“十四五”时期全面推进我国西部民族地区乡村振兴研究

张 前，张 正 兴

随着全面建成小康社会奋斗目标的如期实现，我国西部民族地区随之进入以乡村振兴为主的时代。近年来，随着乡村振兴和新西部大开发等重大战略的推进，从中央到地方的政策性倾斜和扶持，西部民族地区的基础设施和社会公共服务水平不断提高，特别是交通、教育、文化科技、医疗卫生等社会公共设施不断改善，城乡居民可支配收入总量逐年提升，居民生活品质和发展质量日益提高，与全国一道打赢脱贫攻坚战，迈入全面小康社会，为乡村振兴打下了良好基础，站在了新的历史发展起点。但是，我国西部民族地区自然条件先天不足，基础设施和公共服务依然存在短板，产业经济发展相对滞后，乡村居民收入需要进一步提高，群众的持续发展能力需要进一步增强、思想观念需要进一步解放，农牧区基层党组织需要进一步加强，乡村振兴仍面临较多挑战。

一、我国西部民族地区自然地理条件和经济社会发展的一般性考察

(一)自然地理条件

西部五省(区)具有丰富的水资源，这些丰富的水资源可以为乡村振兴提供资源支持。青海省玉树、果洛、海南、黄南等地区地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江三大江河的发源地，是湄公河的源头汇水区以及我国和亚洲的重要淡水供给地。此外，近年来青海林草植被覆盖率快速增加，湖泊水域和湿地面积明显扩大，水源涵养、水土保持功能不断提升，三江源头重现水草丰美、物种繁茂的美景。青海作为“高寒生物种质资源库”，是全球气候变化反应最敏感的区域之一。青海乡村振兴，既要保护三江源生态和改善青藏高原生态系统，又要在保护中开发，探索绿水青山转化为金山银山的最佳路径。

四川省江河纵横，水利资源丰富。“省内大部分地区位于湿润季风气候区，植被和土壤地域性差异大，境内河流水系发育，水资源丰富，尤其是河川径流量大。全省多年平均水资源量为2 616亿m3，位列全国第2位，境内主要包括长江(金沙江)、雅砻江、安宁河、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、赤水河、黄河等主要江河流域。全省流域面积在50km2以上的河流多达2 816条，其中干流流经省内的流域面积大于等于1 000km2的河流150条；流域面积10 000km2以上的河流有20条。”(1)李晓鹏：《四川省水资源统一调度管理的探索与思考》，《四川水利》2021年第1期。

云南省水资源丰富，“全省处在长江、珠江、元江、澜沧江、怒江、大盈江6大水系的上游，河川纵横，高原湖泊众多”。“甘肃地处青藏高原东北边缘与黄土高原西部过度地段……是黄河、长江的水源涵养区和补给区，地处长江、黄河上游，境内有以黄河、洮河、大夏河、白龙江为代表的120多条干支河流”(2)韩丽红等：《云南省水资源生态足迹的时空演化特征分析》，《人民珠江》2021年第4期。。

西藏水资源和水能资源丰富。藏东高山峡谷区，即著名的横断山地，有怒江、澜沧江和金沙江三条大江。西藏是中国湖泊最多的地区，湖泊总面积约2.38万平方公里，约占全国湖泊总面积的30%，纳木错、色林错和扎日南木错等超过100平方公里的湖泊有47个。同时，西藏水能资源，约占全国的30%，居中国首位，其中蕴藏量在1万千瓦以上的河流多达365条。西藏水能资源绝大部分集中于藏东南地的雅鲁藏布江，天然水能总蕴藏量可达9 000万千瓦。

(二)我国西部民族地区城镇化建设现状

西部民族地区城镇化建设起步较晚，且远低于全国平均水平。西部大开发以来，西藏、青海、甘肃、四川、云南的城镇化建设步伐加快，城镇化率明显提升。因经济社会发展相对缓慢、社会公共服务基础落后、产业经济发展滞后等因素，制约着城镇化建设。2019年青海、西藏、甘肃、四川、云南及各州国民经济发展统计公报相关数据显示，2019年西藏地区城镇化率为31.59%，低于全国城镇化29.01个百分点。甘肃、云南城镇化率分别为48.49%、48.91%，低于全国平均水平10%以上，青海、四川城镇化率分别为55.52%、53.79%，低于全国平均水平5%以上。与全国平均水平相比，西部民族地区经济社会发展还需要提质提速，城镇建设仍然需要加快步伐。(3)参见2019年全国、青海、西藏、甘肃、四川、云南省区及各州国民经济发展统计公报。

一些地区的城镇化建设又落后于所在省区。一些地区乡村人口比例还不低，而城镇人口的比例还不高，这种人口结构影响其所在省区及全国推进城镇化建设进程，是提升该地区城镇化建设的难点之一。逐步缩小与省外城镇化建设率差距、保障城乡居民民生发展，成为社会长治久安、持续发展的核心问题。

(三)城乡居民人均可支配收入增长明显，但有些地区仍低于本省、全国水平

西部民族地区乡村居民收入增长明显，一些地区与所在省的差距还没有完全消失。一方面西部农牧区居民人均可支配收入快速增长。2012年、2019年青海、西藏、甘肃、四川、云南及各州国民经济发展统计公报相关数据显示(4)参见2012、2019年青海、西藏、甘肃、四川、云南省区及各州国民经济发展统计公报。，一些农牧区居民人均可支配收入快速提升。青海、四川、甘肃、云南、西藏等省区农牧区居民人均可支配收入提升一倍以上，呈逐年快速增长的趋势。个别地区部分城镇居民人均可支配收入高于本省平均水平。城镇居民收入高的主要原因是该地区各州城镇人口少于乡村人口，城镇居民主要行政事业单位人员，其行政事业单位人员工资薪金报酬及福利待遇高等。

(四)西部各州地方财政收支总量小，保障社会民生的能力不强

财政资金投向西部民族地区基础设施建设，既能满足人们基本的生产生活需要，也能让他们参与基础设施建设而增收，提升获得感。(5)乌兰：《优化精准扶贫财政政策》，《人民论坛》2019第19期。国家对西部民族地区社会经济发展给予重点扶持，提供地方财政税源，使该地区产业经济得到快速发展，地方财政收入快速增长。分析2012年、2019年青海、西藏、甘肃、四川、云南五省区及各州国民经济发展统计公报相关数据，青海、云南地方财政一般公共预算收入增加50%以下，增速缓慢；四川、甘肃地方财政一般公共预算收入增长在60%以上，增速较快；西藏地方财政一般公共预算收入增长在一倍以上，增速快速。(6)参见2012、2019年青海、西藏、甘肃、四川、云南省区及各州国民经济发展统计公报。虽然各省区增长迅速，但各州地方财政收入总量小，地方财政收入占地方财政支出比重低，提升空间小。一些地区各州地方财政收入占地方财政支出比重低，地方财政支出主要依靠国家财政转移支付支撑，各州地方财政保障社会民生的能力不强。

二、“十四五”时期制约西部民族地区乡村振兴的现实困境

随着西部民族地区全面建成小康社会，“三农”问题明显改善。在“十四五”时期，如何推动农牧区持续发展，如何促进农牧业可持续增收，如何提升西部农村牧区风险防范能力等一系列问题错综复杂，都是该地区乡村振兴亟待破解的难题。

(一)持续发展任务重

2020年中国实现了全面进入小康社会的宏伟目标，极大提升全国人民的生活水平，而西部部分地区仍面临持续发展的重任。

1.生态环境脆弱，经济社会发展相对缓慢。一是我国西部部分地区高寒缺氧的恶劣自然环境导致地方病、高原病多发，加之医疗条件相对落后，这容易阻碍部分人员收入持续增长。二是人地关系矛盾突出，生态环境保护与经济发展协调推进难度大。部分地区生态环境脆弱，既要保护生态系统，维护生物多样性，又要处理好人与自然的关系，积极探索如何把绿水青山转化为金山银山，推动经济社会发展。三是部分地区总体上经济社会发展相对滞后、基础设施和公共服务存在明显的短板。这使得持续发展和乡村振兴难度较大。总体来看，“十四五”时期西部一些地区可持续发展任务重，困难多。

2.产业发展相对缓慢，持续发展动力不足。产业发展是西部持续发展的中坚力量，由于种种原因，发展相对缓慢。我国西部民族地区长期受到自然条件和生产生活方式的制约，经济发展相对滞后。一是特色农牧业产业规模小、集约化程度低，一二三产业融合发展不足。致富产业还处于建设发展期，特色农牧业产业规模小、集约化程度低、产业化水平不高，产业链条短，科技贡献率低，致富产业选择培育难，第一产业占比过高、第三产业占比较低，一二三产业结构和比例亟待优化，缺乏融合发展。二是少数龙头企业综合实力和带动持续发展的能力有待提升。一些龙头企业精、深、细加工滞后，经营管理粗放，产业运行机制僵化，经营活力不足，市场认同度和精品名牌亟待提高，农户从产业发展的利益联接机制中受益有限。三是合作社辐射带动作用不强。近年来，虽然通过培植种养大户、土地流转、发展合作社、扩大了经营规模、合作化程度有所提高，但小规模生产、分散经营目前仍占据主导地位，很多合作社并没有真正与群众实现“合作共赢”，群众很难从加工、销售等延伸的产业链中获得“额外收益”，产业发展可持续性不足的问题比较突出。四是农牧民自产的农畜产品销售渠道单一、品牌效应缺失，无经济发展带动效益，农牧民的收入来源单一，抗风险能力较差。

(二)内生动力不足，发展不平衡、不充分问题突出

1.群众思想观念相对落后，内生动力不足。一些地区的农牧户家庭总收入中，政策性收入占比过大，这往往会导致群众振兴信心不坚定、内生动力不足。加之部分群众受观念的影响，自身认识不足，也不愿意接受技术培训，严重存在“福利依赖”思想，制约了持续发展。

2.部分群众内生动力的提升需要较长时间。持续发展难题的存在和演变与一个地区的历史发展地理环境有关，也离不开深层次的经济发展模式、经济发展结构等内在因素的综合作用。过去，西部民族地区经济总体面的形成与自然条件、生计方式和文化背景密切相关。部分群众在政府部门推荐的就业岗位上工作一段时间后便主动提出辞职，这些现象表面上反映了这些群众依靠自己发展的内生动力不足，深层次的原因则是文化差异。因为经济形式是在长期的历史发展过程中积淀下来的行为方式与传统观念的反映，在特定生计中逐渐发展出的历史文化和思想，具有较强的稳定性、渐变性和群体性特征，在短期内难以改变，换言之，其改变具有长期性和复杂性。

3.基础设施和基本公共服务短板明显。我国西部民族地区地广人稀，资源贫乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺积温。这些地方的建设成本高，施工难度大，要实现基础设施和基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平难度很大。由于历史、区位、生态等方面的原因，村庄散落、居住分散，水、路、电、网等基础设施投入长期以来相对滞后，硬件基础相对薄弱。在教育、医疗、养老、就业等农村基本公共服务方面也还有很大的提升空间，特别是由于地方财力有限，针对一些特殊群体的托养、护理、康复、特教等方面的服务供给还需要增强。

4.市场发育水平低，共享经济社会发展成果不足。西部民族地区多位于偏远的区域，市场发育水平低，广大农牧民市场意识不足，经济社会发展受到很大限制。当前，可就业的企业单位少，牧民通过外出务工创收渠道狭窄。加之，大多群众文化素质和劳动技能水平偏低，尤其是国家通用语言在边缘牧业区普及不高，语言交流不畅，导致牧民外出打工或就地就业增收困难。总之，低收入群体发展要素欠缺，且发展机会和发展平台需要进一步创造，尤其在共享经济社会发展红利、资源利用、发展成果分享、项目建设等方面还有很多难题亟待破解。

(三)人力资本不足，多维困难凸显

1.专业技术人才缺乏，社会长效发展受限。经济社会持续稳步发展，人才是关键，特别是事关民生和产业发展的文化教育、医疗卫生、畜牧业生产、社会管理等方面的专业人才尤为重要。西部民族地区由于海拔高、气候恶劣、条件艰苦，很难留住人才，普遍存在专业人才匮乏，工作有效推动难。虽然近年来各地多措并举，倡导待遇留人、感情留人、事业留人，但由于地理环境等自然因素的制约，对专业人才没有形成更好的吸引力和献身边疆地区发展的动力。“留才”难，“引才”更难现象突出，专业人才的严重缺乏，严重影响了经济社会健康有序发展。同时，农村牧区能人和青壮年流失严重，能够带领群众致富的新型职业农牧民等能人十分缺乏。青壮年劳动力离土离乡，“人口空心化”现象突出。外出务工谋生成为青壮年劳动力的重要选择，留守农村牧区的多为一些特殊的群体。

2.基层组织的作用发挥不够。“习近平总书记指出：‘做好扶贫开发工作，基层是基础。要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来。’‘真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。’”(7)王炳林、于昆：《脱贫攻坚越到最后越要加强和改善党的领导》，《人民日报》2020年6月12日，第9版。但是，西部民族地区个别基层党组织存在一定的软弱涣散现象，战斗堡垒不够坚实，个别村镇干部作风不扎实，引领乡村振兴能力不足。也有的村干部吃苦精神不强，工作流于形式，动口多、动手少。此外，一些地区农村牧区缺少特色产业的带头人和领头雁，也缺少带动农牧民致富的特色产业，这在一定程度上都会挫伤广大农牧民的积极性，不利于有效推进乡村振兴战略。

3.扶助模式有待完善。近几年，在全面建成小康社会的过程中，现有的扶助模式发挥着积极和关键的作用，但也存在明显的缺点，有待优化、完善。个别地方定点帮扶，存在送款送物，轻视服务保障；也有个别地方存在看重社会保障而忽视社会工作等问题，这就很难从根本上帮助群众持续发展。城乡低保制度在一定程度上使得部分群众产生“福利依赖”，陷入“福利陷阱”，造成新的不公平，部分群众甚至以能够享受到低保救济为荣。

三、“十四五”时期推进我国西部民族地区乡村振兴的对策建议

(一)巩固提升脱贫成果，探索开发式发展和保障性发展相结合的新模式

“十四五”时期，西部民族地区要因地制宜、因需施策，对低收入群众开展差异化、精准化的帮助，既要聚焦乡村振兴基础的巩固提升，又要多措并举，通过保障产业发展、激发内生动力和后续扶持等方面来提高持续发展能力。

第一，坚持开发式发展与综合性保障发展并重。如果要实现更高标准更大范围的民生保障，保障制度建设要跳出兜底式保障的藩篱，把“增进福祉”和“人的发展”结合起来，充分尊重人的主体性，考虑到激励相容问题，提升有条件现金转移支付在保障中的地位，对人的自我发展机会和能力进行有效保障，从而在兜底式保障制度的基础上，建立起发展型保障制度，把经济增长、经济结构转型、人力资本投资和社会保障紧密结合起来，实现中国经济的高质量发展，维持国民的较高生活水准。(8)邱玥：《从开发式扶贫到发展型保障》，《光明日报》2020年11月20日，第3版。西部民族地区要加强开发式发展同综合性保障发展相衔接，一些地区要通过发展生产和经济活动，推动欠发达地区和人员的自我发展，在保障性辅助政策体系中引入竞争激励机制，推动群众摒弃“等靠要”思想，增强自我致富的意识，自力更生。可通过建立生态补偿资金、专列养老补贴金，提升农牧民居民养老金补贴基金。长江干支流上游、黄河上游水源地实施生态保护，而中下游对生态保护就要给予补偿，长江、黄河上游西部民族地区城乡社会民生保障可以通过给予生态补偿资金，建立专项养老金补贴金等方式提供。通过适度增设农村牧区公益性岗位，稳就业促提升。通过适度提高农牧民养老保险金基数，提升农牧民老年人晚年生活质量。第二，全面改善保障制度，健全综合保障体系。保障性发展是乡村振兴的重要措施，一些地区通过统筹各类保障措施，建立健全综合保障体系，为不同类型的群体织就坚实的社会保障网。一是注重分类施策。对于孤寡老人，要让他们老有所养，把农村敬老院建设放在重要位置，综合运用民政低保、医疗保险、入股分红等手段，保基本、保生活，做好托底工作。对于重度残疾人，要加强医疗保障和医疗救助，探索建立“集中托养+日间照料+邻里互助”等帮扶机制。对于大龄单身青年要加强职业技能培训，增强他们的就业能力，建立他们自身的“造血”功能，形成积极向上的价值观，引导他们做一个有期望、有梦想的人，确保可持续，防止“一兜了之”。及时将符合条件的纳入农村低保，同时完善临时救助制度，确保特殊人员得到救助供养，确保特殊群体在乡村振兴建设中更有保障。二是要进一步扩大基本医保覆盖面，加速推动西部民族地区农牧民重大疾病和慢性病救助体系建设向更高质量发展。要防止出现过度保障和过度医疗问题的发生，使保障水平与地区经济社会发展实际相适应。要重视培养乡村医疗人才和全科医生，推进县乡村医共同体建设和远程医疗的普及，提高基层医疗服务水平，提升群众健康水平。三是要充分发挥财政涉农资金统筹整合作用，形成权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的统筹整合长效机制，确保财政投入的合理增长，为西部民族地区提升农牧民生产、生活条件提供保障。四是要全面深化西部民族地区农村土地制度、农村集体产权制度、宅基地“三权分置”等改革，抓住“钱、地、人”等关键环节，盘活土地资源和闲置村集体资产，加快推进集体经济“破零复壮”，充分调动和利用好财政、科技、金融、人才等核心要素，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，确保农牧民实现稳定持续发展。

(二)提升西部民族地区内生动力活力，增强经济社会发展包容性

1.增强内在活力和群体内生动力。第一，强化精神动力，增强自我意识和能力。要通过强化自尊、自强以及抗挫折的心理帮扶教育，提升经济发展能力不强的居民的社会尊严，激励起他们的自信，实现其精神转变，使他们建立起自身内生发展动力。政府要通过建立发展奖励荣誉制度等措施，鼓励被扶持者积极参与各种发展活动，强化他们自身的责任担当。落实好乡村振兴发展支持政策，以消除长期发展能力不强形成的自信心不足与后顾之忧的心理，帮其提升发展的元气，增强抵御市场经营风险的能力，帮助他们顺利度过起步发展的“脆弱期”。第二，推动资源分配方式从“输血式”向“造血式”转变。西部民族地区要立足当地经济社会发展实际，瞄准靶向，实现由“输血式”帮扶向增强自我发展能力的“造血式”帮扶转变。要全面改善乡村产业发展基础条件，既要以市场为导向抓好产业振兴，促进“造血”能力提升，打破恶性循环；又要积极探索构建教育救助基金、卫生救助基金、小额信贷风险基金、产业扶持基金等，将短期“输血”与长期“造血”并举。第三，探索推进特惠政策向普惠支持型政策转变。西部民族地区巩固拓展全面小康社会建设成果与乡村振兴衔接的项目安排要注重平衡，合理照顾不同群体的利益诉求，既要关注“老弱病残”等特殊群体，也要重视推动相对弱势群体和乡村的整体发展，积极探索推进特惠政策向普惠政策转变。此外，要兼顾不同群体的利益诉求，加大对教育、医疗、养老、基础设施的投入，加大对农牧区产业的扶持，协同推进乡村振兴，同时要统筹城乡一体化发展，不断提升城乡基本公共服务均等化水平。

2.提升一二三产业融合发展的财政扶持力度，促使城乡剩余劳动力就业和收入稳定增长。第一，继续完善第一、二、三产业融合发展财政扶持政策，解决剩余劳动力就业。针对全球疫情对农牧民外出打工机会的影响，要有针对性地解决农牧民剩余劳动力就业问题，推动农牧区社会经济稳定发展。通过各级地方政府对第一、二、三产业融合发展现状科学分析，把那些农产品初级加工、深加工等，确定为本地区农产品商贸流通工业，引导企业、个体户、合作社从事农产品初级加工、深加工领域的农产品商品生产，以及从事农产品商贸流通及服务，并将这些企业和个人纳入国家财政扶持项目，促使第一、二、三产业融合发展，为农牧民剩余劳动力提供就业岗位，保障农牧民收入稳定增长。第二，建立特色农牧业产业与第二、三产业融合扶持财政政策，构建农牧民收益稳定增长的“造血”机制。针对目前特色农业产业发展中前期投资大、融资成本高，创建期收益无或少，是弱势产业，参与投资的企业甚微等问题。建立省区、州市、县区特色农牧业产业与第二、三产业融合发展的扶持专项财政补贴政策机制，激励企业、合作社、个体户参与初级农产品向农产品初级加工、深加工的农产品生产、商贸流通服务，促使农业、工业、交通运输业、商业服务业、科技等行业融合发展，进一步增强为农牧民带来较好收益的“造血”功能，保障农牧民真正得到持续发展。第三，建立新型农牧区股份制法治经济模式，保障专业合作社和农户融资受益的合法权益。支持龙头企业和合作社与其他新型经营主体相互入股，推进第一、二、三产业生产、加工、物流、营销等融合一体化发展。鼓励有条件的合作社向现代企业、混合所有制企业转变，探索建立由村集体控股、农牧民入股的股份制公司，推动农牧民融资难向法治多元融资模式转化，保障专业合作社、农牧民融资受益的合法权益。

3.健全保障城乡居民收入稳定增长机制。第一，完善培养城乡居民技能工匠扶持财政政策。要推进产业结构调整，对一二三产业融合科技创新给予政策扶持，特别对培育和壮大一批高附加值企业和特色农产品加工中心给予重点财政扶持，加快培养造就一大批有文化、懂技术、会经营的新型工人、农民，增加新型工匠工人、农民的收入。同时，支持发展特色商品生产及贸易，促使工业及工艺产业发展。保障城乡居民稳定就业中受益稳定快速增幅，使城乡居民享有生活质量提升实惠感。第二，推进特色产业政策的持续性，保障城乡居民从特色产业中获得增加值受益。通过推进特色产业，促使特色农产品附加值经济效益的实现，保障城乡居民从特色产业中获得增加值受益。第三，建立完善发展资金量化参股分红制度，保障群众稳定收入来源。要进一步增加群众的财产性收益，将投入合作社的财政专项资金和其他涉农资金全部或部分量化给弱势农户，作为农户的入社股金，委托给合作社统一经营、实现保值增值。引入第三方监督和审计制度，加强监督合作社资源使用管理和收益情况，避免合作社对资源的滥用和损失，切实保障入社农户的股权收益。(9)梁艳鸿、覃娟：《精准扶贫与精准脱贫的财政政策研究——以广西为例》，《西部发展研究》2018年第1期。所以，既要积极出台支持农牧民专业合作社发展的财政政策，每年安排一定专项资金投入合作社，重点扶持吸纳数量较大、效果显著的合作社，引导其实现规范化、成熟化发展，又要强化对合作社资源的监督和管理，不断增加群众的财产性收益。

(三)加快教育事业发展，强化乡村人才支撑保障

1.加强教师队伍建设，不断提升教育水平和教学质量。第一，要不断强化西部民族地区各类教师队伍建设。对于乡村振兴，西部民族地区要高度重视教育发展的作用，坚持不懈加大教育扶持力度，重点要做好提高各类教师综合素质和提升教育教学质量工作。一是改革西部民族地区教师工资保障机制，区分艰苦程度，统筹提高艰苦边远地区教师待遇，加大基层教师周转房建设力度，解决后顾之忧。二是加大教师培训力度，在国家和省级各类教师培训项目中，培训名额集中向乡村倾斜，开展乡村教师培训需求调查，进行针对性的培训。三是建立健全城乡教师双向流动机制，让乡村教师有机会到城镇深造，安排城镇优秀教师到基层去锻炼，促进城乡教师双向流动。四是继续加大投入，进一步加强西部学校的软硬件等基础设施建设，为提高教育教学质量提供更高水平的保障。第二，要全面推进各类教育提质增效。义务教育方面，一些地区要通过完善工作机制，严格控辍保学工作，做好防止适龄儿童因经济、因厌学、因上学不便等原因辍学。要大力提升职业教育和职业技能培训教育的办学水平，切实不断提高各类教育的质量和效益。

2.不断加强西部民族地区农村人力资本开发，强化乡村人才支撑保障。第一，培育一批“乡村能人”。一是西部民族地区要不断完善本土“乡村能人”培养模式，增强“乡村能人”的示范带动作用，加快培养一批懂市场、会经营、爱乡村的创新创业人才。二要创新管理机制，把到基层工作作为锻炼和培养基层干部的重要舞台和途径，推动基层公务员、“三支一扶”“返乡大学生”“新乡贤”等群体向农村牧区流动，不断破除人才流动、考核评价、收益分红等方面的制度壁垒。三要加强新型职业农民牧民培育，引导更多人才到祖国最需要的地方，支援和建设西部偏远地区。第二，引进一批高素质人才队伍。一要设立特色产业发展基金，引进急需的专业性人才。吸引一批具有乡村电商、观光农业、智慧农业等新发展理念的高素质人才队伍，为西部民族地区农牧产业发展提供人才支撑，拓宽农牧产品销售渠道，推动社会的全面发展。二要制定符合现阶段经济社会发展实际的人才引进计划，强化对西部民族地区资金、政策、人员等方面的扶持，充分利用选调生、“志愿服务西部”“三支一扶”等方式招揽一批年轻人才。第三，改善农村牧区基础条件，搭建农牧民创新创业平台。一是全面改善交通、医疗、教育、娱乐等基础条件，完善基础设施，进一步提高农村牧区的生活质量，吸引人才到基层工作。二是大力扶持种养大户、家庭农牧场、合作社、涉农企业等新型农业经营主体，支持发展农村电子商务，大力发展农牧产品加工流通业，积极搭建农牧民创新创业发展平台。三是大力弘扬创新精神，营造有利于人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好环境。