检察公益诉讼管辖制度存在的问题及对策

韩东成

摘 要：民事检察公益诉讼在级别管辖制度的规定上存在结构性问题，应在相关立法中明确民事检察公益诉讼由基层检察院管辖。而破坏生态环境和资源保护、危害食品药品安全等刑事案件实行集中管辖，可能会带来检察机关之间在刑事附带民事公益诉讼案件线索、案件发展上的不均衡问题。在深化跨行政区划检察改革背景下，检察公益诉讼跨行政区划管辖可以分为“省内跨”和“跨省”两种模式。就前者而言，可以具体分为“横向模式”和“纵向模式”;就后者而言，需关注案件范围、诉讼体系、体制保障等方面的问题。

关键词：检察公益诉讼 集中管辖 跨行政区划管辖 跨行政区划检察改革

一、民事检察公益诉讼级别管辖的结构性问题

当前，关于民事检察公益诉讼级别管辖制度的相关规定，见之于2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高解释”）第5条第1款的规定，“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”此前，相关规定分见于2015年最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第2条第1款的规定，“人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖”。2016年最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第5条规定，“人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件由侵害行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外”。

但追根溯源，或始于2014年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第285条第1款的规定，“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外”。有论者认为，这种提级管辖的规定，契合了环境民事公益诉讼案件涉及面广、影响大的特点，有利于排除地方干扰，中级法院在案件数量、人员素质方面，也更加符合环境民事公益诉讼的审理要求。[1]但笔者认为，时移世易，在最高人民检察院党组强调刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的新时代，如果基层检察院不能行使民事公益诉讼管辖权，那么，对于基层检察院而言，“四大检察”全面协调充分发展恐怕很难实现，进而也会影响到检察机关整体的全面协调充分发展。

尽管2018年最高人民检察院制定的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》中也进一步明确了可以通过“管辖权转移”的方式将民事公益诉讼案件交由基层检察院管辖，但笔者认为，不宜将“例外”作为“一般”，应在相关立法中明确规定民事公益诉讼由基层检察院管辖。

二、刑事案件集中管辖带来的刑事附带民事公益诉讼案件管辖问题

中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》（以下简称“试点方案”）明确将“跨地区的重大环境资源保护和重大食药品安全刑事案件等”规定为跨行政区划检察院案件管辖范围，据此，上海市人民检察院第三分院（以下简称“上海三分检”）在2014年底成立之后，即开始集中管辖上海市域范围内与之级别管辖相对应的环资、食药刑事案件。之后，作为改革试点的“向下延伸”，根据上海市委政法委牵头召开的专题会议中确定的“一次规划、分步实施”原则，上海铁路运输检察院（以下简称“上海铁检院”）分别于2016年9月、2018年1月实现了对上海市域范围内一审环资、食药刑事案件的集中管辖。近年来的办案实践表明，环资、食药等刑事案件的集中管辖，对于统一法律适用标准、排除地方干扰等发挥了积极作用，初步彰显了跨行政区划检察改革的价值。

但就检察公益诉讼而言，结合上海检察机关的实践，相关刑事案件集中管辖可能导致刑事附带民事公益诉讼存在以下两个方面的问题：

一方面，集中管辖环资、食药等刑事案件的检察机关与其他检察机关之间存在刑事附带民事公益诉讼案件线索、案件发展不均衡等问题。如前所述，试点方案将环资、食药等刑事案件作為跨行政区划检察院的案件管辖范围，与民事检察公益诉讼的案件范围即“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，具有一定程度的重合性。集中管辖环资、食药刑事案件的检察机关，无论是在相关线索发现，还是在提起诉讼的案件数量方面，均占有一定优势。以上海为例，2018年12月至2019年11月，在上海全市检察机关发现的221件民事公益诉讼案件线索中，上海铁检院有143件，约占65%;2020年4月至8月，在上海全市检察机关提起的21件刑事附带民事公益诉讼案件中，上海铁检院有14件，约占58%。这在一定程度上可能会影响其他检察机关全面协调充分发展。

另一方面，刑事案件集中管辖推进过程中存在检察机关“一对多”带来的刑事附带民事公益诉讼案件“一对多”问题。以上海为例，在跨行政区划检察改革之始，由上海铁路运输法院（以下简称“上海铁法院”）集中审理上海市域范围内一审环资、食药刑事案件，故而彼时上海铁检院在办理此类案件时，只需对应上海铁法院。但伴随法院对于环境资源审判庭建设力度的不断加强，上海市高级人民法院又将一审环资刑事案件交由此前已经成立了环境资源审判庭的崇明、青浦、金山三区基层法院审理。如此，当前上海铁检院在办理环资刑事案件时，需对应上海铁法院以及崇明、青浦、金山四个基层法院。根据两高解释第20条第2款规定，“人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”故当前上海铁检院在提起刑事附带民事公益诉讼案件时也需到前述四个法院开庭。前述情况或属个例，但需引起关注的是，未来无论是开展刑事案件集中管辖，抑或是检察公益诉讼管辖制度设计时，均需考虑检察机关与法院的管辖衔接问题。

三、检察公益诉讼的跨行政区划管辖与跨行政区划检察院改革

诚如最高人民检察院张军检察长所言，不少危害社会公益的案件带有区域性、流域性。[2]故而，在论及检察公益诉讼管辖时，必然要论及检察公益诉讼的跨行政区划管辖。而在笔者看来，检察公益诉讼的跨行政区划管辖又与跨行政区划检察改革有着密切的联系。当前，对跨行政区划检察改革有两种思路：一种是受限于各种体制机制因素，“省内跨”也是跨;另一种是立足中央改革意旨，应继续推进“跨省”实践探索。无论跨行政区划检察改革采用前述哪一种模式，检察公益诉讼的跨行政区划管辖均为重要的制度依托。

（一）“省内跨”管辖模式

如前所述，就民事检察公益诉讼而言，基于“四大检察”全面协调充分发展的要求，基层检察院均应享有管辖权，不宜跨行政区划管辖。当然，对于前述由于刑事案件集中管辖而带来的刑事附带民事公益诉讼发展不均衡问题，需进一步思考，是否可以通过线索调节等方式予以优化。对于行政公益诉讼，由于其所具有的两个特征：一是诉前程序和訴讼程序相分离的特殊构造;二是特殊的案件发展规律，即诉前程序与提起诉讼的案件比例关系，共同决定了对于行政公益诉讼可以实行诉前程序和诉讼程序相分离的跨行政区划管辖模式。[3]初步设想可以分为横向、纵向两种模式：一是横向模式，即诉前程序由地方基层检察院开展，起诉程序则相对集中由铁路运输基层检察院办理，该模式此前已有地方实践探索;二是纵向模式，即诉前程序由地方基层检察院开展，或交由铁路运输基层检察院相对集中开展，起诉程序则由地方市级检察院办理，或交由（位于省内的）铁检分院办理。

（二）“跨省”管辖模式

1.案件范围。首先需要明确的是，根据前期跨行政区划检察改革试点情况，相较于其他种类案件“前端”受制于公安机关、“后端”受制于法院，检察机关在公益诉讼案件上享有较大的主动权。因此，检察公益诉讼是“跨省”管辖的重要“突破口”和“支撑点”。再者，检察公益诉讼就其制度功能而言，虽多指行政公益诉讼，如最高人民检察院张雪樵副检察长在“2020黄（渤）海湿地公益保护检察研讨会”“第二届渝川黔滇藏青六省（区、市）长江上游生态环境保护检察协作联席会”等会议上提出“以生态环境执法标准不统一问题为导向，加快构建公益诉讼跨行政区划管辖机制”。[4]但在“跨省”管辖、办案的语境下，案件范围若不包括作为公益诉讼案件线索重要来源、办理案件重要抓手的环资、食药等相关刑事案件，或将减损相关制度设计的实操性。

2.诉讼体系。首先需要明确的是，跨行政区划管辖和一般意义上的“检察协作”有着质的区别，也有别于“个案指定”。从一个层面而言，跨行政区划检察改革，正是为了解决“个案指定”带来的不确定性和对于司法效率的影响。在具体的诉讼体系建构上，当前对于涉及铁路的检察公益诉讼案件，一般是由铁路运输基层检察院立案，采用与地方基层检察院共同制发检察建议的形式，协力解决相关问题的工作模式。但需要思考的是，如果这类案件进入诉讼阶段，该由哪级检察机关提起？如果由铁路运输基层检察院提起，二审如何设置？如果由（位于外省的）铁检分院起诉，诉往哪级、哪个法院？若由处于外省的法院审理，效力如何？这些均为检察公益诉讼跨行政区划管辖在具体的诉讼体系建构中需要提前考虑的问题。

3.体制保障。结合此前上海三分检办理的最高人民检察院指定管辖的“洪泽湖”案件，除一般意义上检察机关在办理公益诉讼案件中遇到的共性问题外，检察机关跨行政区划尤其是“跨省”办理公益诉讼案件，首先需要明确权力来源问题。“洪泽湖”案件尽管是最高人民检察院交由上海三分检及其下辖的徐州、合肥铁路运输基层检察院共同办理，但在办案过程中，相关各方难以理解为何是由铁路运输检察机关跨省办理该案，进而导致配合程度亦为有限的问题。再者就是需要进一步理顺跨行政区划检察改革背景下的铁检分院与铁路运输基层检察院之间的关系问题。当前，铁路运输检察机关实行的是业务指导与人财物管理相分离的模式，当出现铁检机关分属不同省份时，易导致当涉及省际利益，难以保持应有立场。此亦为未来检察机关在跨行政区划尤其是跨省办理公益诉讼案件相关制度设计中需要解决的体制保障问题。