司法机关参与环境治理的实践阐释及匡正路径

■陈幸欢

对两高工作报告等的分析表明，司法机关通过个案生态修复、司法或检察建议、配合党政机关的治理行动、行政执法与司法衔接等方式参与环境治理。这契合了环保行政机关治理能力不足的制度需求；并产出了高性价比的司法效益。经此，司法权在环境治理领域得以扩张，司法机关在体制内的竞争力和影响力得以提升，环境司法及治理功能的正当性得到证明。但弊病在于，司法权行使方向偏离导致功能异化；着力点错位导致环境行政权虚化和效能低下。据此匡正路径在于：模式上基于功能主义对方向进行纠偏，司法机关从参与治理转向保障督促行政机关履职；路径上基于边际均衡各有侧重，检察机关以行政公益诉讼为主，法院致力于修复性和预防性判决，行政处罚应扩张修复功能。

对于司法机关而言，“多出快出司法政绩的利益驱使是最直接的动力机制”［1］(P86)。左卫民实证分析认为：“司法机构的一些实践，表现为出于部门利益而进行某种扩权式的实践创新。”［2］(P129)那么在蓬勃发展的环境司法领域，法检两院除办案职能之外，是否可通过生态修复等方式，不断涉入环境治理领域，实际上承担环境治理功能，进而提升自己在体制内的竞争力和影响力，是值得思考的问题。若确实如此，则其参与环境治理的方式、效果、问题及改进等，学界鲜有触及。环境治理是社会治理和国家治理的重要组成部分，研究上述问题对推进我国国家治理能力现代化具有不可或缺之意义。基于此，本文以2015—2020年的两高工作报告，以及江苏、福建、贵州三个环境司法先进省份的省级两院工作报告为基础进行基于文本的分析。为解决工作报告表述简短原则，而导致样本不足的问题，同时结合无锡中院、龙岩中院、漳州中院、清镇法院，在全国环境资源司法实践基地第二届联席会议上所提交的书面经验交流材料（以下简称基地会议材料）进行分析。①

一、司法机关参与环境治理的方式

法检两院作为主业办案的司法机构，在环境司法领域，通过个案生态修复、司法或检察建议、参与党政机关的环境治理行动、两法衔接等方式，循序渐进地参与本属于行政机关职责领域的环境治理。

（一）通过个案的生态修复

两高工作报告均自2015年开始存在通过具体案件的办理情况表述了生态修复和环境治理的内容。且均表述了泰州市环保联合会提起的环境民事公益诉讼案，该案法院判决污染企业赔偿1.6亿余元的修复费用。这表明法检两院在就案办案以外，开始以环境公益诉讼为抓手参与环境治理。

最高人民法院（以下简称最高法）2016年的工作报告和最高人民检察院（以下简称最高检）2015年的工作报告，均首次采用“劳务代偿”“异地补植”“补植复绿”等修复性责任承担方式，并将上述修复性责任的承担，作为衡量案件办理效果的指标。换言之，法检两院开始将环境修复的效果作为自身的工作业绩，并主动承担环境治理功能。最高检在工作报告中对于环境治理效果的表述，较之最高法更为直接和具体，这或许与检察机关拥有具有主动性的侦查权有关。

法检两院在工作报告中，对于通过具体案件实现环境治理效果的表述方式，分为具体事例、司法模式或举措、具体数据三种。具体事例方面，2016年最高检的工作报告，表述了贵州省锦屏县7家石材公司排污的事例。该事例中，检察机关对于不履行监管职责的环保行政机关提起行政公益诉讼，经过法院判决确认违法之后，该案的环境治理效果开始显现。从该县环保局不履行监管职责，到该县对全县非煤矿山进行集中整治，该案推动环境治理的效果超出了具体案件所涉7家公司，实现了对全县非煤矿山的环境治理。

2019年最高检工作报告中涉及长沙饮用水保护区和重庆濑溪河养殖户污水直排的两个事例，以及2020年最高检工作报告中的山西矿企生态破坏案和黑龙江二次供水案，检察机关通过检察建议或生态环境公益诉讼，都达到了环境有效治理的效果。

环境治理的司法模式或举措方面，据最高检2017年的工作报告表述，我们可归结为以“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”三位一体的模式，来实现环境治理和生态修复的目的。该生态检察模式，就包括了环境修复和综合治理的内容，其目的也是为推动环境治理和生态修复。该模式的提出，表明检察机关开始将其环境治理职能正当化和制度化。最高检2020年的工作报告中，提出了“最高检督办+地方党委政府重视支持+三级检察院联动”这一上下级检察院联动同时积极争取地方党政支持的工作模式，反映出检察机关在通过公益诉讼等方式参与环境治理的过程中，工作方式方法更加务实，意识到只有取得地方党委政府的支持，才能通过典型案件的办理，取得生态环境修复实实在在的效果。

最高法2020年的工作报告中，重点提出了设立环境司法专门法庭集中管辖，以及加强流域法院司法协作的举措，旨在克服地方法院难以协作应对跨域环境污染案件的弊病。福建高院2017年的工作报告中，将漳州法院的环境司法机制总结为“多层修复+立体保护”，将南平法院的环境司法机制提炼为“惩治+修复+联防”。这两个司法机制均将修复环境的治理职能作为其环境司法的核心职能。

具体数据方面，最高检2017年的工作报告中，首次通过数据的方式表述其环境治理效果，其后的2018年和2019年，进一步通过对应的数据显示了其环境治理效果的逐年优化。如督促恢复被污染耕地等的数据：12.8万公顷（2017年）→14.3万公顷（2018年）→14.1万公顷（2019年）。又如索赔恢复生态等的费用：2亿元（2017年）→4.7亿元（2018年）→30亿元（2019年）。或许因为疫情影响，难以准确统计全面的数据，2020年最高检工作报告中，没有延续前三年表述整体环境治理数据的风格，转而使用了典型个案推动的生态治理数据4万余亩来凸显业绩。贵州省检工作报告也表述了环境治理数据：补植454万余株（2016年）→501.6万株（全国第一，2017年）。

不断优化的数字指标，成了展示环境治理成果和环境司法业绩的直观方式，且数字具有可比较性，既可以纵向与自己往年的数据进行对比，展示工作业绩的进展，亦可以横向与其他同类单位进行比较，展示自己优于他人的工作成果。在指标最优的中轴原理下，法检两院参与环境治理的动力显而易见。②

（二）通过司法或检察建议

司法或检察建议方面，江苏省检2017年的工作报告中表述：“宜兴市检督促危废物品处置，常熟市环保局接受建议，积极履职。省检向省人大常委会提出严禁非法采砂的立法建议。”无锡中院在基地会议材料中，对司法建议工作及其效果进行了重点表述，内容包括：对在跨界倾倒生活垃圾案件审理中关注到的市容监管部门的监管漏洞，并就此向上海市容管理部门发出要求积极采取垃圾综合整治措施的司法建议；针对在审理非法狩猎、非法捕捞案件中发现的问题，向无锡农林部门、烹饪餐饮协会发出督促加强日常监管、强化行业自律的司法建议。

（三）配合党政机关主导的环境治理行动

福建省检2015—2017年的工作报告中，均体现了积极参与党政机关主导的环境治理行动的情况，2015年是“参与六江两溪重点流域整治”，2016年是“参与环境综合整治”，2017年是“参与土壤污染防治行动”。贵州省检2015年工作报告中，表述了“参与环保利剑专项行动”的情况，2016年工作报告中表述了“开展生态环境保护检察专项行动”的情况。

无锡中院在基地会议材料中，将参与党政机关主导的“两减六治三提升”专项行动、整治电镀排污利剑行动、治理畜禽养殖污染等专项活动，作为工作亮点和业绩予以突出。清镇法院在基地会议材料中，表述了为配合贵州省在全省开展的森林保护“六个严禁”执法专项行动，该院有针对性地选取非法占用农用地等典型案件，进行集中公开审理和宣判的情况。

“司法治理化是指党委政府促使其不断突破自身规律，从而为地方经济发展保驾护航的司法趋向。”［3］(P182)参与或者配合党政机关主导的环境治理行动，在一定程度上体现了法检两院在环境司法领域的司法治理化倾向。

（四）通过联动或两法衔接

江苏省检在2015年和2016年的工作报告中，均包含了联动执法或两法衔接的内容。“全省检察机关与法院、公安、环保等部门加强环保联动执法司法”，2018年的工作报告中，表述了镇江和宿迁市检察机关联合公安机关，分别开展打击长江沿岸等地非法采砂的专项行动，专项行动成效显著，以涉嫌非法采矿罪追究了数十名犯罪嫌疑人的刑事责任。

贵州省检在2015年工作报告中表述：“与林业、环保等部门联合执法,参与整顿违法排污等企业987家”，并表述了关停污染企业的数据。龙岩中院的基地会议材料，设专段表述了“建立环保执法协作机制”的情况，内容包括与国土、环保、林业等部门建立生态环境资源执法协作机制，联合出台加强两法衔接的文件，建立26项衔接机制，在生态修复等六大领域进行有效的协作。“法院事实上是通过府院联席会议之类的组织形式，来实现其政治性参与目的。”［4］(P1)

二、司法机关参与环境治理的效果

法检两家司法机关需要借助环境治理领域的业绩，来证明环境司法职能及司法权涉入环境治理领域的正当性。“法院为了在竞争中取得有利位置，应当增加信息流入。”［5］(P51)法检两院参与环境治理，司法权在环境资源保护领域不断扩张，在总体上提升了其在政治体制中的竞争力和影响力。

（一）工作领域得以延伸，影响力得以提升

工作领域方面，福建省检2015年和2016年工作报告中分别表述为“从单一林业检察拓展到环境、国土等生态领域”“受案范围覆盖山、水、林、田、气、矿等”，2018年工作报告表述为“从林业检察拓展为生态检察”。

贵州省检2015年工作报告中，对工作领域全覆盖程度进行了表述：“配备生态检察专门人员207名,实现了重点河流、重点生态功能区法律保护全覆盖。”体现出检察机关不断开拓环境资源司法的工作领域和范围，总体工作领域不断延伸，同时在领域内不断细化受案范围，并通过不断增加检察专门机构和人员来实现对延伸领域的有效覆盖。龙岩中院在基地会议材料中，明确了延伸司法保护领域：“首批选定市环保局、紫金矿业公司等10个单位为环境资源司法实践基地联系点。”并体现了工作效果：“部分全国人大代表来龙岩视察，龙岩生态司法工作受到了代表们的一致好评。”

清镇法院在基地会议材料中，将其环境治理模式的效果表述为：“清镇市非对抗环境治理模式，获评为2016年度贵州省全面深化改革优秀案例。”这说明，该院推行的生态保护机制的影响力，跨出了司法系统和司法领域，衍生为覆盖整个清镇市并具有推广意义的环境治理模式。

（二）得到党委政府的认可在体制内的地位得以提升

无锡中院在基地会议材料中，将参与党政机关主导的专项行动的效果表述为：“获得市委市政府高度认可。”清镇法院在基地会议材料中，将积极探索省级人民政府提起生态损害赔偿案件审理的工作效果表述为：“清镇市长亲笔签字表扬清镇法院。”江苏省检在2018年工作报告中有如下表述：“各设区市市委书记、市长及有关领导作出批示520份。”

除得到党委政府认同这一表述方式外，积极支持其他行政机关工作的表述，也可视为法检两院在体制内地位提升的表现。这说明法检两院的影响力不再局限于自身职能范围，已能辐射到体制内的其他单位。如江苏高院在2017年工作报告中有如下表述：“依法支持、监督国土、林业、水利等部门履行生态资源保护职责。”与法院的被动中立相比，检察机关在工作报告中对环境资源司法工作业绩的表述，表现出了明显的主动性。江苏省检在2018年工作报告中有如下表述：“主动与政府部门合作，省检察院与省国土厅会签了合作意见。”贵州省检2018年工作报告中，对检察公益诉讼试点工作有如下表述：“省党政主要领导同志高度重视。”

（三）环境司法及环境治理功能的正当性得到证明

工作或者职能的正当性源于工作需求及效果，法检两院欲证明环境司法及承担环境治理功能的正当性，就必须从工作需求及工作实际效果两方面入手。工作需求方面，2020年的最高检工作报告，使用回复整改率、同比上升率两个指标，对诉前检察建议的效果进行了量化评估和表述，两个指标值分别为“87.5%”和“15.8个百分点”。高比率的回复整改率证明了检察建议的精准性和有效性，同比上升的比率说明检察建议工作日臻完善，存在的正当性无可争议。以量化数据表述的效果也更加直观和更具说服力。

2018年的江苏省检工作报告表述，淮安市检建立司法修复基地得到市委市政府的支持及公安法院的协助，泰州市检实施禁渔期的检察建议也得到了市政府和省主管部门的支持，说明其工作乃市委市政府及相关职能部门所需要。2018年的贵州省检工作报告表述：“发出检察建议3939件，已采纳纠正3253件。”其通过行政机关所采纳的检察建议数量，证明了该省生态检察建议工作的正当性和实效性。

无锡中院在全国环境资源司法实践基地会议材料中，对环境司法工作需求情况进行了表述：“农林部门、烹饪餐饮协会主动要求通过两法衔接，完善行政执法与司法联动机制。”通过农林部门、烹饪餐饮协会等承担环境治理职责的部门，主动要求两法衔接的方式，证明自身参与环境治理的正当性。

清镇法院在基地会议材料中，对其诉前禁令措施的工作需求表述为：“禁止令有效解决了行政行为做出后，行为人的违法行为未得到及时制止的行政执法短板问题。”这段表述说明该院采取能动性的诉前禁令措施，进行环境治理的原因在于，行政执法存在短板，无法及时制止行为人的违法行为，诉前禁令措施确有必要。环保行政机关也乐于借助司法机关来推动其环境保护工作。

2016年3月13日，最高法工作报告做出之后，2016年3月16日的《人民法院报》刊登了全国人大代表、河北省环境保护厅厅长陈国鹰，对该工作报告所做的发言和感想：“我越来越感觉到司法工作在推动环境保护中发挥的关键作用。”［6］工作报告做出之后，在最高法的官方报纸刊登省级环保行政机关负责人的赞同性意见，说明最高法需要借助环保行政机关的需求来证明自身工作的正当性和必要性，而环保行政机关需要借助具有强制力的法院来增强行政执法的威慑力，进而保障自身工作的顺利进行。

参与环境治理的实际工作效果方面,2018年的贵州省检工作报告有如下表述：“督促补种树木501.6万株、修复生态3.76万亩，名列全国第一。”通过具体量化的数字指标和全国排名来说明实际工作效果。2018年的江苏省检工作报告，大篇幅地表述了该省检察机关通过提起环境公益诉讼所达到的实际工作效果：“推进复垦耕地林地2240亩，督促治理被污染水源地504亩，阻止了8万余吨医疗废物流向市场。”上述表述中，江苏检察机关公益诉讼的实际效果，包括以精确数字量化的复耕复绿以及治理污染水源地的总面积；既包括个案中复耕的量化面积，也包括推动国土部门整改违法用地；既有污染之后的生态环境修复效果，也有提前预防生态环境污染的效果。

而2018年的福建省检工作报告，分生态检察和检察公益诉讼两部分，表述了具体的环境治理业绩。生态检察的环境治理业绩，除常见的补种林木的具体数量外，开始出现生态修复令机制等经验总结和参与环境综合治理的表述，这说明福建检察机关经过实践探索，在环境治理方面，脱离就案办案的模式，开始总结环境治理的经验，将其上升为机制和模式，逐渐在环境治理方面生产司法知识。关于检察公益诉讼业绩的表述中，参与环境治理的效果除常见的恢复耕地、林地的数量外，首次出现了关停企业数量和挽回国有资产数额的内容，这表明检察机关通过环境公益诉讼，拓展了参与环境治理的方式，其效果的呈现方式也趋于多元。

“在市场经济发展中作为处理利益冲突、代表中立一方的司法制度变得重要起来。”［7］(P57)此外，环境司法的正当性及其得以蓬勃发展的缘由，在于环境司法满足了环境治理的制度性需求，以及其实际承担的科层监控功能③、央地关系调节功能④等制度性需求。

三、司法机关参与环境治理之弊病

司法机关通过四种方式参与环境治理，取得了三个方面的效果，提升了自身在体制内的竞争力和影响力，其参与环境治理的动因，系带有功利性的司法效益导向，在此导向的影响下，司法机关逾越自身职责界限，直接替代行政机关履行环境治理职责，混淆了司法权和行政权之间的界限和分工，若长此以往，将导致环境治理行政权虚化和环境治理效能低下的弊病。

（一）司法权行使方向偏离导致功能异化

我国环境司法的发展在一定程度上与行政诉讼具有相似性，环境司法的发展过程中，“地方法院在策略性服从行为下，进行了自利性操作，法院在地方政治中的地位提升”［8］(P103)。

法检两院涉入自身职责以外的环境治理领域，原因有二，一是环保行政机关治理能力不足或存在短板，法检两院的涉入弥补了该短板。换言之，法检两院参与环境治理，契合了行政机关环境治理的制度需求。二是法检两院在该领域以“投入—产出比”计算的司法效益较高。根据2018年福建高院工作报告的表述，“全省法院办结各类案件3337434件，审结生态环境案件13259件”，生态环境案件只占案件总量的0.39%，不到两百分之一的数量，但其效果和产出却良好。福建的生态司法工作已经通过经验总结上升为“福建样本”，并得到推广应用，最高法专门出台支持发展的规范性文件。该工作报告提出对污染防治的司法服务保障是今后三大重点工作任务之一。以不到两百分之一的案件数量来保障三大重点工作任务之一，环境司法的司法效益无疑颇佳。在此情形下，同样作为理性经济人的法检两院，“利用自身的司法专业技术，实现策略性目标”［9］(P58)。

“作为生产裁判的法院，效用目标就是以最小的投入得到最大的产出。”［10］(P116)环境司法比之传统的民事、刑事领域产出的效益更高，对于两院工作报告而言，其最为直接的效用就是获得更多的赞成票，故法检两院会将能够获得最大认同的工作内容写入工作报告。根据中国青年报2018年两会大数据调查，作为新生代的00后最为关注的两会热点是重拳整治大气污染。⑤为了保证经济的增长，环境污染将在一段时间内持续存在，比之通常仅影响少数个体当事人利益的民刑案件，环境案件通常牵涉不特定多数人的利益。环境司法能够消除不特定多数的公众对于环境污染问题的焦虑，并由此获得公众的信任和认可，从而提高司法公信力。将公众普遍关注的环境司法工作写入工作报告，无疑能使法检两院的工作报告获得更多认同和赞成票。

从法检两院的工作报告可以看出，法检两院都积极地以环境司法为切入口，循序渐进地通过参与环境治理的方式，将自己融入国家环境治理体系。但被动中立的司法权，与主动直接的行政权之间，有着明显的界限和职能分工，在当前环境保护的行政能力供给不足的情况下，法检两院能动司法，以司法的力量弥补行政保护供给不足的缺口，体现法检两院环境司法工作的正当性，除来源于其作为司法机关的职能，也来源于环保行政机关对司法机关作为环境治理补充力量的需求，法检两院也借此参与环境治理，并“强化和扩张自身在环境治理和社会治理中的作用，从而提升自己在体制内外的地位和影响力”［11］(P175)。这也说明，“法院急切地回应其对社会需求所做的努力，其在权力场域中的话语权有待增强”［12］(P107)。

权力存在的领域由其功能所决定，行政权系直接的控制权和规制权，而司法权则是基于纠纷解决目的的中立判断权。规制和判断的功能区分，决定了两者对于环境保护作用于不同领域。行政权的功能主要是预防和治理，司法权的功能主要是督促和保障。若司法权行使方向偏离，泛化至治理领域，则在功能上，司法权将行政化，偏离了原有的职能定位。

（二）司法权着力点错位导致环境行政权虚化和效能低下

司法机关过度越位，直接参与环境治理，替代了专属于环保行政机关的职责，将导致环境治理行政权虚化。相较于主动且反应快速的行政权，司法权被动中立且程序复杂，参与环境治理的效率低下。印度司法权强势直接介入环境治理，导致环境治理行政权虚化的实践，为我国司法权如何合理助力环境治理提供了借鉴。

印度负有环境保护职责的行政机关，地位不高，且长期存在懒政之弊病。“印度环境影响评价的虚置和公众参与的缺乏导致环境诉讼案件激增。”［13］(P16)经由《国家绿色法庭法》等的助推，印度法院在一定程度上，替代了环保行政机关进行环境治理，并制定环境治理政策。“印度法院通过公益诉讼成了政策制定者。”［14］(P199)但印度法院替代行政机关履行环境治理职责之举，混淆了司法权与行政权的职能分工，“违背了经济学的最优成本规则”［15］(P77)，仅是头痛医头、脚痛医脚的权宜之计，未能督促印度行政机关强基固本，增强环境治理行政执法能力，无法从根本上改变环境治理效能低下之弊病。

我国中央政府工作报告中表述的环境资源保护措施，除行政执法、处罚外，还包括综合运用科技、经济、法律、政策和行政等多种方式,以及命令、管制、公众参与、市场诱导等多种手段，并可以从奖励和惩罚正反两方面进行推进。“司法并不是环境治理的主要途径，地方各级人民政府是环境治理的主要责任主体。”［16］(P5)

四、司法机关参与环境治理之匡正路径

对于司法机关参与环境治理，因权力行使方向偏离，导致权力功能异化及权力着力点错位，进而形成环境治理行政权虚化和效率低下的弊病，需要从模式和路径两方面协同匡正。

（一）模式上基于功能主义方向纠偏，司法机关转向保障督促行政机关履职

1.基于功能主义司法机关不再直接参与环境治理。“功能主义的权力配置原则，要求将职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关。”［17］(P281)相比较而言，行政机关保护环境资源的手段和方式更加多样，效率更高，司法权替代行政权行使环境治理职能，只能是权宜之计。长久来看，法检两院只能在自身办案职能范围内实现方式方法的细化和强化，而行政机关能够综合运用经济、行政、政策等多种方式，全方位多层次地实现环境治理和资源保护，这与行政机关的职能定位、权限、能调用的资源均息息相关。2020年3月，中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，作为我国环境治理的纲领性文件，其在总体要求中明确，要强化环境治理中的政府主导作用。对于司法机关在环境治理中的职能定位，则强调其司法保障功能，并未涉及司法机关直接参与环境治理的内容。

法检两院参与环境治理的主要理论依据是司法能动主义，程磊通过构建经济学模型进行分析后得出结论：“当立法充足、法规明确，司法克制主义就会取代司法能动主义。”［18］(P97)法检两院在环境司法领域不断能动司法的部分原因在于，作为新兴领域的环境司法领域，法律规定尚不完备，空白地带颇多，这就给了法检两院在空白地带能动司法进行突破和创新的机遇。随着环境司法领域法律和司法解释的不断完善，环境司法逐渐发展成熟，司法能动主义存在的空间将日渐消亡。此时，环境司法领域的司法克制主义就会取代司法能动主义，法检两院参与环境治理的理论基础和制度需求均将消失。司法机关应回归中立裁判的职能定位，不再直接参与环境治理。

2.转向保障督促行政机关履职间接助力环境治理。德国司法权通过司法监督间接促进环境治理，一方面通过司法权的强制力和打击震慑功能，保障行政机关在环境治理中依法履职，另一方面，对于行政机关在环境治理中履职不到位的情况，则通过裁判环保公益组织提起的行政公益诉讼的方式，督促整改，落实环境治理职责，但司法权并不越位直接进行环境治理。由此，司法权与行政权在环境治理方面形成良性互动，“司法监督行政机构切实遵守环境法，是德国高效环境治理的制度动力”［19］(P92)。

“环境司法在外观上虽有环保功能，但本质上仍是个案纠纷裁判生成系统。”［20］(P263)司法机关在环境资源司法保护领域的职能发展方向,应是监督和督促行政机关履行环境治理职能，在行政机关环境治理能力不足的情况下，应当恪守能动司法直接参与环境治理的边界，在行政机关环境治理能力提升能够满足环境治理需求之时，应当将职能的发展方向定位于保障和督促行政机关履行环境治理职能。“法院通过司法审查对行政检查权进行控制，对行政不作为进行监督。”［21］(P93)

（二）路径上基于边际均衡各有侧重，检察、法院、行政三机构良性互动

经济学中的边际均衡理论认为，权力只有在边界之内运行，且各有侧重，相互之间维持边际均衡才能并行不悖，良性互动。［22］（P20）基于此，检察机关和法院侧重于具有督促保障功能的行政公益诉讼和修复性判决；行政机关则侧重于实现行政处罚的修复功能。三机构对于环境治理，应各有侧重，形成良性互动，共同促进国家环境治理能力现代化。

1.检察机关以行政公益诉讼为主。司法督促方面，对于环保行政机关不依法履行环境治理职责的行为，检察机关作为法律监督机关，应先通过检察建议的方式督促整改。检察建议无效果，则可根据《行政诉讼法》第25条之规定，提起环境检察行政公益诉讼，由法院判决行政机关依法履行环境治理职责。而检察机关提起的民事公益诉讼，“其民事责任与环境行政执法的行政责任存在功能重叠”［23］（P17），其在诉权的取得、公权力介入民事领域的正当性等方面一直存有争议。故在现代化环境治理体系的司法保障中，检察机关以行政公益诉讼为主。“行政公益诉讼作为环境公益诉讼制度的主要发展方向。”［24］(P49)同时，借鉴德国《联邦自然保护法》之规定，在环境行政公益诉讼领域，赋予社团原告资格。［25］(P9)以避免检察机关作为唯一起诉者可能存在的选择性诉讼行为，且可以相互监督和促进。

2.法院致力于修复性和预防性判决。法院对于环境治理，宜采用间接助力而非直接参与的方式。间接助力体现在法院对于行政机关治理职责的保障和督促两个方面。司法保障方面，刑事案件中，行政机关在环境治理中发现的违法犯罪案件线索，通过两法衔接的方式，及时移送司法机关处理，法院通过判处刑罚的方式震慑和打击违法行为。在行政案件中，法院对于行政机关依法履行环境治理职责的案件，依法判决支持其进行环境治理的具体行政行为。

而法院对于已经产生的生态环境破坏，通过及时作出判决来对环境治理进行保障,并致力于作出修复性判决。对于赔偿额度，通过“小额诉讼引入计算机模型计算”［26］(P163)，以解决环境诉讼周期长费用高的弊端。在具体修复方面，判决生态环境破坏者直接修复，或者由行政机关、专业修复机构代履行修复义务，并“注重生态修复方案的制定和环境评估技术的自身构建”［27］(P152)。但法院基于其被动中立的特点，在判决之外，并不直接参与环境治理和修复，而是通过判决的方式，保障和助力环保行政机关的环境治理。对于存在重大环境风险的项目，则通过作出预防性判决的方式间接助力环境治理。

3.行政处罚中扩张修复功能。司法机关参与环境治理，只能通过“起诉—审理—判决—执行”这样被动性的程序来实现，若缺少起诉者，则程序无从启动。而行政机关则通过主动直接的“检查—命令—执行”方式，实现治理功能，更加快捷高效，且不存在缺乏启动者这一掣肘因素。行政处罚作为行政治理的主要手段，目前存在缺陷，一是处罚数额受到限制，二是处罚尚缺乏修复功能。为此，行政机关有意愿借助司法机关来实现其治理目标。这也是司法机关参与环境治理的制度性需求所在。但借助司法权只能是权宜之计，而“从直接性恢复、替代性恢复和恢复性罚款三方面，构建生态恢复行政处罚责任形式”［28］(P151)，才是强基固本之策。

注释：

①全国环境资源司法实践基地会议材料，来源于最高法院2017年汇编的第二届联席会议交流材料。两高工作报告来源于其官方网站，江苏高院和省检工作报告来源于江苏法院网、江苏检察网，贵州高院和省检工作报告来源于贵州人大网和贵州检察网，福建高院及省检工作报告来源于福建人大网。

②张建博士借助贝尔提出的中轴原理概念，认为法院会围绕指标最优来策略性地行动。参见张建《指标最优：法官行动异化的逻辑与反思》（《北方法学》2015年第5期）。

③行政诉讼体现了中央拘束“法团化”的地方政府的国家意志。参见卢超《产权变迁、行政诉讼与科层监控》（《中外法学》2013年第4期）。

④有关央地关系司法调节功能的详细论述参见刘海波《中央与地方政府间关系的司法调节》（《法学研究》2004年第5期）。

⑤参见王帝、杜英浩《两会大数据，00后最关注大气污染整治》（《中国青年报》2018年3月9日）。