建立授权决策机制 提高应急处置效率

文/万素萍

编辑 朱丽晶

异常工况下应急处理的授权决策机制，将优秀的基层工作人员纳入决策主体，有效拓展了决策群体和决策所需的信息来源，具有分担安全责任、简化办事程序、整合应急资源、提高应急工作效率、规避事故风险等特点，企业建立授权决策机制，可以完善应急责任体系、培养后备人才、优化异常工况下的协调联动。

2019 年7 月19 日，河南省煤气（集团）有限责任公司义马气化厂发生重大爆炸事故，造成15 人死亡、16 人重伤。该事故调查报告中指出，义马气化厂能决策不决策，应决策不决策，而是层层请示汇报，停产检修方案决策失误、一变再变，导致事故装置未能及时停车检修，是事故发生的原因之一。今年7 月20日，河南郑州地铁5 号线被洪水逼停，500 余名乘客被困，14 人不幸遇难，而地铁当时为什么没有及时停运也引发了广泛热议。

上述都属于异常工况控制不当演变成事故的案例，异常工况控制不当的原因多是决策的拖延，而拖延的原因则是决策主体不定或流程复杂等应急管理工作中的漏洞。

要想及时、有效控制异常工况，企业有必要建立和运行异常工况下应急处理的授权决策机制（以下简称“授权决策机制”）。应急管理部于2019 年8 月印发的《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》，就将授权决策机制纳入了安全风险隐患排查表。

对于一部分企业来说，这是一个全新的机制，许多企业还存在不愿建、不会建或者建立以后落地困难等问题。对此，可从加深理解、改善基础条件、建立适用的核心制度体系来完成机制的建设。

义马气化厂“7·19”重大爆炸事故现场

授权决策机制的特点

相对于企业正常的生产状况，异常工况一般包括关键设备故障或带病运行、高危化学品泄漏、重要工艺参数异常、生产安全事故等情形，属于预警阶段或应急响应的先期阶段，应急预案往往尚未启动或启动不完全。相对于事后抢险和恢复重建阶段，异常工况具有遏制事态相对容易、不稳定因素多、时间紧迫等特点。

异常工况下，完全依赖高层领导作出决策、决策流程冗长繁琐等情况势必延误最佳处置时机，容易出现管理层无人敢下达指令、基层人员等候指令而延误时机、远程决策与现实脱节等问题，而处于一线的基层机构抓住最佳时机作出适当的决策并立即付诸行动，在现实中是必要且可行的。决策的授权作为一种成熟有效的管理方法，已经在企业经营中广泛应用。

授权决策机制是指围绕着异常工况，企业各决策主体、各管理环节相互联系和相互制约的规则和制度。建立授权决策机制的目的是实现异常工况决策的扁平化和就地化，为决策有关的信息流开辟绿色通道，从而迅速有效控制异常工况。授权决策机制的核心是下放权力、简化流程。现实中不乏有类似的机制在运行，许多企业的应急预案对“第一发现人”的现场处置操作也有明确的规定。

授权决策机制是作用于敏感时段、确保安全的重要系统，具有如下特征：一是自动性，应在需要的时候能够自动启动，无须再通过请示、批准等手续；二是短期性，在异常工况下启动运行，事件过后即自行结束；三是科学性，应在严谨、充分风险评估的基础上，明确风险等级和对应的授权范围；四是权威性，应能够做到令行禁止，确保执行；五是难以预知性，启动的时间无法预知，要处置的事件一般都包含多种偶然因素。

授权决策机制的建立

建立授权决策机制的条件

授权决策机制的建立和完善，应有下列5 个要素作为土壤：

一是管理基础。企业应有相对完善的安全管理制度和应急预案体系，尤其是职责体系清晰稳定。

二是人员基础。基层人员有较高的安全素质，了解岗位危险源和常见异常工况下的处置操作；企业领导有先进的安全理念，敢于将临时停产、损失经济利益的权力下放到管理层甚至基层。

三是文化观念。在企业的价值顺序中，安全要优先于产能和经济利益，要能够做到对紧急情况下的停产撤人行为可能出现的不利后果不追责、不记过。

四是应急流程体系。企业应有较为完善的应急处置流程体系，应急处置的每个步骤应有具体的执行者，比如发生泄漏的阀门是第一发现人还是某位具体的技术人员进行关闭，应有明确的规定。

五是授权的氛围。企业上下有正确的安全价值观和信任的氛围，领导层能从行动上明确基层单位和岗位拥有异常工况处理的决策权，给基层员工充足的底气。

建立授权决策机制的思路

一是决策分级。随着影响范围和复杂程度的不同，决策主体的级别也不同。有些情况只需要一名基层员工或者班组长就可以完成，有些情况则需要组建应急指挥部并进行一定程度的决策会商。在授权决策机制中，受权人主要负责事件现场的处置决策，属于具体性决策。

二是职责法定。决策需要一定的职权，其中一部分是平时无法行使的。授权决策机制可为有关人员提供合法性支持，使其名正言顺地行使必要的职权。

授权应基于法定职责，并在原有分工的范围内。这样既有利于实现应急工作目标，但又超越原有工作权限和职责，因此需要启动授权程序。

三是信息支持决策。决策是信息从输入到输出的转化过程。现场信息一旦有漏报或误报，必将极大地影响高层领导的决策结果。而基层机构就在事故现场，信息获取较为方便。

授权决策机制的原则

一是优先原则。异常工况期间，安全应是影响决策的首要因素。企业应采取建立绿色通道或就地任命决策人员等措施，避免应急信息层层汇报、审批和传达。

二是明确到人原则。大部分企业的应急预案都会授予基层人员危险情况下停产撤人等权利，但是关于决策和指挥的具体人选以及职责权限等内容往往含糊不清，授权决策机制对于受权人一定要明确到具体的岗位或者人员。

三是不究过失原则。应最大限度地免除受权人员的责任，让受权人在决策时可以专注于如何处置异常工况，而不是担心个人责任。如果出现决策误差，只要受权人尽到合理的审慎义务，也可免除或减轻追责。

授权决策机制的主要内容

一是授权人。有权才能授权，授权人应有决定企业运营暂停或中止的权限，主要是决策层、高层管理人员。授权人还应熟知企业的组织架构和业务流程，这样才能充分授权。

二是受权人。通常根据异常工况的严重程度、归口部门、处置难度和所需的资源等因素决定受权人。受权人一定要在事发现场，各级管理人员的B 角、基层班组长都可以作为受权人。对于简单的异常工况，技术工人或基层工人也可作为受权人。

三是异常工况集合。这是授权决策的前置条件，也是机制启动的触发因素。异常工况应基于全面的风险辨识，内容应包括：危险化学品、动力设施等第一类危险源，关键设备故障、主要动力系统异常等第二类危险源。

异常工况集合应是群体智慧的结果，能够囊括企业常见的情形，在出现未知的异常工况时，应具有借鉴和方向引导作用。异常工况集合应基于后果严重性、紧急程度、系统重要性和实操难度等维度进行分类分级，分类分级的目的是为了明确授权决策的级别和程度。

四是启动时机。基于实际情况和紧急程度，可分为预先授权和临时授权。一般将跑冒滴漏、参数异常等常见且容易处置的异常工况以规章制度的形式统一预先授权，可以随时启动。临时授权是较大、复杂异常工况发生后的授权，一般是企业没有开展预先授权或是异常工况超出了预先授权的范围。

五是授权内容。对于不同的岗位，授权内容各不相同：基层操作工主要包括知情权、参与权和紧急避险权；基层管理岗位主要包括知情权、决策权和指挥权。异常工况下有必要赋予基层一定的裁量空间，可以只指示授权范围、事项以及工作目标，具体工作内容允许受权人自行决策。应同时明确授权的边界，如果涉及全面停产、对外沟通、大额支出等超出边界的情形应及时向授权人反馈，以免授权失控。

六是资源配置。资源配置是授权决策的核心内容，异常工况下，应同步分配的资源一般包括：信息、资金、物资、技术与人员等。

其中，信息包括建构筑物、设备和工艺等信息；资金一般为一定额度的应急储备金，如果超额时应有畅通的申请渠道；物资包括预先储备、可以紧急调配以及临时采买的实物性物资，也包括电力等能量源；技术与人员方面主要强调临时的开放性，异常工况下应以是否安全为判断标准，不得以保密等理由设置壁垒。

七是沟通机制。授受双方应保持不断的交流以保证授权决策的可控性，也便于信息及时流转及上级领导作出准确研判。应明确授受双方的沟通频次、必须沟通的事项和必须沟通的情形等内容，比如固定每2 h 沟通一次，沟通内容必须包含最新的人员伤亡和现场救援情况等，应预先做出表格样式并以制度附件的形式公开。

八是终止与撤销。当上级领导到场以后，应稳定交接、逐步收回授权。事态平息、应急处置完毕以后，应对授受双方表现和授权决策工作绩效进行评估，以期改进。

九是责任豁免。以备案或事后追认、研讨等形式来确定受权决策的正确性，并明确受权人的责任豁免条件。

注意事项

一是应以书面的正规形式公开宣布授权。这样可以增强受权人的信心，有利于异常工况应急处置的团结协作。

二是授权人仍应承担下列责任：整个异常工况处置的最终责任、不能归因为受权人过失的责任、受权人过失的领导责任。

三是配套措施。为了保证可靠运行，企业还需要完善若干配套措施。比如：决策人员临时补充机制，个别异常工况可能导致预先授权的现场管理人员死亡或受伤而不能履职，此时需要迅速任命代理人员，这种做法目前没有制度上的依据，在大型国企甚至面临违法的风险，但是在实际上，预先设计好这样的机制是完全可能的；规范决策行为，通过制定操作手册的方法列明以往有效的做法，为受权决策人提供指引；人才培养计划，企业应有计划地培养受权人的政治修养、责任意识和业务素质，使其有能力应对时间紧、不确定因素多、决策内容超出日常职责等复杂情况。

四是不可授权的情况。异常工况下，对外信息发布一般由政府部门而不是企业来进行，因此不可授权；异常工况终止后，对授权决策绩效的评估工作不可授权，需要领导者本人进行。财务签字权等不是特别紧急的，可以不纳入授权决策范围。

综上所述，建立有效的授权决策机制，企业需要树立正确的安全价值观，明确异常工况、受权岗位及职责等内容，并根据实际情况编制详细的应急预案、明确处置程序。机制建立以后，企业应加强演练，以检验机制运行的有效性，使其真正落实到实际行动中。