新安法中生产经营单位安全生产保障的规定——《〈中华人民共和国安全生产法〉条文理解与适用指南》（连载一）

文/代海军

为深刻理解和准确掌握2021年9月1日起实施的《安全生产法》（修正案）的主要内容和相关知识，本刊“特稿”栏目从本期开始转载由应急管理部信息研究院法律研究所副所长代海军博士编写的《〈中华人民共和国安全生产法〉条文理解与适用指南》一书的部分内容。主要针对《中华人民共和国安全生产法》中的主要内容、条文的立法原意、适用和执行中应注意的问题以及相关的安全生产知识等进行了解读。

《安全生产法》第二十一条

条文主旨

本条是关于生产经营单位主要负责人安全生产职责的规定。

核心概念

“职责”，是指在某一岗位上需要履行的工作职能和工作使命，不一定存在相应的制裁和惩罚。“责任”，通常是与法律责任紧密相关的，是指主体未能履行法定义务或者实施了某种违法行为而应承担的不利后果。

《安全生产法》第二十一条

生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责:

（一）建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；

（二）组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；

（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；

（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；

（五）组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；

（七）及时、如实报告生产安全事故。

内容导读

生产经营单位是生产经营建设活动的市场主体，承担安全生产主体责任，是保障安全生产的根本和关键所在，其中领导责任则是关键中的关键。生产经营单位的主要负责人，作为本单位的“一把手”和“关键少数”，其安全生产职责内容、落实力度、问责强度等直接影响本单位安全生产工作状况。

分析近年来发生的生产安全事故不难发现，大部分事故的发生是由于生产经营单位安全生产主体责任不落实、企业领导不重视、安全生产管理薄弱等造成的。只有进一步强化安全生产主体责任，落实企业领导责任，从源头上把关，才能从根本上预防和减少生产安全事故的发生。实践也表明，凡是企业主要负责人高度重视的、亲自动手抓的，安全生产工作就能够得到切实有效的加强和改进，反之就不可能搞好。

因此，必须明确生产经营单位主要负责人的安全生产责任，促使其高度重视安全生产工作，认真贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，摆正安全与生产的关系，做到不安全不生产，生产必须安全，保证安全生产工作有人统一部署、指挥、推动、督促。因此，本条对生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作的7 项职责作了具体规定。

与2014 年《安全生产法》规定的7 项职责相比，本次修法关于主要负责人安全生产职责有三大变化：一是，除继续依法明确主要负责人对本单位安全生产组织领导职责外，本次修法更加强调其亲自部署、亲自落实的法律义务，如要求“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制”；二是，一方面，在总则中对生产经营单位加强安全生产标准化建设作出明确，另一方面将安全生产标准化建设作为主要负责人履行安全生产职责的重要内容之一予以规定，从而使得安全生产标准化建设工作从之前的倡导性要求转化为生产经营单位特别是主要负责人的一项法定义务；三是，安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，是被实践证明强化安全生产工作的重要举措，将“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制”写入主要负责人安全生产工作职责，有利于从人、财、物等方面保障并推动落实。

需要指出的是，第二项职责中的“本单位安全生产规章制度和操作规程”，从广义上讲，具体包括：安全生产教育和培训制度；安全生产检查制度；生产安全事故隐患排查和治理制度；具有较大危险因素的生产经营场所、设备和设施的安全管理制度；安全生产资金投人或者安全生产费用提取、使用和管理制度；危险作业管理制度；特种作业人员管理制度；劳动防护用品配备和使用制度；安全生产奖励和惩罚制度；生产安全事故报告和调查处理制度；法律、法规、规章规定的其他安全生产制度。

当然，实践中生产经营单位生产经营活动千差万别，至于需要什么样的安全生产规章制度和操作规程，需要结合各单位的实际状况，不应搞“一刀切”。

《安全生产法》第二十二条

条文主旨

本条是关于生产经营单位全员安全生产责任制的规定。本条共分为两款。

《安全生产法》第二十二条

生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。

生产经营单位应当建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实。

核心概念

“全员安全生产责任制”，是指由生产经营单位根据安全生产法律、法规和相关标准要求，在生产经营活动中，根据本单位岗位的性质、特点和具体工作内容，明确所有层级、各类岗位从业人员的安全生产责任，通过加强教育和培训，强化管理考核和严格奖惩等方式，建立起安全生产工作“层层负责、人人有责、各负其责”的工作体系。

内容导读

本条规定生产经营单位应当实行全员安全生产责任制。这是因为生产经营单位安全生产工作不仅需要主要负责人高度重视、分管负责人具体抓，还需要每一个部门、每一个岗位、每一位从业人员都各司其职、各负其责，落实一岗双责、齐抓共管，降低企业内部因责任落实不到位而引发的生产安全事故，从而形成人人提升安全素质，人人做好安全生产工作的局面。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出，企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实一岗双责。因此，生产经营单位要依据本法以及其他相关法律、法规规定，参照GB/T 33000—2016《企业安全生产标准化基本规范》和《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》等有关要求，结合本单位自身实际，明确从主要负责人到一线从业人员(含劳务派遣人员、实习学生等)的安全生产责任、责任范围和考核标准。安全生产责任制应覆盖本企业所有组织和岗位，其责任内容、范围、考核标准要简明扼要、清晰明确、便于操作、适时更新。企业一线从业人员的安全生产责任制，要力求通俗易懂。

《安全生产法》第二十三条

条文主旨

本条是关于生产经营单位安全资金投入的规定。本条共分为两款。

核心概念

“生产经营单位的决策机构”，是指对生产经营单位的经营方案和投资计划等重大事项进行决策的机构，如有限责任公司、股份有限公司的股东会或者董事会。

“安全生产费用”，是指生产经营单位按照规定标准提取在成本中列支、专门用于完善和改进企业或者项目安全生产条件的资金。

《安全生产法》第二十三条

生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。

有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。安全生产费用在成本中据实列支。安全生产费用提取、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院应急管理部门征求国务院有关部门意见后制定。

内容导读

本条第一款规定生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人负有保证安全生产资金投入的义务。生产经营单位要保障生产经营建设活动安全进行，必须在安全生产责任制度和管理制度、生产经营设施设备、人员素质、采用的工艺技术等方面达到相应的要求，具备必要的安全生产条件。要达到这些条件，必须有一定的资金投入作为保障。

当前，一些生产经营单位对安全投入的认识还存在误区，总认为安全投入只会带来成本的增加。一些企业主为了追求利润最大化，以最低的生产成本和安全标准投人运行，不惜以牺牲从业人员安全生产权利甚至生命代价。从实际情况看，一些生产经营单位未按规定足额提取安全生产费用，有的甚至不提取安全生产费用；有的生产经营单位没有建立安全生产费用管理制度，没有编制年度安全生产费用提取和使用计划；有的生产经营单位安全生产费用提取和使用未实现专户核算。如个别煤矿企业对所属煤矿的安全生产费用分别提取、统筹调剂使用，且内部决策程序不清，对所属煤矿的安全生产费用使用计划批复不及时，致使一些隐患不能及时整治，且变相挤占、挪用安全生产费用问题亦时有发生。

其实，安全投入与利益回报是成正比的，是潜在的经济效益，直接体现在生产经营活动的全过程之中。本条同时规定，生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人对安全资金投入予以保证，并承担由于资金投入不足导致的后果的相关责任。

本条第二款对有关生产经营单位如何提取和使用安全生产费用作了规定。根据财政部、原国家安全监管总局于2012 年联合印发的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，在我国从事煤炭生产、非煤矿山开采、建设工程施工、危险品生产与储存、交通运输、烟花爆竹生产、冶金、机械制造、武器装备研制生产与试验(含民用航空及核燃料)的企业以及其他经济组织，应当按照要求提取和使用安全生产费用，并对各领域具体的提取比例作了规定。安全生产费用专门用于改善安全生产条件，专项用于下列安全生产事项，包括：安全技术措施工程建设；安全设备、设施的更新和维护；安全生产宣传、教育和培训；劳动防护用品配备；重大危险源监控；生产安全事故应急救援演练；应急救援队伍建设或者救援服务；其他保障安全生产的事项。