实践，在一定程度上破解了原来生态环境保护综合行政执法改革中存在的体制、队伍结构等深层次问题，有利于实现执法与监管部门之间的协调合作，避免“既当运动员又当裁判员”的法治困境。

当然，无论是生态环境领域的综合执法改革，还是“大综合一体化”的行政执法改革，都对环境监管主体的组织层级、环境监管执法的方式以及内外协同、部门联动、区域协作等提出了新的挑战。2021年4月，中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出了“根据本地实际情况，依法赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量和资源。推行乡镇(街道)行政执法公示制度，实行‘双随机、一公开’监管模式”等改革要求。根据行政综合执法改革的趋向，环境监管体制改革将跨向集成监管，执法更加独立，向基层乡镇下沉，需要通过数字赋能促进部门之间、层级之间、区域之间的高效协同，以实现监管流程再造与提升环境治理的合力和绩效。

(二)综合执法改革对环境监管体制困境的破解及新问题

根据综合执法改革的要求，“环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能”。原来分散在自然资源、农业农村等部门的相关执法权限将陆续集中至生态环境综合执法队伍，有利于破解旧环境监管模式中监管主体碎片化之弊端。然而，上述综合执法改革仅仅集中在生态环境的子领域，未涉及自然资源等其他重要的环境法子部门法领域。该项改革仅针对生态环境执法队伍的整合和执法队伍事项以及权责的完善，根据《指导意见》，生态环境管理部门和执法部门都需要进行环境监管工作，执法部门的一部分执法事项仍然来源于管理部门的移交。虽然执法改革整合了执法主体，即使大数据和信息传播发展迅速，但是环境监管仍未实现体系化，也未彻底解决环境监管领域的“信息孤岛”和“数据烟囱”问题。

可见，环境监管体制的碎片化使原有的价值目标偏离且无法通过系统内部组织和反馈得到调整，导致环境监管无法达到法的预期效果(10)方卫华、李瑞：《生态环境监管碎片化困境及整体性治理》，《甘肃社会科学》2018年第5期，第220-227页。。尤其是过去的电子政务建设模式存在条块分割、各自为政所导致的“信息孤岛”和“数据烟囱”问题，已不能适应政府整体数字化转型的需求(11)马颜昕：《数字政府：变革与法治》，《教学与研究》2021年第3期，第113页。。此外，综合执法改革意味着部门之间需要构建自动化监测信息共享和领导协调机制，而当前基层环境行政执法人员依靠人力收集、提交信息，工作效率低和信息碎片化的问题仍然普遍存在，难以满足综合行政执法的客观需求。浙江省提出“最多跑一次”改革，撬动各领域创新变革，构建了由权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单、浙江政务服务网组成的“四张清单一张网”，显著提升了政府行政效率，增强了人民群众的获得感。然而，这些改革举措对技术、设备、财力等提出了更高的要求，其他地方短时间内难以复制或借鉴。

此外，承担地方环境治理职责的基层官员同时承担着地方经济发展的责任，导致政府的环境治理职能缺乏独立性，地方环境法治成效显著受到经济发展的干扰(12)韩超、刘鑫颖、王海：《规制官员激励与行为偏好——独立性缺失下环境规制失效新解》，《管理世界》2016年第2期，第82-94页。。政府官员为了绩效考核，往往弱化政府的环境监管职能。政府作为单一监管模式中的“唯一监管主体”，在此种位阶选择下，容易导致环境监管失灵。基于我国行政组织逻辑，地方官员更替引发的政策不连续性往往会降低政府对环境监管的力度和可持续性。有鉴于上述弊端，中央生态环境保护督察这种“环保风暴”型制度诞生并投入使用，将其高强度、间歇性、反复性的特征镶嵌于特定的政策结构；治理逻辑遵循“决策经验主义”，内在蕴含渐进理性原则和有限理性政策策略。这种高位阶权力威慑下的治理路径上升到国家治理位置，其主要源于治理内核战略的排序位次差异，其结果不确定最终导致中央和地方政府的集权与分权困境(13)杨志军、肖贵秀：《环保专项行动：基于运动式治理的机制与效应分析》，《甘肃行政学院学报》2018年第1期，第59-70页。。因此，运动式的环境监管不仅会因为信息的不完整性、不准确性影响行政决策质量，还容易导致环境监管难以常态化，也会导致跨区域、跨部门之间协而不作、作而不同，使生态环境治理效果反弹(14)胡中华、周振新：《区域环境治理：从运动式协作到常态化协同》，《中国人口·资源与环境》2021年第3期，第66-74页。。

根据《指导意见》，综合执法改革后要求建立生态环境保护综合执法队伍的权责清单，向社会公开职能职责、执法依据、执法标准、运行流程，建立监督途径和问责机制，并建立内部的监督机制。这体现了“公开化”的环境执法监督模式，也体现了“上级—下级”之间的行政监督关系。“公开化”的执法监督体系的构建，为建立“公开、透明”的环境监管模式、各地综合执法改革提出的“强化跨部门、跨区域的协调联动”，为冲破科层制的环境监管制度带来的运动式执法弊端，改进环境监管的科层制和“多元化主体监管”的环境监管体系的构建，提供了新的制度逻辑。

三、数字化治理背景下环境监管体制改革的不适与法治困境

无论是环境监管领域改革的指导意见，还是环境执法改革的指导意见，都提出了实现环境监督管理领域“互联网+”的改革要求。虽然我国环境监管信息系统已经建立了相当长的一段时间，但仍未能破除环境监管弊端，其主要原因在于数字化治理未成为环境监管中的核心手段，在于环境治理子系统的不完善以及治理系统之间的张力(15)朱军、杜群：《国家治理现代化中环境法律责任与政治责任的耦合》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第5期，第127-133页。。数字化转型驱动下环境监管模式的困境主要集中在法律法规不完善导致的体系性不足问题、“互联网+”技术运用失灵以及地方部门数据协作不足等。

(一)法规范供给不足，难以提升环境监管民主化与数字化水平

长期以来，我国环境监管体制的一个改革取向是“提升环境信息公开程度，强化公众参与”，并先后制定了《环境信息公开办法(试行)》(2008)、《企业事业单位环境信息公开办法》(2014)、《环境保护公众参与办法》(2015)等部门规章。然而，现实中仍然存在公众参与度较低和参与有效性不足、重企业信息披露轻政府信息公开等问题。

首先，当前环境监管存在“重企业环境信息披露，轻政府信息公开”之弊端。由于“数字化环境监管”首先涉及信息公开、共享机制以及环境信息的法律效力问题，而传统行政法中关于信息公开与共享以及环境信息法律效力的规定并不利于数字化环境监管机制的发展。随着《政府信息公开条例》(2019)的修改完善以及《环境信息公开办法(试行)》的废止，近年来环境监管工作重点是强化企业的“环境信息披露”。对此，《环境信息依法披露制度改革方案》(2021)强化了企业生态环境责任，要求提升企业现代环境治理水平、发挥社会监督作用。大数据技术的发展容易使政府不主动或怠于、迟延履行信息公开义务，甚至出现政府或企业的环境信息或数据开放的“不愿、不敢、不公、不快、不优”现象。一些真实性有待考证的环境信息会走漏于互联网，且政府不主动公开环境信息也不利于保障公民的环境信息知情权，甚至影响政府公信力。因此，当前环境监管改革的数字化转型，亟待加强政府层面的环境信息公开制度体系建设，破解“互联网+”背景下虚假环境信息传播及其带来的社会恐慌、谣言和环境信息知情权难保障等问题。

其次，环境监管数字化缺乏相对完善的制度体系保障与实效性、安全性检验。随着生态环境监管领域数字化监管以及协同联动监管、非接触型执法等概念的提出与运用，原先的行政实体法和程序法受到了挑战。比如，2012年出台的《污染源自动监控设施现场监督检查办法》《污染源自动监控设施现场监督检查技术指南》缺乏更高效力位阶的法律规范来保障实施，而且自动监测数据用于行政执法时的合法合规性、数据有效性认定等内容还存有不少争议。法律法规乃至规章的不健全不利于推进环境监管领域的法治改革，甚至会造成对信息、大数据、智慧化的迷信。又如，2021年7月“京广路隧道被媒体吹嘘为‘会思考、会说话’的郑州智慧隧道，竟然在大雨后招致没顶漫灌”，引发了信息公开真实性、实效性、安全性等方面的重新思考。虽然近年来政府信息公开制度不断完善，但是公众未必能正确及时地获取政府主动公开的信息。现实中，公众获取信息还会受制于自媒体、算法规制，有的群体信息获取几乎全部来源于抖音、微博等信息推送软件。虽然信息软件中不乏官方账号，但官方媒体发布的信息仍然存在执行效率低的问题，甚至出现劣质娱乐信息占用公共资源等现象。因此，环境信息公开与共享机制的健全离不开群众获取环境信息能力的提升，以及公众参与信息获取和公开的主动性、积极性的保障、提升和激励。

(二)政府数字化转型滞后，影响环境监管体制改革下法治目标的实现

首先，政府环境监管工作人员的数字素养有待提升。数字化环境监管不仅要求政府工作人员具备专业的法律素养与环境法执行能力，还要求其具有较高的数字化治理能力和数字素养、智慧化专业水准以及数字政务能力。比如，现实中环境现场执法取证往往以拍照、录音、录像等存储取证功能为主，仅能辅助简单的清单式执法，不具备对企业污染物浓度、环境质量情况等现场监测数据的采集与汇聚功能。对企业违法的判断上，主要依靠监察人员的经验，而非通过数据分析手段来精准识别违法行为，对企业的违法处罚往往只能停留在环保设备运行不正常方面(16)刘孝富、刘柏音、孙启宏等：《我国环境监察执法信息系统的发展与展望》，《环境保护》2020年第1期，第64-67页。。在执法设备的使用上，现有的执法系统通常只具备企业基本信息查询以及案件查询、执法案件管理、监察人员管理、执法文书记录等基本功能，无法对执法人员现场执法进行有效指导。环境污染执法业务过程中还涉及大量的数据，包括污染源基本信息、在线监测数据等，这些数据在传统的移动执法系统中多用于数据查询，极少对其进行数据挖掘分析(17)郑少华、王慧：《大数据时代环境法治的变革与挑战》，《华东政法大学学报》2020年第2期，第77-87页。。因此，监管手段的创新和人员数字素养的落后之间的矛盾，容易导致监管系统在流程设置与操作上缺乏灵活性，在监管功能上操作固化，面对临时出现的专项监管执法行动往往无法使用等问题。比如，实践中污染源自动监测还存在监测设施建设及联网不足、设施建设联网单位进行数据造假等问题。此外，排污许可证发放后的监管工作存在管理基础薄弱、基层依证监管意识和能力不足、缺乏操作性指导和规制、诸多历史遗留难题待清理、尚未形成制度监管合力等问题(18)王焕松、王洁、张亮等：《我国排污许可证后监管问题分析与政策建议》，《环境保护》2021年第9期，第19-22页。。更重要的是，随着环境智能设备获取的环境信息成为政府环境监管的主要决策依据，若政府不能站在环境信息的制高点正确辨别、处理、控制环境信息，相关决策可能会对部分群体产生不利影响，进而恶化环境治理中本已严重的环境非正义。有鉴于此，亟须破除政府环境监管信息公开或数据共享中的权力本位思想，赋予环境信息和数据的公共性、公益性本位主义，引入政府数据共享协议作为缓冲，促进政府信息公开与数据共享从权力本位走向服务本位、义务本位。

其次，数字政务的公共服务能力存在区域和城乡不均衡现象。虽然环境监管转型、综合执法改革等多个指导意见已经提出将“数字化”作为改革的新方向，甚至其他的政府治理或是法治要求也提出要促进本领域内的跨区域、跨部门联动协同管理，但在数字化转型驱动和政府数字化技术掌握不充分、东西部地区科技水平发展不均衡的背景下，探索跨区域、跨部门的联动协同管理仍然存在较大困难。在一个省或是区县市内，都存在不同的市区之间、区县市之间、街道之间科技水平发展不均衡的问题。而且，我国城市与农村之间环境监管水平差距较大，地方生态环境部门的监管范围以城市环境为主，对于农业环境和农村生活环境管理较少，其重视程度远不能满足农业面源污染治理的需要(19)石敏俊：《农村环境治理：挑战与希望》，《环境经济研究》2019年第2期，第1-9页。。进言之，要关注那些因为经济状况、学习能力等差异以及数字化、智能化社会引发的社会结构和社会关系变革等原因，在获取、理解和运用相应信息并享有数字红利时处于劣势的社会群体，即“数字弱势群体”(20)宋保振：《“数字弱势群体”权利及其法治化保障》，《法律科学(西北政法大学学报)》2020年第6期，第53-64页。。此外，还需关注新基建背景下特高压绿色电网、绿色数据中心、绿色工业互联网云平台等重点建设领域中数据绿色发展带来的环境监管新问题(21)陈兵、程前：《新基建下加快数据绿色发展的必要及法治实现》，《兰州学刊》2021年第6期，第50-65页。。

最后，区域间科技发展不均衡性不利于地方政府之间建立数据沟通联通与生态协同治理机制。在同一地区的部门之间，多地建设的环境监察执法系统与其他环境管理系统之间相互独立，缺乏必要的信息交换与共享，环境监察信息、排污许可证信息、在线监测信息等分散于各个管理系统。比如，浙江省的钱江源——百山祖国家公园就横跨多个市区，需要推进跨山统筹、跨区域协同的环境监管协作机制。虽然浙江各地已经在积极推进数字化监管，但仍存在环境管理数据分散、不同区域之间信息交流困难的现象。事实上，国家公园、国家文化公园等自然保护地体系建设均存在跨区域、跨部门监管协作与协同执法等难题。而现有机制无法有效支撑地方政府开展跨区域环境监管和深层次的环境协同高效治理，亟待推进区域数字监管能力均衡发展。随着大数据分析等算法科技在生态文明领域应用的深入，算法固有的缺陷和特性也逐渐与环境风险和逻辑发生耦合，容易形成算法歧视、算法绑架和算法趋同等新型环境治理风险。因此，未来加强“数智赋能”和“数字减负”的协同推进，应该是数字化改革赋予环境监管体制改革的特殊使命。

四、新时代环境监管数字化和智慧化转型的法治保障建议

未来环境监管的数字化转型，需要抓住环境监管体制改革、综合执法改革和“大综合一体化”行政执法改革的核心要求与改革机遇，通过法规范化、制度科学化以及环境监管的数字化、常态化、智慧化，促进环境监管效能提升与治理能力现代化。

(一)推动环境监管从“政策驱动”向“法律驱动”转型

首先，提升环境公共数据治理能力和环境监管数字化改革的法治化水平。相对完善的法规范体系是提高环境立法质量和环境治理能力的基础。环境监管面临从属向独立转型的机遇与挑战，需要推进环境监管从“政策驱动”向“法律驱动”、从内定向法定转变，形成法律与政策之间互助共济、协同配合的共治格局以及管理体制与执行机制相匹配的常态化监管机制(22)张璐：《中国环境法的定位转换与行政监管转型》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2021年第2期，第27-40页。。长远来看，可以考虑在未来的《环境法典》中设置“环境管理组织篇”或者制定《环境管理组织法》，将环境管理体制改革纳入法制轨道，明确各环境管理机构的职权划分及其权责义务(23)侯佳儒：《论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善》，《行政法学研究》2013年第2期，第29-34页。。当前，我国环境监管领域还存在大数据开发使用的法规不健全与“元数据”(24)蒋冰晶、李少军：《包容与合作:大数据时代政府数据开放的行政法治理念》，《河北法学》2019年第12期，第101-109页。共享壁垒的问题。高效、精准运用环境信息数据资源是推进环境监管数字化转型的核心价值取向，故2021年1月修订的《行政处罚法》明确电子技术监控设备和电子数据作为证据的使用要求，2021年3月1日起施行的《排污许可管理条例》进一步规定了对排污单位自动监测和异常报告的法律义务。此外，数字化建设中最大的制度瓶颈就是数据权的权属问题、权利救济途径、争端解决方式等方面的立法空白或法规范体系的滞后。建议进一步提高污染源自动监控的法律位阶，全国人大常委会或国务院可以在原环境保护部制定的污染源自动监控管理办法及技术指南等部门规章的基础上制定污染源自动监控管理法律法规，完善行政实体法和程序法中关于电子信息等数据权的规定。

其次，行政机关需要制定相应的环境标准对自动监控技术方法等进行统一规范，以规范数据的效力。环境监测机关需要提升监测的技术水平，加大在线监测建设的资金、科技和基准体系研发投入。通过立法完善重点排污单位名录制度以及企业自动监测设施与生态环境部门监控设备联网制度，明确自动监测设施运行维护单位的责任和义务。在具体操作上，可以通过政学产研结合，开发拥有自主产权的自动监控系统和监控设备、方法；还可以通过引进国外先进的技术，提高监控水平。在资金问题上，国家可以通过推进企业有偿使用环境制度，将大部分资金用于政府区域智能监管能力和企业监测能力建设。在设备问题上，环保部门可以将在线监测仪作为监测设备，由政府投资管理，将环境监测部门作为污染源自动监控系统建设与监测建设和管理的主体，对在线监测数据质量负责，同时完善运行机制。

(二)推动环境监管从信息化向数字化、智慧化转型

首先，要促进环境监管从被动监管型走向主动预防监管型。从信息化到数字化、智慧化，环境监管发展阶段的升级并非一蹴而就，而是随着核心技术的升级和技术应用的深化逐步实现。2021年7月，生态环境部出台的《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》要求高效统筹监管执法资源，以信息化、智能化管理为抓手，增强随机抽查精准性，切实解决重复检查、执法不公等问题。智慧化环境监管是以数字化环境监管建设为基础(25)郭少青：《智慧化环境治理体系的内涵与构建路径探析》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期，第10-18页。，是在环境监管的数字化采集和数据共享的基础上，通过构建模型、划分网格，结合大数据分析的环境管理转型“新引擎”。这意味着环境监管从“人工+信息”的人海战术方式步入“科技+信息”的方式，意味着从粗放型环境监管向精细化环境监管转变，从被动型环境监管向主动预防型环境监管转变。

其次，要按照“高标准、全覆盖”的要求，采取最佳可得和最佳可行兼备的自动化、智慧化技术，开展全过程、全方位的实时监测。环境监管执法预警机制要求随着环境监管执法的升级，执法队伍通过数据处理与分析数字化信息，对生态环境保护执法事件的发展走向、趋势及社会影响进行提前预测，迅速形成科学、全面的预警机制(26)王余生、陈越：《碎片化与整体性：综合行政执法改革研究路径与创新》，《天津行政学院学报》2016年第6期，第22-29页。。针对我国生态环境执法缺乏具有专业化数字素养的执法人员，可以通过环境行政执法流程数字化规范管理、基于区块链技术的5G云公证链执法系统等新技术，推进基层环境治理体系和治理能力现代化。在执法力量的配备上，各地政府还要通过增加新型快速精准取证装备配置，建立前端智能监管模式，强化环境应急支撑保障，推进环境应急能力建设。有条件的地方可以按照“高标准、全覆盖”的要求，采取最佳可得和最佳可行兼备的自动化、智慧化技术，开展全过程、全方位的实时监测。对此，生态环境部于2021年6月发布的《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》提出，要建立一支专业化的环境综合行政执法队伍。在环境执法人员的配备上，需要执法人员主动加强业务学习和交流培训，努力提高数字化素质和职业素养，提升数字化执法水平和环境监管工作专业化水平，以促进环境执法队伍执法能力和工作质量的双提升。

最后，要进一步加强环境执法监督和网格化监管体系建设，推动环境行政执法更加公开、透明和可视化。环境网格化管理是落实环境精细化管理的载体和保障，要求政府通过网格化管理，将有限的执法资源用于更加明确的重点目标上。实施网格化管理，有利于政府摸清污染源底数，不断推进“一源一档”建设，有利于进一步完善和创新联合执法、分类监管、痕迹化管理。环境监管的网格化管理作为一项新兴事物，其发展和运用还需要各地积极进行试点。目前环境网格化监管还未建立统一的标准、模式和机制，现有的管理模式和监管手段并不能完全适应网格化监管的需要。因此，建议根据实际情况理顺区域之间的网格关系，按照“属地管理、分级负责、无缝监管、全面覆盖”的原则划分，实现监管效益的最大化。建议加强环境网格相关机制的试点与建设，促进环境监管的体系化与智慧化。比如，杭州“民呼我为”数智平台的上线，“数智减负”之“会议管理”“数智考评”“数智报表(一表通)”等一批应用场景的发布，可以为基层环境治理体系与治理能力现代化提供有益的启发。

(三)推动环境监管从部门本位向大成集智、整体智治的监管体系转型

首先，需要运用体系化和系统论思维建立健全能体现大成集智、整体智治的环境监督大脑指挥系统与网络化系统，从而促进环境监管的智能化与便捷化。通过构建环境信息平台，建立上下协同、信息共享的生态环境监测网络，建立健全政府主导、部门协同、企业履责、社会参与、公众监督的监测格局。张志彬(2021)认为，公众参与度提高能形成对政府环境规制和企业污染排放的监督，降低城市污染物的排放强度；监管信息公开能缓解政府、企业和公众之间的信息不对称，提高公众环境认知能力，强化对公众参与城市环境治理的行为激励(27)张志彬：《公众参与、监管信息公开与城市环境治理——基于35个重点城市的面板数据分析》，《财经理论与实践》2021年第1期，第109-116页。。因此，在政府主体之间，环境信息平台的建设能够加快构建环境监管业务信息产品体系，推动跨部门、跨层级、跨区域环境信息共享。在政府与社会主体之间，环境信息平台的构建能够促进环境信息公开，推动多元主体共同参与环境监管。当前正在推进的“双随机、一公开”综合监管平台也有助于实现环境监管全流程电子化和自动留痕。

其次，健全事中事后监管机制，实现“用数据监管”和智慧赋能。政府可以加强对环境质量要素和污染源的实时监测与监控，不断提升生态环境数据资源获取和利用能力，探索引入法治、信用、社会等多种监管手段，构建全天候、全时段、全覆盖的立体化监管体系。政府可以依托全方位监管所得到的数据信息，将传统依靠拉网式人力检查发现违法行为的监管模式，转变为建立在数据分析基础上、及时精准打击的信息化监管模式，优化监督数据信息的汇集、研判与处置机制。环境监管信息应用机制的建立与完善，不仅能够打造一体化的高效协同的监督体系，还能保障行政机关环境监管权的有效实施，推动权力在阳光下运行，构建全流程可回溯的执法记录系统和电子档案制度，形成对行政权监督的证据体系，对各执法单位的执法状况进行量化评价，实现有效监督。

最后，依法推进环境监管大数据系统建设和配套机制保障，形成“数据决策、数据管理、数据服务”的生态环境管理新格局。数字化技术能够满足环境监管部门内部、跨部门、跨层级、跨区域环境监管业务协同联动需求，实现区域协同监管，但是协同联动首先需要实现旧的科层制逻辑下环境监管的转型。比如生态环境部门“无人机夜间巡航”已成为环境治理体系中的巡视利器，如将其中的“夜间”“无人机”“夜间巡航”等要素作为喻体，其所建构的隐喻图景恰好映射了企业偷排、人的执法效能(治理能力)、“中央—地方”环保权力结构(治理体系)等纷繁的本体事物之间内在的统一性(28)张凡：《“无人机夜间巡航”的隐喻：论刚性环境治理及其价值向度》，《法治研究》2021年第1期，第139-148页。。在信息处理机制上，建议建立全国统一的生态环境数据资源体系，通过完善以生态环境质量监测数据库、全国固定源统一数据库以及空间基础信息库等为核心的生态环境“一张网一套数”，搭建生态环境大数据管理工作机制，升级改造生态环境信息资源中心，加强数据有序共享与开发利用，基于模型算法、机器学习、人工智能等充分发挥数据资源的潜在价值，打造多层次、多维度、多类型的数据产品，才能进一步打破信息壁垒(29)章少民：《中国生态环境信息化：30年历程回顾与展望》，《环境保护》2021年第2期，第37-44页。。在具体实施体制上，建议运动式环保督察对接中央环保督察并进行整改、问责，应对突发、重大环境问题。在地方层面，政府在通过互联网技术弥补环境监管专业人员缺乏、监管力量不足的同时，要建立跨区域、跨部门的技术帮扶机制，并完善内部的监察制度，实现数字化环境监管的区域协同发展。实践中，地方生态环境等部门还需要加强城乡生态文明建设决策、统筹推进、监督考核、协调合作和激励机制建设(30)陈真亮：《“最多跑一次”改革背景下环境基本公共服务的均等化与法治化——基于杭州创新实践与专业评估的分析》，《浙江树人大学学报》2019年第6期，第36-43页。。建议全面推行“区域环评+环境标准”改革，大力推进环保“三同时”管理的创新实践；完善跨部门联合“双随机”抽查监管、环保领域部门联合、随机抽查、按标监管的“一次到位”机制。此外，要积极构建用“数据决策、数据管理、数据服务”的生态环境管理新格局。可以在市域、省域生态环境、自然资源等大数据系统数据支持的基础上，共享和交换新区相关系统各类环境监测监控数据、环境质量监测站点数据，形成以“支持、交换、采购”为核心的生态环境数据集成共享基础，形成水、大气、噪声、固废、土壤等全要素监测，监管、治理、保护全过程管理，管委会、职能部门、街道和园区全方位联动的现代化环境治理体系，进而实现生态环境治理能力现代化。

五、结语：迷思与祛魅

近年来，世界各国高度重视以数字化、智慧化技术优化营商环境，在数字化建设(“数字政府”“数字经济”等)和智慧化建设(“智慧政府”“智慧监管”“智慧城市”等)项目的建设中，纷纷将智慧化技术运用到政务服务、市场监管等场景中，促进了营商环境、法治政府和依法行政的持续优化。如今，各国已充分认识到数字化战略的重要性，不少国家均已制定数字化建设相关政策和长远规划，通过数字化改革和法治建设推动政府服务、社会治理的数字化转型。因此，创新发展“互联网+监管”是深化“放管服”改革的重要议题，对促进依法行政、优化营商环境、推进环境治理体系和治理能力现代化均具有重要意义。大数据能够支撑环境规制机构进行环保综合决策，而环境治理各个子系统的结构耦合与政策耦合产生环境信息交流的逻辑自洽关系，使得环境规制机构能够进行更加精细化、智慧化的环境监管。随着大数据技术和智能社会的出现，环境法所依赖的科学知识不断发展与进化。相应地，环境信息管理系统逐渐由分散化向平台化、政府环境决策由经验主义向科学化、环境公共服务由政府中心向多中心治理变革。

当然，这也并不是说可以迷信或沉湎于政府数字化转型，更不是意味着智慧化监管是完善中国环境监管制度的唯一灵丹妙药。大数据技术是一把双刃剑，要运用数字法治来进行“互联网+智慧环保”的形式主义、工具主义之祛魅，不能过于迷信所谓的数字化、智慧化万能主义。尤其是要预防其可能加剧的环境非正义、环境不公平、环境重大行政决策失灵等问题，更要避免过度的数据崇拜导致的对个体正当权利的遮蔽和国家安全的侵害。因此，在新的社会变革过程中，倘若不及时进行相应的法规范、制度、组织、技术等方面的体系化完善，不仅不能充分发挥大数据在推动环境监管转型过程中的作用，有时还会由于社会贫富差距、区域科技发展不均衡、数据确权、算法规制等因素引发新的环境非正义问题。