“联合处罚”：跨部门协同机制研究——以环境保护领域为例

刘泓妤

（香港城市大学公共政策学院，香港 999077）

在环境保护领域中，加强对跨部门协同合作的方式，主要还是采取联合处罚等方法，对于破坏生态环境与自然环境的行为进行集中处罚。在联合处罚的这种行政执法机制中，如何进一步发挥出这种管理的模式，其实也是优化当前环境保护领域中执法权限的运用模式。生态环境保护作为一个全球性的问题，实际上在执法的过程中，也应该加强重视而联合处罚作为一种处罚的方式，在这一领域中也得到了一些相关法律制度的保障，环境保护执法机构也不断强化其联合处罚与联合执法的作用。但是目前中国的生态环境联合执法与联合执法仍然存在比较大的问题。这些问题包括了执法的方式上还存在着一些不全面的问题，以及涉及到环境严格处罚，效果上面不够理想等，这些都应该在具体的操作过程中加强生态环境部门联合处罚与执法的科学性，加强其依法执法的理念。

一、联合处罚及跨部门协作机制的主要问题

在生态环境领域中，联合处罚以及跨部门的协作机制，仍然存在着一些方面的问题，随着当前工业化与城市化的高速发展，城市规模迅速扩大生活，排污与工业排污的现象也是普遍存在的，加强对生态环境执法，尤其是跨部门协作开展联合处罚与行政执法的工作是迫在眉睫的。造成当前生态环境的因素是多元性的，但是在联合处罚与环保的跨部门执法方面不到位是一个比较重要的问题，在一定的程度上要解决这些执行的问题是极为重要的，如果仅仅是存在法律，但是缺乏执行，那么法律的存在，无法对人的行为进行约束。而且从另一角度上看，如果遵守法律的执行机关没有科学运作，那么相关的法律权利也就无法让人进行享受。由此可见，解决当前跨部门的联合处罚与执法的问题极为重要，这是让生态环境法规真正在现实社会中发挥重要价值的基础。

第一方面，当前跨部门执行以及联合处罚的法制层面上存在一些缺陷。对于生态环境管理权方面的分配，在中国的纵向环境保护法规的体制中，主要还是以落实地方政府为行政主体的管理体制，环保部门作为业务指导部门，实行双重领导，地方的生态环境部门主要还是归口地方政府领导，地方政府则是对本地区范围之内的生态环境保护工作进行统筹，这也就意味着地方政府对于专业的生态环境部门有直接的指导和调控作用。在这种基础上，由于地方政府往往在发展区域经济上比较看重，为了促进国民生产总值提升，不可避免的还是朝着经济发展最大化的方向发展，因此在联合执法的过程中，往往没有对于地方政府的各种行政资源进行有效协调，当经济利益和生态环境保护的利益冲突时，地方政府往往还是侧重于经济利益的保障，对于生态环境执法而言，其实造成了一些程度上的干预。

另一个层面的问题是，由于联合执法的权限，主要还是在地方政府的统筹之下开展的，这也意味着生态环境部门在领导生态环境执法的过程中开展联合处罚的活动，仍然还是会受到地方政府的干预。在这种背景之下，如何进一步地强化生态环境部门的独立性，并且能够让生态环境部门作为主要的牵头部门进行管理，这也是十分重要的，只有在执法的层面上有着比较强烈的相对独立性，这样才能够在执法的过程中避免联合处罚的行为流于形式，或者生态环保执法被弱化，这样才能真正保障好生态环境的安全。

第二方面是生态环境在联合处罚与跨部门执法方面存在着一些法律层面上的障碍。在针对自然生态环境进行综合性执法的过程中，环保执法的法律层面中，增长存在着一些障碍，特别是跨部门的职责划分问题，环保法规在立法的层面上，并没有对其他协作性部门进行比较明确的界定，很多相关的法律条文，针对联合执法的职责权限没有进行比较细化的明确生态环保相关的法律法规，在以效率层面上出现了混乱或者冲突。比如针对地方进行企业的处罚时，就因为水污染的防治法会以及地方性的管理法规之间互相冲突，会导致适用的法律存在困惑。而且随着当前时代的发展，特别是第八次行政机构改革的推进，很多地方将生态环境相关的执法权限下放到乡镇街道一级这一层面，如何正确履行联合执法的方式，如何进一步的通过行政执法权限保障自然生态环境的安全，这些都是目前相关配套法规并没有进行健全的部分环保的立法缺陷大量的存在，导致大量的自然生态法律法规保障的问题，还是停留在理性的层面上，并不能够通过跨部门执法或联合处罚的方式得以实现。

综合上述的分析是，目前虽然跨部门联合的生态环境执法是存在的，但是目前的环保执法权限没有从立法层面上进行明确，大部分的生态环境保护部门仍然无法明确知晓自身的执法权限，导致在各个部门联合执法的过程中没有办法协调各种行政执法资源，也就导致联合处罚的过程中可能存在适用法律条文不恰当执法权限存在冲突等问题。在这一基础上，环境执法的部门如何进一步地体现出其对于生态环境保护的即时强制权以及直接强制权，当污染的企业不履行生态环境执法部门的联合处罚意见时，是否能够采取强制性条件进行遏制，是当前联合执法或联合处罚的主要目标，也是进一步保障辖区生态环境安全的重要举措。

二、生态环境联合处罚即跨部门协作机制的形成对策

生态环境作为全世界都关注的问题，只有加强联合处罚和部门协作的机制，全面保障当前各个区域的生态自然环境不受破坏，才能够保障中国的经济可持续的发展。根据联合执法和相关的处罚机制，要进一步形成跨部门的协作机制，就必须要针对生态环境严格执法的这种执法权限的界定，进一步推进各种行政执法资源的配置，推动跨部门的协作机制形成与科学运转。

首先是要在生态环境的联合处罚与执法方面形成绩效考核的制度。各个不同的地方，政府部门都要转变行政执法的理念，把发展才是硬道理的理念进行优化，真正重视生态环境与经济增长互相之间的联系，避免把生态自然环境和经济发展相对立的观念。在联合处罚和执法的机制上，要加强人员编制和机构的建设，形成地区生态自然环境工作的会商制度，进一步健全联合执法的相关法律规定，作为评价干部的绩效以及年度考核的最终成果，也应该纳入生态环保相关的考核标准，这些考核标准是具体并且可以操作的。同时要强化干部晋升提拔的过程中，对于生态环境联合执法的工作的重视程度，必须要有相关的工作举措，把其作为维护生态环境的一种基础的机制。

其次是对于生态环境联合执法的权力分配问题，因为行政执法涉及到相关的处罚权限，以及行政执法过程中所涉及到的各层面问题，因此在进行联合处罚和联合执法的跨部门合作机制过程中，就必须要体现出对于各个部门各自权限的界定，这背后主要是体现出国家强制力作为其联合处罚的后盾。因此对于跨部门执法过程中的查封与扣押等必要手段的运行，要进行进一步的明确，允许跨部门合作过程中，适当的行政执法主体强制性的执行相关权利，使生态环境的执法行为能够真正地符合当前的管理需求。另一个方面就是要对跨部门合作过程中，对于联合处罚之后的限期整改治理权限的决定权界定，也就是勒令违反生态环境法规的个人或者企业等相关主体，必须在限期之内整改，才能够进一步地推动生态环境法律法规的落实。而且在环境的监理队伍建设上，也可以联合电力或者公安等相关的部门联合，跨部门的打击严重的环境违法行为，对于拒绝不予执行的相关企业或主体，要对其电力或者银行贷款等方面进行限制，形成强大的执法力量，这样才能够彻底的转变生态环境，保护部门力量相对单薄，无法真正强而有力的推进生态环境保护的法规，这样才能够真正发挥出跨部门联合处罚的价值。

三、结语

在联合处罚的机制中，地方政府要强化环保执法队伍的建设，让生态环境保护能够通过跨部门执法的方式维护生态环境的平衡，避免为了经济的发展，过度的开发自然资源，这对于社会的均衡发展有重要的影响。因此在联合执法的过程中，必须要严格地提高联合跨部门执法队伍的业务素养，特别是对其廉政素质的提升，把跨部门执法队伍作为一支敢作敢为的行政执法队伍进行建设，同时又要加强对其执法行为的有效监督，在执法权限的运用上，始终做到依法执法与依法处罚，才能够保障生态环境的相关法律法规能够落到实处。