甘肃省大数据推动政府社会治理体系与治理能力现代化中的问题与对策研究

任怀玉

（中共甘肃省委党校 民族宗教教研部，甘肃 兰州 730030）

政府社会治理体系与治理能力的现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。甘肃省在大数据推进政府社会治理体系与治理能力现代化方面取得了良好成绩，也存在一些急需解决的问题，研究大数据推进甘肃省政府社会治理体系与治理能力现代化建设中的问题与对策，对于推动甘肃省大数据战略和社会治理工作具有重要意义。

一、相关文献回顾与问题的提出

纵观当前学术研究，有关政府社会治理体系与治理能力现代化建设的文献主要分为四个方面，一是从宏观制度机制角度论述国家治理体系与治理能力现代化的含义与途径。如黄奇帆指出，行政体制是国家体制的重要组成部分，要按照党的十九届四中全会要求，完善国家行政体制，优化政府职责体系和政府组织结构，发挥中央和地方两个积极性，推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。贺俊春指出，新时代推进国家治理体系和治理能力现代化需要进一步发挥我国新型政党制度的优势，发挥强大利益代表优势，提高社会整合能力和吸纳精英的能力，发挥特色协商制度优势，提高科学决策能力和维护稳定的能力[2]。二是从民主法治的角度论述了国家治理体系和治理能力现代化。曲洪波认为，法律是治国之重器，良好的法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，按照党的十八大要求，全面推进依法治国，才能实现国家治理体系与治理能力的现代化，社会治理亦是如此[3]。莫纪宏认为法治精神是国家治理体系和治理能力现代化的核心要求，国家治理体系的现代化要求建立符合法治原则的规则体系、公权力配置体系、公民权利义务体系、国家责任体系、政府责任体系以及公民的普遍责任体系，国家治理就是要运用法治思维和方式解决社会问题和治理事务[4]。三是从党的领导与党政关系角度论述了国家治理体系与能力的现代化。晏维龙指出，国家治理的权力运行，决定党的监督体系和监督能力现代化是国家治理现代化的应有之义和必然组成部分。党的监督体系和监督能力现代化要在加强和改善党的领导下，健全党的监督体系，提升党的监督能力，同时要更加重视审计监督体系和监督能力的建设[5]。张力文和赵冰瑶指出，当前我国基层社会治理还存在各主体有机整合不到位、参与度不高、缺少参与平台等问题，要以党建引领激发多元治理主体的活力，构建多元主体参与机制，推动治理主体有机整合，这样才能提升基层社会治理体系和治理能力现代化[6]。四是从大数据的角度论述了其对社会治理的影响。王振兴等指出，社会治理现代化应具有清晰有序的治理模式、动态调适的规则体系、精准高效的治理机制、包容共享的治理格局目标，大数据技术为社会治理现代化提供了重要契机。大数据时代社会治理现代化面临协作困境与信息孤岛、技术理性与制度滞后、技术风险与治理危机、工具理性与价值迷失等困境。应从协同治理与数据共享、制度建设与技术创新、技术应用与风险防控、价值引领与技术治理等方面推进社会治理现代化[7]。苏玉娟认为，大数据对于社会治理的影响体现在系统治理、依法治理、源头治理和综合治理四个方面。大数据为多主体系统治理提供技术手段，为依法治理提供了方向和依据，为源头治理提供了平台，要实现大数据社会治理创新，需加快组织保障、制度保障、物质与人才方面的保障[8]。

综上所述，相关文献从制度体制、民主法治、党政关系等角度论述了国家治理体系与治理能力这一宏大问题，也有文献从大数据角度研究了社会治理，这为本研究提供了重要的指导。但是，当前研究相对宏观，对大数据推动地方政府以及甘肃省政府社会治理体系与治理能力现代化的研究较少。因此，分析甘肃省大数据推动社会治理体系与治理能力现代化建设过程中存在的问题，从大数据角度提出推进甘肃省社会治理体系与能力现代化的对策建议，对于甘肃乃至全国的大数据治理具有重要意义。

二、甘肃省大数据推动政府社会治理体系与治理能力现代化中存在的问题

为准确反映甘肃省大数据推进社会治理体系与治理能现代化建设中存在的问题，本文对兰州市、定西市、天水市、陇南市、甘南州大数据推进社会治理体系与治理能力现代化的情况进行了调研，发现问题总结如下。

（一）全省统筹规划与管理的大数据治理机构缺失

大数据是一个新兴的行业和领域，欧美国家大都成立专门的机构来推动其战略制定和实施，美国由白宫科技政策办公室来负责大数据战略，美国国家科学基金会、国家卫生研究院、国防部、能源部、国防部高级研究局、地质勘探局等6个联邦部门和机构协助，联邦政府也有专门的机构负责其实施和发展。就全国情况而言，中央虽然提出了《促进大数据发展行动纲要》，但没有专门负责其实施的统一管理机构，相关发展规划主要在国家工信委和其它各个部委。在省级层面，贵州省于2014年成立了大数据发展领导小组，广东省在也在2014年成立了省级层面的大数据管理局，截至2018年年底，全国已有广东省、浙江省、山东省、贵州省、福建省、广西壮族自治区、吉林省、河南省、江西省、内蒙古自治区、重庆市、上海市等12个地区设立了省级大数据管理局。甘肃省兰州市成立了全国第一个由市政府直属的大数据社会服务管理局，嘉峪关市也成立了大数据社会管理局，但是在甘肃省层面并没有一个专门负责大数据战略规划、统一协调管理与推动实施的机构，也没有一个大数据战略推进的领导机构或办公室。顶层机构缺失给甘肃省大数据推动社会治理体系与治理能力现代化带了重大的消极影响，造成社会治理相关的大数据建设缺乏统一的发展规划，大数据治理中出现数据分割、制度壁垒、重复采集、人才缺乏等方面的问题。

（二）全省统一的社会综合治理大数据平台系统空缺

在贵州，省政府编制了“一云一网一平台”的顶层规划，即通过云上贵州大数据支持平台，统一为贵州省大数据战略提供数据储存、数据传输、数据安保服务，进行数据聚集并打通贵州省所有电子数据，进行数据重构，产生新的价值。甘肃省已经建立了一些大数据工作平台，如甘肃省政务服务网平台、甘肃省精准扶贫大数据平台、甘肃省“E综治”平台、“雪亮工程”平台、省发改委牵头建立了甘肃省社会信用大数据平台，甘肃省其它市州也相继建立了一些大数据平台，兰州市建立了大数据社会服务与管理平台，嘉峪关市也建立了社会综合治理大数据平台，兰州市城关区创建了虚拟养老院大数据服务平台，这些平台在发挥了重要服务与管理职能的同时，平台与平台之间的信息无法互联互通，无法实现数据资源的整合与共享，还造成平台开发过程中资金与人力的重复投入，如兰州市和嘉峪关市最初的大数据平台建设，主要是由北科维拓这家公司来做的，使用基本相同的源码，但政府却要付两次软件系统的费用，这无疑增加了大数据建设的成本，造成隐性的公共资金浪费。统一的综合治理大数据平台缺失，使得政府无法形成基于全省数据的省情研究报告与专项问题分析报告，弱化了政府治理数据化的能力，不利于社会治理的精准化、动态化、智能化与科学化，致使科技支撑甘肃省社会治理改革创新的能力不强。

（三）全省大数据治理的信息储存、传输、共享与安保问题突出

从管理的角度来说，统一购买服务器一方面可以节省资金和人力资源，另一方面可以方便工作人员对数据进行管理和安全防护。但甘肃省大数据治理平台的数据分散在发改委、扶贫办、省政府办等机构和部门，市州层面的兰州市、兰州新区、金昌市、庆阳市也储存了部分数据，大数据储存非常分散。在数据传输方面，甘肃省各市州的信息化基础设施建设不均衡，不同市州的光纤入网建设情况相差巨大，尤其是在农村数据传输方面，4G无线网覆盖面不足，无线终端传输卡顿现象突出，乡镇和县区光网建设滞后，很多数据无法快速传输到服务器，导致大数据传输瓶颈现象突出。在数据共享方面，全省政务服务平台、精准扶贫大数据平台和甘肃省“E综治”平台实现了系统共享，但其它部门的数据共享障碍问题非常突出。就兰州市大数据社会服务管理局的做法而言，基本实现了县区和街道层面的数据联通和部分共享，市政府下属的其它部门没有共享端口，向社会开放非常缓慢。在数据安全方面，国家已经制定了《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》与《中华人民共和国保守国家秘密法》等一系列指导性法律法规，但这些法律法规比较宏观，对于数据违法犯罪方面的处罚规定模糊，急需各地制定相关具体的规定。当前，兰州市等正在探索制定大数据信息安全相关制度，但甘肃省统一的大数据信息安全制度还没有起草和建立，既影响了数据的共享使用，也不利于做好各市州大数据的安全防护工作。

（四）大数据推动社会治理创新的资金投入相对不足且使用分散

大数据战略需要巨额资金投入，用于购买服务器、软件开发、人员培养、数据采集等。就全国其他省份的投入来看，从2013年到2018年，贵州实施信息基础设施三年会战，累计投资超500亿元，通过大数据带动相关产业的规模达到5000亿元，2019年贵州省纳入省级调度的大数据重大项目61个，计划完成投资142亿元，2019年上半年实际完成投资60.8亿元。就甘肃省来看，2015年12月，甘肃省工信委与九次方大数据公司准备筹资规模为50亿元的大数据及互联网+产业发展基金，但没有完全实施到位，金昌市“紫金云”大数据产业园项目于2015年开始实施，4年内项目预计总投资57亿元，投资还未完全完成，兰州市2015年成立了全国第一个市属的大数据社会服务管理局，市政府一次性投入5000多万，兰州新区和嘉峪关市也就大数据建设进行了一定的前期投入，另外省发改委和省政法委在甘肃省社会信用大数据平台和“E综治”大数据平台建设方面也有部分投入。2017年甘肃政府服务网建设初期投资1800多万，基本搭建政务服务系统。商业投入方面，华数传媒有限责任公司投资甘肃广电，华为公司投资庆阳大数据建设，但投资体量较少。因此，和贵州等省相比，甘肃的大数据建设投入较少，投入增长较慢，且投资非常不均衡，市场投资太少。在实际投入中，地方政府投入多，省级政府投入少。甘肃省大数据建设投入方面的另一突出问题是资金使用比较分散，导致各系统各自为战，无法形成数据治理的系统合力，不符合当前系统治理的基本要求。

（五）共建共治共享的大数据治理格局尚待形成

党的十九届四中全会明确指出，要完善党委领导、政府负责、公众参与、社会协同、法制保障、科技支撑的社会治理格局。在大数据资源的共建方面，甘肃省各级党委对大数据战略及其推动社会治理的重视程度还不够，大数据战略缺乏系统指导与统筹规划，导致各市州与各系统之间无法形成共建的合力，没有共建的基础，也就失去了共享的结果，最终导致大数据建设条块分割，数据资源在部门与系统之间共享困难，如监控视频数据、社会信用数据、公共服务数据等，都没有形成良好的建设合力，不利于大数据自身的建设，更不利于推动社会治理体系与社会治理能力的现代化。全省大数据治理的制度建设不足，立法部门及政府相关部门对大数据资源共享没有出台法规和规定，大数据系统平台的开发计划缺乏科学调研和认真分析。以兰州市为例，在数据挖掘分析与共享使用方面，缺乏专门的机构和人员来从事数据分析挖掘工作，暂时没有专门的机构和组织撰写基于大数据的行业报告，这些工作基本处于空白和探索阶段。究其原因，大数据部门对数据比较熟悉，但对各部门和全市的重大决策研究不够透彻，很难形成基于大数据的针对各部门和市政府工作的建议。因此，甘肃省大数据推动社会治理体系与能力现代化方面，急需建立一套共建共治共享的机制，提高政府管理部门的信息化水平和数据反应能力。

（六）大数据治理的领域扩张与应用开发不足，建设模式不明

国务院《促进大数据发展行动纲要》明确指出，要在信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等领域实现数据化并适度开放。在APP应用开发方面，贵州省2016年开发APP数量为2322款，2017年开发APP数量为2722款，2018年开发APP数量为3473款，2019年开发APP的数量为7917款，2019年APP开发数量较2018年实现爆发式增长，2019年贵州省内APP总数量18293款[9]。就甘肃省而言，大数据治理领域主要停留在扶贫、社会综治、以及部分市州的社会服务方面，在警察执法、城市管理、社区治理、养老服务、医疗卫生、基础教育、劳务输转、应急管理等领域应用相对较少。如关系到老百姓日常生活的水费缴纳，还没有实现网上缴费。在手机APP开发方面，甘肃省政府系统的APP开发投入和人才建设非常不足，严重制约了社会治理能力和社会治理体系的现代化。在大数据平台建设方面，省内各地建设的具体模式各不相同，庆阳市大数据平台建设中，运行模式是由华为公司提供系统与技术支撑，政府租赁或者购买服务，兰州与嘉峪关大数据平台建设则主要采用了BOT的方式，政府财政拨款，通过招标的方式确定参与公司，由企业建设系统与平台，企业负责运维管理，前期投资成本相对较高。对于未来采用哪种建设模式，相关部门还没有进行深入思考。

三、甘肃省以大数据推动政府社会治理体系与治理能力现代化的对策建议

（一）尽快成立全省大数据战略的管理机构

借鉴国内外大数据管理经验，甘肃省要尽快成立大数据管理局。建议在甘肃政务服务网、兰州市大数据服务管理局和嘉峪关市大数据治理局建设的基础上，借鉴兰州新区大数据产业园建设、金昌市大数据产业园建设、庆阳市智慧城市建设的经验，抽调部分运营人员，成立甘肃省大数据服务管理局，在甘肃省大数据服务管理局下设办公室、数据维护管理处、标准规划处、产业推进处、数据分析处、督查考核处、数据报告处、人事处等相关机构。在征求省直相关部门工作需要的基础上，另外设立大数据社会治理中心、大数据信息产业交易中心等综合性中心，以这些中心为抓手，推动甘肃省经济社会全面发展。由于大数据建设涉及很多部门的数据，因此建议大数据社会服务管理局设局长与常务副局长一名，局长由省委省政府主要领导兼任，主要从事重大事项的决定和不同部门机构的协调。建立甘肃省大数据服务管理局后，由大数据服务管理局总体负责全省大数据建设的总体规划、数据标准、数据安防、设施建设等事项，由其协调整合甘肃省各厅局和市州数据资源并实现跨市州和跨系统的共享使用，大数据管理局统一管理服务器采购、平台建设、APP开发、人才培养、数据分析、产业开发等数据相关业务，提高大数据治理的全面性与系统性，形成政府平级部门之间与上下级部门之间的快速协调能力，推动社会治理体系与治理能力的现代化。在系统的开发建设方面，由大数据管理局来进行需求调研，给各部门和各系统提供数据服务，方便各级政府和各级部门通过数据预防和发现问题，提高社会治理的能力。

（二）尽快建立全省统一的大数据社会服务管理平台

甘肃省应该尽快创建全省统一的大数据服务管理平台。平台要覆盖党建、廉政、公安、法院、检查、监察、城管、民政、宗教、环保、工商、财政、统计、消防等党和政府全部工作，最后建成综合性的大数据治理平台。在体系方面，平台要覆盖省、市、县、乡四级政府体系，要向社区进行延伸和对接。在平台的操作方面，社区和乡镇（街道）层面的工作人员主要负责数据的录入，反馈系统使用过程中的问题，解决上级政府委派的问题，县市（州）一级平台主要负责所辖区域数据的分析，进行本区域服务性企业的市场竞争性谈判，对所辖县市（区）社会问题进行分析，聘请相关专家对数据分析而来的问题提出对策建议，并提交政府主管领导和常务会议进行研究处理，对于其职责范围内不能处理的社会问题，向上级部门进行信息反馈，要求上级政府进行解决。省级大数据平台主要负责全省大数据平台的运行指导、数据安全监管、平台功能开发、市州数据的监督、全省数据总体分析，向省委省省政府主要领导提供基于数据的报告，通过综合平台建设，保持全省大数据建设中各市州齐头并进，数据齐全，推动完善政府社会治理体系，优化政府在处理社会问题上的职能和权限，提高政府社会治理能力。在大数据平台建设中，省级财政承担建设、运管等后续支持保障资金，市州政府不再承担建设成本，社会信息员以及平台下社会服务企业按全省统一标准考核并发放服务资金，费用列入到各级政府的年度财政预算之中。

（三）系统解决全省大数据治理信息的储存、传输与安保问题

从甘肃省大数据平台建设的成本角度出发，由省大数据管理服务局通过竞争性谈判，统一购买服务器及手持终端，可降低物资采购成本。可在金昌成立甘肃省大数据储存中心，或在风电和光伏项目附近建立大数据储存中心，通过和企业谈判协商，使用优惠电价专线接入当地光伏发电和风能发电的电力资源，降低大数据平台运行管理中的服务器能耗成本和散热成本，同时还能减少当地电力产业的“弃风”和“弃光”现象，一举两得。在数据传输方面，要加快农村和偏远地区光纤入户工作，加强4G和5G无线网基础设施建设，打通数据传输瓶颈，提高大数据治理的快速反应能力。在大数据人才建设与使用分析方面，要借鉴贵州经验，加快与省内高校合作，定向培养一批懂管理和懂技术的大数据人才，在其毕业后吸纳到政府大数据管理部门，加大现有管理人员的基本知识培训，提高大数据战略的管理能力。由大数据服务管理局负责起草《甘肃省大数据平台运行、维护与管理办法》《甘肃省大数据安全使用管理办法》，在征求甘肃省主要党政部门、专家和公众意见后提交相关部门进行审议和发布。对甘肃省公共部门的大数据安防进行统一管理，聘请专业安防公司进行数据安防处理，及时对数据进行安防备份和检查管理，坚决打击数据泄密、盗窃数据和破坏数据的违法违规行为，保护公民隐私与数据安全。

（四）加大全省大数据治理的资金投入且进行统筹使用

考虑到甘肃省大数据建设资金投入不足的情况，省级财政前期拿出三到四个亿的资金，用于平台建设，加快机构设置、基础设施、硬件配备、人员培训与数据挖掘等方面的资金投入，尽快把平台建设起来，然后重点加强数据采集和录入工作，积极抓好公共服务与社会服务方面的大数据建设，在此过程中尽量减少市县两级财政的大数据建设费用支出。甘肃省工信委和各级政府部门要充分利用国家互联网信息化建设的资金，改善甘肃省信息化基础设施建设情况。对于一些涉及商业化的经济社会发展平台与APP，在建设和开发过程中可以适当采用BOT的方式进行联营，通过政策管理的方式保障数据安全与系统优化，适当降低平台建设成本，在某些社会服务类数据库建设过程中，可以适当引进商业化机制，建设中使用竞争性招标方式，运营过程中适当植入商业广告，数据库模糊资料可以适当商业化，在促进经济社会发展的同时，降低大数据平台建设成本。与此同时，在统一的管理下，通过整合资源，减少重复建设，加大谈判筹码，发挥“节流”作用。在资金管理方面，建议对甘肃省大数据建设资金进行统筹管理和使用，根据全省大数据建设的总体规划与布局，以及经济社会发展需要的轻重缓急，逐年进行分系统和分部门的平台开发建设，不断完善经济、政治、文化、社会、生态方面的基础数据库，最后形成内容全面覆盖、子系统紧密相连、城乡共享使用的大数据服务管理平台。

（五）积极构建大数据治理的共建共治共享格局

针对甘肃省大数据推动社会治理方面存在的共建共治共享不足问题，要注重突出四个方面的工作。一是要突出协调机构在共建共治共享社会治理格局中的积极作用。发挥甘肃省社会综合治理办公室的积极作用，协调做好平台建设、资源整合与数据共享工作，建立和完善每两月一次的社会综合治理联席会议制度，通报甘肃省社会综治的各类统计数据与新情况，由省综治办对发现的问题进行协调解决。二是要突出法律制度建设在促进共建共治共享社会治理格局中的积极作用。制定甘肃省现行各类数据共享的相关指导意见，并尽快协调各厅局进行责任互签，使现有资料实现安全共享，要加快制定数据安全相关规定与条例，对数据造假、故意泄露与危害安全的相关行为作出明确的处罚和处理。三是要全面排查和处理甘肃省大数据推动社会治理的数据壁垒问题，加强共享工作。对当前影响甘肃省大数据共享的端口问题、人才问题、设施问题等进行全面客观地调研，尽快协调各机构解决相关问题，扫除当前大数据推动社会治理的主要障碍。四是要充分调动企业参与大数据平台建设及大数据治理中过程。让企业参与数据共享，提高政府大数据治理的能力，提高人民群众对数据治理的获得感。

（六）积极开拓大数据的应用领域，加强应用开发

就甘肃省大数据应用范围小的情况，相关负责部门要加快医保、交通、计生、养老、教育、扶贫、救灾与食品安全等公共数据的采集，加快金融数据、保险数据、房产数据、物流数据与电商数据等商业数据的采集，为开拓数据治理的领域提供基本数据支撑，为应用的开发提供基础数据支撑。在大数据应用的开发方面，要充分利用国内现有的各类应用系统，通过引进的方式建立各类应用系统，然后在此基础上根据需求进行完善，降低开发成本，最大程度保持系统的完善性和可持续性。在应用人才建设方面，建议在省内高校定向培养或招聘一批具有计算机专业背景的本科生与研究生，通过相关培训后进入甘肃省大数据管理局工作，通过举办培训的方式，尽快培养他们的数据挖掘和分析能力，提高他们的应用开发能力与项目管理能力，贮备一些大数据人才。与此同时，积极与国内相关大数据公司开展合作，推动相关领域内应用软件的开发，在对全省各级政府开展需求调研的基础上，借鉴国内其它省份的宝贵经验，为甘肃交管、民政、政法、教育、卫生、文化等部门开发专门的APP，方便他们随时调用和分析本系统相关基础数据库，为部门决策提供数据支撑，为公民各类申报提供方便，为各类审批提供科学的数据流程。在应用开发的具体运作方面，可以采用PPP模式，让大数据平台管理人员深度参与到APP开发过程之中，APP运营过程适当进行商业化，降低开发与运营成本。