国有企业全面预算管理问题与对策

侯素华

摘要：国有企业在“十四五”时期面临的内外环境更加复杂，面临的重大挑战更加严峻。在党的十九大报告中，对下一步国有企业改革指明了方向——建立全面规范、科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。全面预算管理已经成为落实企业战略、提升管理水平、提高经济效益、优化资源配置、科学管控经营风险的重要手段。目前，国有企业在实施全面预算管理方面，有的处于刚刚起步阶段，有的则存在实施有效程度偏低问题，本文基于国有企业实施全面预算管理的作用，分析国有企业在全面预算管理实施过程中存在的主要问题，并针对性地提出整改措施，仅供参考。

关键词：国有企业;全面预算管理;问题;对策措施

在党的十九大报告中为国有企业改革指明了方向——建立全面、规范、科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。全面预算管理已经成为企业落实企业战略、提升管理水平、提高经济效益、改变固有惯性思维提高思考能力的一种管理方法。

一、全面预算管理的作用

（一）帮助企业落实战略目标

“三分战略、七分执行”，再好的战略得不到有效落实，终将无法实现企业愿景和美好蓝图。全面预算管理与战略就是这样一种互为表里的关系，没有战略的预算是没有方向的预算，没有预算的战略就是纸上的数字。全面预算管理就是以战略目标为统领，将业务与人、财、物有效统一的一种管理方法，根本目的是助力企业战略落地确保企业战略目标的实现。

（二）帮助企业优化资源配置

企业为了实现战略目标，无论是新上项目还是扩大再生产，都需要一定的资源投入，是选择外购还是选择企业现有资源——人、财、物？又怎样实现最优的投入产出率？全面预算管理就是一项最佳的管理手段，在编制预算时，企业会根据战略目标和自身的实际情况来确定企业预算的核心，然后围绕这个核心进行资源配置，使有限的资源得到最优效率的配置。

（三）帮助企业提升管理水平

自2008年5月22日财政部、证监会、审计署、银监会、保监会共同下发了《企业内部控制规范》以来，建立完善的企业内控提高企业管理水平，在业界已经达成共识。完善的企业内控制度，为提供准确完整的会计数据打下坚实的基础，这也为全面预算管理提供了准确完整的基础数据，在全面预算管理的执行过程中也会发现企业内控存在的问题并予以纠正。可以说，完善的企业内控是顺利实施全面预算管理的重要基础，二者相互促进共同提升企业自身综合管理水平，进而提高企业经济效益。

（四）帮助企业科学管控经营风险

风险无处不在，风险管理是企业的必修之课。企业内控可以将企业经营风险控制在可控范围之内，但是企业在编制预算时仍然要将经营风险考虑在内，并且要将经营风险量化为数据指标进行控制。预算执行部门在执行过程中，要按照这个指标做好工作企划方案，确保将经营风险控制在可控范围之内。全面预算管理的执行过程也是管控风险的过程。

（五）帮助企业员工提高思考能力

全面预算管理是一种涉及全员、全流程、全方位的管理方法，这个理念要在企业内部广泛宣传，不仅要深入人心，最好还能成为企业文化的组成部分。企业员工在生产经营过程中无论任何行为，都要自我审核支出是否在预算指标之内，如何设计工作计划方案才能更好地完成预算指标，全面预算管理的执行过程也是企业员工不断提高思考能力的过程。

二、实施全面预算管理过程中存在的主要问题

（一）没有专业理念缺乏专业人才

全面预算管理是什么？该怎么做？在大部分国有企业中，对于这些概念的认知是模糊的。有相当部分国有企业的董事长、总经理并没有真正掌握全面预算管理的理念，仍旧停留在固有的管理模式上，在中层管理人员中熟悉和了解全面预算管理的更是凤毛麟角，缺乏熟悉和掌握全面预算管理知识的专业人才。

（二）缺乏有效的全面预算管理组织架构

要想实施好全面预算管理，就必须要有与全面预算管理相适应的组织架构作为保障。但在实践中，很多国有企业并未形成全面预算管理组织架构，认为预算管理就是财务预算，由财务部门编制和分解预算指标，年终向经理层报告，并依据此结果进行考评。由于预算的编制、执行、考核都由同一个部门执行，导致了预算缺乏有效的监控，达不到预算管理的预期。

（三）基础管理工作薄弱影响全面预算管理的实施效果

企业的基础管理工作质量的高低，直接影响全面预算管理实施效果，企业基础管理工作质量的高低，取决于企业内控的执行质量。目前，在国有企业内控执行过程当中，仍然存在着一些问题，比如：在组织架构上依旧不完善，在职责分工上依旧不明确，在业务流程上依旧不规范;内控制度依旧不完善等问题;部分国有企业信息化程度偏低，没有一套完整的预算软件体系，大部分企业仍然采用手工作业，这样不仅增加了工作量，还增加了数据的出错概率，直接影响了企业全面预算管理的实施效果。

（四）预算指标不是以企业的战略目标为起点

大多数国有企业是以国资委下达的年度考核指标作为年度预算指标，而国资委下达的考核指标，则是在去年指标实际完成的基础上进行5%～10%的递增或递减得出的。这使得企业的预算指标没有以企业的战略目标为出发点，造成了企业的预算指标不能与市场直接接轨，再加上部分国有企业大多处于衰退期，管理层存在着守摊思想，这也造成了国有企业的短期行为不重视规划企业战略目标。

（五）全面预算管理流程不清晰

大多数国有企业在全面预算管理流程上不清晰，大都认为预算管理就是财务预算，就是成本费用的控制，由财务部门按照国资委的年度考核指标做出相对应的销售预算、成本费用预算、资金預算等。其实，预算管理不是财务预算，财务预算只是其中的一部分。

（六）忽视预算监控与分析使得预算流于形式

有些国有企业虽然编制了预算，但在日常经营活动中，往往就是预算指标下达后，没有根据预算对经营活动进行控制，使预算流于形式，无法实现预算的控制作用。预算分析也仅针对预算数据与实际数据的对比进行表面分析，没有针对差距背后的原因进行深度挖掘，也没有对管理层发出预警信息，更没有制定管理改进措施，降低了全面预算管理的可信度，这是国有企业实施全面预算管理的效果偏低最主要的一个原因。

（七）考核评价达不到有效的激励效果

在实践过程中，考核指标仅限于财务指标，由于预算指标过于简单，不能形成一套科学完善的预算考核评价机制，达不到对员工的激励效果。有的国有企业存在只考核中层以上管理干部，而对于中层以下人员基本不进行考核的现象。

三、国有企业全面预算管理的整改措施

（一）为全面预算管理创造良好运作环境

要想实施好全面预算管理，就必须在企业打造出一个良好的运作环境。就是要在企业上下思想形成共识。企业“一把手”必须对全面预算管理拥有正确认识;企业中层以上管理人员，不仅要具备部门专业胜任能力，还要对全面预算管理能够深刻了解和运用;在企业内部大力宣传全面预算管理的理念，让全面预算管理深入人心形成企业文化。大力培养全面预算管理需要的专业人才，特别是财务经理要抓住机遇，熟悉企业的产、供、销各个环节做到业财融合更好地为全面预算管理服务。

（二）建立相适应的全面预算管理组织架构

要想实施好全面预算管理，就必须要有与全面预算管理相适应的组织架构作为保障，全面预算管理架构包括预算决策部门：董事会下设预算管理委员会，由总经理担任预算管理委员会组长，主要负责预算的审批与预算执行评价;预算管理部门设在财务部，主要负责起草全面预算管理制度、拟定预算编制方案、组织培训指导预算执行部门开展预算编制工作、编制财务预算、收集审核汇总预算执行部门的预算表、分析预算差额原因出具分析报告、预算完成情况总结并为预算考核评价提供依据;预算执行部门是指产、供、销、人、财、物以及分子公司等部门，主要职责是制定本部门的年度预算、执行审批后的年度预算、提出预算调整、确认预算考核结果;预算考核部门设在人力资源部和财务部，主要负责按照全面预算管理制度的规定进行年度考核;预算审计部门设在审计部，主要职责是对全面预算管理活动的真实性、合法性和有效性进行审计监督。

（三）加强基础管理工作夯实全面预算管理数据基础

准确完整的企业基础数据，为全面预算管理有效实施提供数据支撐。企业完善的内部控制，就是顺利实施全面预算管理的根本保障，而在实施全面预算管理过程中，发现基础管理工作的问题时，又能促进企业内部控制的不断完善。加强信息化建设也是国有企业需要加强的一项基础工作，只有这样才能减少数据的出错率，保证为全面预算管理提供准确完整的基础数据。基于云平台开发的全面预算管理软件，将为国有企业特别是集团公司提升管理能力，实现管控升级提供强有力的信息技术支撑。

（四）以战略目标作为全面预算管理目标

企业要想长久发展下去，必须要设立企业战略目标，这是引领企业走向未来的航向标。所以，国有企业要将国资委下达的年度考核指标，融入企业战略目标当中，据此分解为年度经营目标作为全面预算管理目标。

（五）梳理全面预算管理流程

第一步，组建班子。建立相应的全面预算管理组织架构。

第二步，建制度。由财务部负责制定全面预算管理制度，明确预算管理范围、预算机构设置、职责分工、预算管理流程、编制原则、预算编制时间、预算编制流程、预算执行控制、预算分析、预算调整、预算考核等。

第三步，召开预算动员会。由董事长及全面预算管理委员会全体成员参加，确认企业战略目标，并据此分解确定本年度经营目标。

第四步，预算编制培训。由财务部负责召集预算编制培训。

第五步，预算的编制。预算编制的过程就是制定工作方案、寻求资源配置、优化资源配置的过程。编制原则采用“由上而下”与“由下而上”相结合的原则;编制方法可以采用增量预算、零基预算、弹性预算;预算编制分为业务预算、资金预算、财务预算，企业应按照战略目标来确定预算起点，并将年度经营目标下发给各预算部门，首先由各业务部门编制业务预算，即工作方案及费用预算，将费用分为变动费用和固定费用分别进行预算;然后由财务部根据上报的业务预算进行编制财务预算，包括现金预算、预算利润表、预算现金流量表和预算资产负债表，提交预算管理委员会。

第六步，预算的审核。预算审核最好能通过会议的形式开展，由总经理负责召集，预算管理委员会所有成员及各预算部门负责人，参加预算审核会议。会上分别由各预算部门负责人对自己的预算草案进行答辩，答辩结束后按照审核意见，重新修订工作计划和费用预算，最终由财务部将重新汇总的预算方案提交董事会通过后，并签订目标责任状下发。

第七步，预算的执行。预算的执行过程就是预算控制和分析的过程，同时也是发现问题解决问题的过程。预算在执行过程中，企业要对业务计划和资金计划进行双重控制。各预算部门于每月末，将预算完成情况进行汇总分析，并上报财务部，同时提交下月的预算计划。由财务部进行汇总后，做出各部门预算目标的完成进度和分析报告，明确提出需要改进的地方并提交预算管理委员会。

第八步，预算的调整。一般情况下预算目标一经确定不再进行调整，但当内、外部环境发生重大变动时，预算部门需要调整预算目标的，则需将提出的调整申请，视为一个新的预算目标进行预算审批流程。

第九步，预算的考评。企业应将预算考评与绩效考核有效结合在一起，合理设置绩效目标，定量指标和定性指标相结合，定量指标可以设定为高、中、低目标。

第十步，预算的审计。审计内容包括预算制度审计、预算执行审计、预算调整审计和预算考核审计等。

（六）预算控制与分析应是全面预算管理关注的重点

在全面预算管理实施过程中，全面预算管理的有效执行是关键。预算控制与分析作为实现有效预算管理的关键步骤，也是整个全面预算管理关注的重点。首先，要对业务计划和资金计划进行双重控制，使预算运行有序、可控。其次，企业要应及时关注预算指标是否出现偏差，如果出现偏差时应及时进行分析，从逻辑上厘清各种内部经营因素和外部环境因素对其造成的影响。比如成本费用指标偏高，则要找出指标偏高的原因，如果要将指标降下来，需要采取什么措施，谁来牵头，谁来配合，需要降下来的指标是多少，负责的部门有哪些，负责部门具体的工作职责有哪些，对应的人和流程是什么等。只有做到追根溯源，预算控制和分析才不会流于形式，才能保证全面预算管理顺利实施。

（七）建立匹配的预算考核评价体系

预算考核评价体系包括三部分内容：一是对预算目标执行情况的评价;二是对预算执行部门和执行者的评价;三是对全面预算管理系统的评价。预算考核评价还应将全面预算管理的评价，与企业的绩效考核结合起来。一是将对预算目标执行情况的评价与企业员工的绩效考核相结合，二是将对预算执行部门和执行者的评价，与业务部门和个人的绩效考核相结合，三是将对全面预算管理系统的评价，与预算管理委员会成员的绩效考核相结合。只有通过全方位考核评价，才能凸显企业的“奖勤罚懒，奖优罚劣”的用人理念，鼓励员工勤于思考、大胆创新，对员工产生积极的激励作用。

四、结束语

国有企业要想落实企业战略、优化资源配置，增强企业竞争力，提升企业管理水平，就是要建立一套符合企业实际情况、能够确保有效执行的管理方法，即以企业战略目标为导向，以完善的企业内控为基础，以管理层倡导、全员参与、涉及全业务范围，能够提高员工思考能力，且能够对全体员工产生积极的激励效果，将传统的事后监督变为事前、事中、事后全方位监督的全面预算管理体系。

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