内在规律、应然限度与完善路径：监察从宽处罚建议之合理定位

王译 ，李嘉飞

（1.湘潭大学法学院，湖南湘潭 411105；2.湘潭大学反腐败司法研究基地，湖南湘潭 411105）

一、问题的提出

2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》（以下简称为《监察法》），将原隶属于检察机关的职务犯罪侦查权转变为监察委员会的职务犯罪调查权。根据《监察法》第31、32条规定，监察机关对于涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，并且具有相应法定情形的，监察机关在将案件移送人民检察院时可以提出从宽处罚建议[1]。为表述上形成统一，笔者将此概括为“监察从宽处罚建议”，其具体涵盖如下方面：第一，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚；第二，自动投案，真诚悔罪、积极配合调查工作、积极退赃或者有重大立功情形之一；第三，主动检举揭发，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的情形等。监察从宽处罚建议集实体与程序保障于一体，乃属衔接监察调查与刑事司法的综合性法律制度。从规范定位上观之，监察从宽处罚建议乃是对“坦白从宽”这一重要刑事政策在职务犯罪国家监察领域的制度化与具体化，是对我国刑事诉讼中认罪认罚从宽的应然延伸[2]。

我国刑法规定中已然就自首、立功和坦白等涉及实体量刑的刑罚从减制度作出了具体规制，犯罪嫌疑人自首、坦白或者退赃赔赃等情形亦在从宽处理原则中得以体现。《监察法》第32条涉及的从宽处罚建议，实质上是为将刑事诉讼中审查起诉阶段的认罪认罚从宽程序予以前置化处理。通过前置化建议的监察立法设计，乃是体现国家监察体制改革中的法法衔接，及时惩处职务犯罪，维护社会稳定的重要举措。立法机关在坚持宽严相济的刑事政策和司法理念的基础上，将职务犯罪中可予以从宽的相应情形予以具体化。监察从宽处罚建议不仅可从刑罚实现的实体层面上予以从宽处理，更要同刑事诉讼中的认罪认罚从宽程序适用形成良性的实施和协调机制。通过职务犯罪调查与刑事诉讼的程序衔接，被调查人在审查起诉前可在认罪认罚认定基础上简化程序，从而实现司法资源优化配置。

同时，在以监察为主导的职务犯罪办案模式中，监察从宽处罚建议的程序运行可从职务犯罪调查阶段将合乎法定从宽的情形予以具体化和明确化。其既可保障被调查人应有的实体权利，又可体现监察机关调查职务犯罪的法定义务与“客观公正”价值之间的协调与统一。此外，还可从程序法定原则的实践运行中进一步提升反腐法治化水平，实现高效反腐，确保职务犯罪案件办理的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

通过已有文献的梳理发现，当前学界对于刑事诉讼法范畴中的认罪认罚从宽与监察法范畴中的监察从宽处罚建议存在概念范畴上的争议。其中，学者孙国祥认为，监察机关调查职务犯罪，其作出的从宽处罚建议乃是一种实体上的“从宽”，应与刑法中的“从宽”例如自首、立功和坦白等法定情形之间形成协调和衔接[3]。学者龙浩认为，监察从宽处罚建议体现了刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的部分特征，但仍应从程序上确保被调查人相应的异议权与救济权。学者桂梦美认为，监察机关在职务犯罪调查阶段可作出从宽处罚建议，其本质上是对刑事诉讼中认罪认[4]罚从宽制度的灵活运用，呈现与刑事司法程序紧密衔接的“中国模式”[5]。学者王啸洋认为，监察从宽处罚建议体现了《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接，其有利于发挥认罪认罚从宽处罚制度的整体功能，有助于认罪认罚从宽处罚制度在“纪法贯通、法法衔接”的过程中走向成熟[6]。

对此，职务犯罪调查阶段的认罪认罚从宽可作为刑事诉讼中的认罪认罚从宽程序的前置化制度准备，可形成监察调查、处置与刑事诉讼间的实体和程序衔接，从研究意义上具备了较为鲜明的应用价值。不论从微观的刑罚规制、程序处分层面还是从宏观的立法价值与制度理念层面，均体现出学界对于职务犯罪在不同性质的程序运行过程中如何实施认罪认罚从宽制度的理性思考。然而，现有的国内研究成果多集中于刑事诉讼阶段中的认罪认罚从宽，并未从监察从宽处罚建议的实体功能以及如何区分检察机关量刑建议着手[7]。对于监察从宽处罚建议如何衔接检察机关主导的认罪认罚从宽程序，其仍有待从实体权利的保障、程序间的协调衔接以及监察机关和检察机关在客观义务上的平衡等视角予以深入。因此，监察从宽处罚建议如何在刑事诉讼程序中得以呈现，其须得明确此种建议的基本性质、法律定位、运行程序与救济方式等内容，在从宽处罚建议丰富内容的辨析过程中，首当明确的应为监察从宽处罚建议的内涵边界。监察机关可向刑事司法机关提出从宽处罚的建议，其乃是监察机关在调查职务犯罪案件过程中的一项制度创新。从法定的从宽处罚效果上来讲，监察从宽处罚建议通过“庭审实质化”的刑罚裁量目的体现了“审判中心主义”的精神。此有助于保障被调查人在审查起诉环节的量刑实体权利，推动案件繁简分流，从而实现司法公正与效率价值的统一。鉴于此，本文结合国家监察体制改革与刑事诉讼中认罪认罚从宽制度改革双重背景，拟从法解释学视角对《监察法》第31、32条的立法规定作规范解读，进一步探讨监察机关从宽处罚建议的内在规律与适用限度，把握“法法衔接”的实质内涵。同时，就完善监察从宽处罚建议笔者尝试提出相应的立法建议，为推动职务犯罪调查、起诉至审判的量刑依据精准化进程以及完善监察机关、检察机关之间的程序衔接机制提供学理上的参考。

二、内在规律：监察从宽处罚建议的基本定位

（一）监察从宽处罚建议的关联比较

《监察法》在立法之初，以法条的方式概括性地规定了“监察从宽处罚建议”，其合乎认罪认罚从宽制度的基本定位。相较于《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度的具体规定，监察从宽处罚建议在规范依据、程序运行、启动条件以及适用范围等方面同检察机关的量刑建议存在不同程度的差异。

首先，从规范依据层面，监察从宽处罚建议的适用依据性质上有别于量刑建议。监察从宽处罚建议是以《监察法》为蓝本，其权力行使的主体为监察调查人员而无涉刑事司法工作人员。刑事诉讼中的认罪认罚从宽乃以《刑事诉讼法》为依据，以相关的司法解释为辅助。其权力行使主体主要乃指公安机关、人民检察院和人民法院。正因法律依据上的差异，使得程序上存在了法法衔接的必要。而监察从宽处罚建议的作出依据亦有别于量刑建议，此谓其一。

其次，从程序运行层面，监察从宽处罚建议并不能与检察量刑建议形成程序上的等同。即便内容上存在高度的藕合，一旦出现《监察法》第31 条和32条规定之情形时，监察调查人员依照法定程序向检察机关提出从宽处罚的建议无法产生撤销案件的程序效果。而由《刑事诉讼法》第182条可知，“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经过最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定”。由此，监察从宽处罚建议在程序运行过程无法直接取得刑事诉讼中量刑建议的法律效果。前者从立法设计目的上更多侧重于程序分流的宏观把握，而非从微观量刑情节上予以具体审查。因此，由刑事诉讼程序不可回转的法定程序原则可知，刑诉法相较于监察法，其在性质上存在本质差异。刑事诉讼可通过撤销案件实现诉讼程序终结的法律效果，相对于监察处置的从宽处罚建议效果，在同种性质的刑事诉讼阶段过程中认罪认罚从宽可从程序上具备更明确的可操作性。

再者，从启动条件层面，监察从宽处罚建议相较于量刑建议其规制更为严格和具体。从程序启动的宽严程度上考量，由《刑事诉讼法》第15条内容可知，刑事诉讼中的认罪认罚从宽仅需满足“认罪+认罚”即为已足。其中，犯罪嫌疑人、被告人倘若仅对个别事实情节提出异议或者不同意适用速裁程序、简易程序时，并不会影响“认罪”“认罚”的认定和适用。而由《监察法》第31、32条可知，监察从宽处罚建议需要同时满足“认罪+认罚+特定情形”三要件，缺一不可，由此可见其在程序适用的启动条件上体现出更为鲜明的职权色彩与更为严格的要件规制内容[8]。

最后，从适用范围层面，监察从宽处罚建议须在监察职务犯罪调查终结后作出，具备时空场域或者作用阶段上的特定性。监察从宽处罚建议只能适用于固定的职务犯罪案件，具有法定性与特定性。而刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度不仅可适用于《刑法》规定的所有刑事案件，而且从程序上涵盖了自侦查到审判的各个阶段，并无特别的适用范围限制。从刑事诉讼中“认罪认罚无禁区”可知，后者在适用范围上具有广泛性[9]。

尽管监察从宽处罚建议与刑事诉讼中的认罪认罚从宽处罚制度存在明显差异，但二者之间亦存在紧密联系。其一，监察机关从宽处罚建议从内容上与认罪认罚从宽程序中的量刑建议存在相似之处。对于“认罪”“认罚”以及“从宽”的定位和理解，立法保持了相对完整的一致性。例如，监察从宽处罚建议对于被调查人在刑事审判中从宽处罚的实体权利保障，可基于《刑法》从轻、减轻处罚和免除处罚的情形运用中得以体现，此与检察机关量刑建议形成高度契合。其二，监察机关对被调查人提出从宽处罚的建议要在坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的基础上，综合评估被调查人的犯罪事实、性质、情节和认罪悔罪的态度及其表现。实质上，此与检察机关在适用认罪认罚从宽制度方面的评估标准几近一致[10]。因此，基于监察从宽处罚建议的适用同刑事诉讼中的认罪认罚从宽存在紧密联系，如何有效运用监察从宽处罚建议不仅关乎职务犯罪调查中被调查人权利保护的程度，更关乎刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度实现效果。这不仅可有效提高司法机关的工作效率，也有利于维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，不断提升监察机关的办案质量。

（二）监察从宽处罚建议适用的内在要求

1.明确监察从宽处罚建议的告知义务

以厦门市村委会主任江某非法受贿案为例。早在国家监察体制改革的试点期间，时任厦门市海沧区村委会主任的江某在案发后，厦门市监察机关及时告知江某可在调查期间享有获取从宽处罚建议的权利。江某在了解作为被调查人享有的相关权利义务的前提下，自愿认罪认罚并签署具结书，由此体现监察机关依法履行告知义务的重要性①。根据《刑事诉讼法》第173条第2款，犯罪嫌疑人认罪认罚的应由人民检察院告知其享有的诉讼权利以及认罪认罚效果。监察从宽处罚建议作为认罪认罚从宽在职务犯罪调查阶段的前置，实践中亦应当严格遵循程序法定原则。因此，贯彻监察从宽处罚建议程序中的告知义务，可保障被调查人、犯罪嫌疑人以及被告人在认罪认罚过程中的自愿性、真实性以及应有的程序选择权。

首先，监察调查人员要全面告知被调查人认罪认罚的性质和法律后果。此时，应明确“认罪”与“认罚”的内涵。对于“认罪”“认罚”，笔者认为应从被调查人主客观两方面把握：一是从主观方面上，其主要表现为被调查人能够认识到自己的行为违反了法律规定，自愿接受法律的制裁，并对自己的所作所为感到后悔的主观态度。具体可反映在被调查人改恶向善的意愿，这可表明被调查人的人身危险性和社会危险性相对较小。二是从客观方面上，其主要表现为被调查人自动投案，如实供述自己罪行。具体表现在积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失等[11]。对于告知义务履行的具体化层面，告知内容要通过书面形式加以固定，如实反映告知的过程，并经过被调查人的签字或者盖章确认，从而有效保障程序的完整性和合法性。此可为被调查人获得从宽处罚建议提供法律上的依据。

2.遵循监察从宽处罚建议的法定性与开放性规律

尽管监察法从规范形式上具备较强的独立性，但监察法律规范体系并不是封闭的，而是具有开放性的部门法体系。监察法规范体系的开放性是指监察机关为履行监察职责，除适用《监察法》外还应当适用全国人大常委会制定与监察工作有关的法律以及立法解释，“两高”制定的司法解释等规范，以保障纪检监察工作在规范化、法治化的轨道上平稳运行。

第一，由于监察机关所调查的对象是所有行使公权力的公职人员，因而存在适用其他法律规范的可能。《监察法》从规范构成上具有多层次的特征，但是总条文数仅有短短的69条，显然不足以涵盖监察权运行所有实体性与程序性规范。对于职务犯罪的法官、检察官等人，在调查、处罚的过程中还可能要适用《法官法》《检察官法》等与其相关的法律法规，以保证监察职务犯罪调查程序的顺利运行。第二，监察机关办理职务犯罪案件须在行使调查权与处置权的过程中应当参照刑事诉讼法的规定实现“法法衔接”，而对于证据标准则应准用刑事诉讼法的规定。由此，在监察从宽处罚建议的作出过程中，不尽然采用《监察法》的规定，同时还需兼顾《刑事诉讼法》关于证据标准的规定。另外，在办理职务犯罪案件过程中，监察机关一方面与刑事司法机关之间遵循互相配合的原则，另一方面，监察机关与刑事司法机关之间应当遵循案件管辖的基本分类，形成程序上的监督与制衡。

3.遵循监察从宽处罚建议适用的程序法定性与规则变通性规律

遵循监察从宽处罚建议的程序法定，以保障被调查人的“主动性”。监察从宽处罚建议的作出既要实现实体正义，又要合乎程序正义。监察从宽处罚建议的作出从程序上应严格参照《监察法》第31条和32条的法定情形，从主客观两方面作内容与程序上的实质审查判断。在严格监察从宽处罚建议程序的同时，还应坚持“监察机关领导人员集体研究”和“报请上一级监察机关批准”的处置规律，避免监察从宽处罚建议的程序滥用有悖于职务犯罪案件办理的公正性与客观性[12]。

值得关注的是，自2018年《监察法》实施以来，监察机关适用从宽处罚建议的职务犯罪案件只有少数，其中涉及符合主动投案、主动认罪认罚等法定情形的犯罪分子更是极少。因此，监察从宽处罚建议在现有规范基础上，还应加强法律适用以外的思想政治教育，鼓励、引导并督促被调查人在符合条件的前提下主动认罪认罚。以庆阳市副厅级干部秦某受贿案件为例。涉案人员张某到案后，监察机关工作人员在对其进行思想教育。在阐释了在职务犯罪监察调查阶段主动认罪认罚的法律效果后，张某积极主动配合调查工作，如实供述自己的行贿事实，并且主动交代监察机关尚未掌握的证据材料，为推动案件进度起到的明显的作用[13]。这个案例便是体现在法律适用之外通过运用思想政治教育提高办案效率的典型案件。因此，实践中监察机关首先应熟知国家政策，把握从宽处罚建议的原则性和导向性。此外，监察机关还可从被调查人的家庭情况和工作履历中寻找突破口，阐明“主动认罪”优于“被动认罪”、“早认罪”优于“晚认罪”、“彻底认罪”优于“不彻底认罪”、“稳定认罪”优于“不稳定认罪”的优势②。同时，监察机关要尽可能避免强迫认罪认罚的情形，避免出现监察职务犯罪调查与处置上的违法情形，要保障被调查人的主动性，确保从快而不降低标准，从简而不减损权利，明确被调查人的“主动性”以从实体和程序上确保从宽处罚的期待可能。

4.遵循监察从宽处罚建议的刑事司法衔接规律

监察机关遵循从宽处罚建议的刑事司法规律，其可为后续检察机关提出精准量刑建议，人民法院刑罚裁量权的有效行使提供制度保障，以避免“预断裁量”造成的司法中立性受损。由《监察法》第31、32条可知，对于符合法定情形的犯罪嫌疑人，监察机关是“可以”提出从宽处罚建议。此处的“可以提出”并非“应当提出”或者“必须提出”。监察机关还应根据职务犯罪被调查人的具体身份、行为内容以及危害后果，区分案件的性质、情节和社会危险性程度。从内容上，笔者认为监察从宽处罚建议应为“概括型”建议而非可对刑罚内容作出具体幅度规制的“精准型”建议。监察机关在证据收集、审查判断的标准上尽管准用刑事诉讼的规定，但在调查过程中作为类似侦查机关的办案主体，仍应恪守侦查机关的职责本位。即相较于刑事诉讼中以检察机关为主导的认罪认罚从宽程序，监察从宽处罚建议决定的作出依据本质上来源于调查材料。即便存在监察机关对有利于被调查人的证据材料秉持相对客观的立场，仍不可避免地可因职务犯罪办案效率形成主观偏在。尤其在监察从宽处罚建议与检察量刑建议衔接过程中，检察机关如何认定监察证据，此又体现了“检察官客观义务”的内在机理。

笔者认为，监察机关作为政治机关在调查职务犯罪案件过程中应当注重刑事政策、刑法的稳定性预期以及政策执行与依法办案的关系。当涉及被调查人认罪认罚，自首、坦白和立功等从宽量刑情节的实体认定时，需要在起诉和审判阶段依据《刑法》及其相关司法解释予以精准把握，而非仅从侦查方的证据材料考量从宽的精准幅度，否则将落入“调查中心主义”。作为监察职务犯罪调查的主体，若要保障犯罪嫌疑人合法正当地获取从宽处罚的实体或程序利益，其应当在刑事诉讼程序中通过证据调查、直接审理以及言词辩论呈现程序法定原则的内在要义。准确把握好监察机关与检察机关对职务犯罪案件的程序衔接，应考量“认罪”“认罚”与“从宽”之间在刑事诉讼中的证据审查判断界限。

三、应然限度：把握监察从宽处罚建议的适用边界

监察从宽处罚建议因其适用程序上的特定性，其与刑事诉讼程序存在性质上之界分。而在适用过程中，监察从宽处罚建议亦须从监察权内涵限度、案件调查限度、规范适用限度与程序审查限度等四个方面予以界定其边界范围。

（一）监察权内涵限度

《中华人民共和国宪法》第127 条与《监察法》第4条明确了监察机关依法独立行使监察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，这是监察权的独立性的体现[14]。在职务犯罪案件的调查过程中，从立案管辖到衔接审查起诉均体现为“监察主导”原则，检察机关的提前介入亦仅限于《人民检察院刑事诉讼规则》第256条的“商请”。由此，从监察主导到权力的集中行使等方面均可表明监察从宽处罚建议须秉持“监察法定”与“监察独立”为基本原则[15]。监察独立原则乃指由监察机关依法独立行使监察权，而非仅指监察机关工作人员的独立行使。由检察机关在监察职务犯罪案件以外的牵连犯罪中采取“分案管辖”可知，其体现了互相配合的协作要求。对于监察独立的理解，笔者认为此处独立非同检察与审判独立。监察机关独立行使监察权，既不能滥用或者超越职权，违反规定的职权范围，同时也不能不作为或者利用职权徇私枉法，放纵职务违法犯罪行为。一方面，监察机关作出从宽处罚建议不仅从效果上受到检察机关、审判机关的拘束，还要对其监察调查的处置结果接受民主和社会监督。另一方面，基于中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，监察机关始终站位于党的领导，作出从宽处罚建议应同时兼顾党纪处置效果。由此，方可充分发挥监察职能在法治反腐过程中的作用，进一步推动法治国家和法治社会的建设[16]。

（二）案件调查限度

《监察法》第31、32条作为监察从宽处罚建议适用的主要依据，其在决定作出时还须把握职务犯罪案件调查的基本限度。因监察从宽处罚建议仅适用于涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，因而涵盖自首、同罪坦白、退赃或重大立功情形之一时，方可具备适用从宽处罚建议的法定事由。

从立案范围上界定，应然涵盖全部的职务犯罪案件，即国家机关工作人员滥用职权或者渎职以及以破坏国家管理秩序和国家公职人员的廉洁性和不可收买性为特征的犯罪，具体包括现行《刑法》第八章的贪污贿赂案件和第九章的渎职案件[17]。而由2018年修订的《刑事诉讼法》第19条第2款可知，检察机关保留的部分自侦权与监察立案管辖范围存在竞合。而仅当以监察机关为主导的职务犯罪调查程序启动时，方可适用监察从宽处罚建议。例如，山西省吕梁市政协原党组书记、主席刘云晨主动投案，真诚悔罪悔过，监察机关将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉的过程中，一并提出从宽处罚的建议。与此同时，陕西省延安市人大常委会原副主任祁玉江也被移送检察机关，并得到了监察从宽处罚建议，其适用原因在于“认罪+认罚+特定条件”的实质要件判断③。随着法治反腐力度的深入，从十九届中央纪委四次会议工作报告中可知，在2019年全国共有10357人主动投案。④当监察机关作出从宽处罚建议把握了监察权的内涵限度时，其不仅有助于进一步提高法治反腐的程序效率，更有助于在非对抗的刑事诉讼构造中融入“协商式”或者“商谈式”的司法理念。

（三）规范适用限度

国家机关行使职权应须在法律允许的范围内进行，其乃为体现合法性原则。监察从宽处罚建议不仅受《监察法》以及其他与监察有关规范的规制，同时从适用上还与《刑事诉讼法》产生衔接。因此，从规范适用限度上考量，监察从宽处罚建议还可参照刑事诉讼中的认罪认罚从宽规定，对职务犯罪调查中的犯罪嫌疑人给予实体上的从宽与程序上的从简。尽管监察从宽处罚建议的适用可借鉴其他相关法律规定，但因《监察法》现行文本呈现单一性，以书面载明的方式直接援引刑事诉讼法解释并无立法上的依据。由此，对于诸如《关于适用认罪认罚从宽从宽制度的指导意见》等司法解释，监察机关须应然遵循法律保留原则。正因监察从宽处罚建议有别于量刑建议，倘若完全比照刑事诉讼中的认罪认罚从宽程序，则可造成不同性质程序之间在法律依据上产生冲突。因此，立足于监察机关的职责定位，其应把握从宽处罚“概括型”建议的限度。这不仅为确保适用依据上同《刑事诉讼法》保持协调，对于优化精准量刑建议的幅度亦可形成前置性的建议基础。

（四）程序审查限度

监察从宽处罚建议适用于我国刑法规定的全部职务犯罪案件，其对被调查人在身份条件上并无多少限制。而在监察从宽处罚建议的适用过程中，主要问题集中于调查终结时的从宽处罚建议内容应当如何审查。根据现有文本可知，在监察机关内部作初步审查，而后移送检察机关时再就是否符合认罪认罚从宽程序和量刑建议作进一步审查，由此可在移送审查起诉时合乎刑事案件繁简分流的基本精神。

为确保监察机关决策程序公开公正，防止恣意从宽处罚，监察从宽处罚建议的作出须经过集体研究和报请上一级监察机关批准。《监察法》第32条对此作具体规制。当监察调查人员认为被调查人符合从宽处罚时，报请监察机关经领导人员集体研究，正式以“请示”形式附相关证据材料报请上一级监察机关批准。当上一级监察机关审查并征求审理部门意见，形成办理意见报监察机关主要负责人审批后，方可在移送时提出从宽处罚的建议。这体现了程序审查层级控制的实质效果。而由《刑事诉讼法》第15条、第176条以及《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》可知，认罪认罚程序中的量刑建议形成则须以具结书为书面依据。犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚还可在辩护人或者值班律师见证的情况下完成认罪认罚具结，二者从程序控制的限度上不可等量齐观。综上，监察从宽处罚建议从程序规制上相对刑事诉讼中的认罪认罚从宽存在更为明显的职权主义色彩，须得从公职律师等第三方主体提前介入的视角明确被调查人在职务犯罪监察调查程序中是否可得享有获取相关法律帮助的程序权利。

四、完善路径：监察从宽处罚建议的立法展望

监察机关依法行使监察调查权，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。由此，监察从宽处罚建议的完善应以习近平法治思想为指引，与时俱进地在职务犯罪调查阶段探索如何优化“商谈式”从宽处罚建议的运行程序。

（一）细化《监察法》的具体实施规则

2018年《监察法》的颁布，将认罪认罚从宽初步适用于监察机关调查的职务犯罪案件当中。《监察法》作为监察权行使的基本法，其内容上尚未就从宽处罚的限度作具体化规制。在监察从宽处罚建议实施过程中，易出现适用效果上的偏差而引发“同情形不同对待”。因此，首先须得通过对《监察法》作立法解释，完善监察程序中的从宽处罚具体实施细则以规范监察处置。全国人大常委会和立法部门应紧扣《宪法》《监察法》当中的训示性规范要义，针对过于原则或模糊的规定，应当考虑不同职务犯罪类罪名之间的差异而准用相对确定的从宽处罚标准。例如针对财产型职务犯罪，监察从宽处罚建议可就适用罚金、没收财产等附加型作出前置性建议。

而为避免监察从宽处罚建议存有滥用之嫌，可考虑在实施细则中明确监察从宽处罚建议的实体与程序权利限度。一方面，监察机关可借鉴刑事诉讼法中的简易程序和速裁程序的规定，减少不必要的司法资源浪费。缩短职务犯罪调查终结移送提起公诉的审前羁押时间，保障被调查人诉前合法权益。另一方面，明确监察从宽处罚建议的概括幅度。监察机关启动职务犯罪调查程序后，应当综合案件性质、可能的刑罚预期以及被调查人认罪认罚的主观态度与积极作为等方面统筹设定从宽处罚的“底线”标准。同时，可借鉴域外比较立法中的侦辩协商制度。在监察机关移送提起公诉后，就监察职务犯罪调查阶段的从宽处罚适用情形作实质判断，确立从宽处罚的最低标准。由此，当衔接以检察机关为主导精准量刑建议时，量刑建议可基于前期的从宽处罚最低标准形成精准幅度。但有别于法国的“庭前认罪答辩程序”，其立法对量刑的幅度作严格的限制。在意大利刑事诉讼程序中，控辩协商乃是以替代性刑罚或减轻1/3的财产刑为基准，此亦可为量刑意见设定了严格的界限[18]。笔者认为，监察从宽处罚的最低基准可考虑设定为不超过总刑罚的1/5,此设定从法理依据上乃为避免从宽处罚建议僭越刑罚裁量的限度。

同时，由《刑事诉讼法》第33条第1款与第36条内容可知，在侦查、审查起诉阶段，犯罪嫌疑人可以委托辩护人或者值班律师以实现有效辩护。其中，值班律师作为2018年刑诉法修订的新增内容，其可为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询以及程序选择建议等法律帮助。作为我国法律援助制度的重要补充，值班律师有助于弥补刑事辩护难以涵盖的之盲点，可最大程度地发挥程序救济的作用。笔者认为，监察机关在作出从宽处罚建议的过程中，不仅可援引《人民检察院刑事诉讼规则》第256条的提前介入权。并且，立法还可考量由辩护律师、公职律师或者值班律师提前介入的可能空间，确保职务犯罪调查阶段的法律帮助趋向实质化。此还可平衡监察从宽处罚建议作出时，被调查人与职务犯罪调查双方之间的信息不对等，保障基于法定从宽处罚的自愿性与真实性[19]。

（二）优化监察调查与刑事诉讼间的程序衔接

自从2018年《监察法》实施以来，职务犯罪案件中适用监察从宽处罚建议的总体数量并不高。因从宽的标准存在不同，其易在适用衔接过程中同量刑建议产生冲突。监察从宽处罚建议是调查机关基于犯罪嫌疑人是否符合法定从宽处罚情节的系统性审查判断过程。司法改革决策者应该认识到对于认罪认罚从宽处罚建议制度在刑诉法与监察法中如何衔接与适用仍然缺乏规制[20]。在未来，立法应进一步加强监察从宽处罚建议与刑事诉讼认罪认罚从宽程序间的协调和配套衔接[21]。

由《刑事诉讼法》第170条第1款可知，检察机关对于监察机关移送起诉的案件须依法进行审查。而监察机关则须将犯罪事实清楚、证据确实充分的案件将起诉意见书与案卷材料和证据一同移送人民检察院依法审查。在《监察机关监督执法工作规定》第63条明确监察从宽处罚建议一般应当在移送审查起诉时与起诉意见书及相关证据材料一并移送给同级检察机关。因此，在移送检察机关审查提起公诉后，监察从宽处罚建议的程序即告终止。而由程序转换标识可知，进入刑事诉讼程序后，基于求刑权的量刑建议须以监察从宽处罚建议的内容为基础。倘若程序上缺失了监察机关的处置意见参考，则可构成程序违法。为形成程序衔接，其应把握以下三个方面：其一，犯罪事实清楚，证据确实充分。监察机关应全面客观收集、提取和固定证据，不仅要收集被调查人有罪、重罪的证据，还应收集被调查人无罪、罪轻的证据。尽管调查主体并非具备类似“检察官客观义务”，但监察职务犯罪调查之目的在于探明案件事实，勿枉勿纵。其二，要全面掌握被调查人的认罪认罚的自愿性与真实性。注重保存被调查人认罪认罚的相关证明材料，避免被调查人自愿性与真实性认定在衔接刑事诉讼程序时产生疑点。其三，监察从宽处罚建议衔接量刑建议时，应具备完整的内容说理依据与附带证明材料。注重量刑建议的精准性应当建立在概括型监察从宽处罚建议的基础上，为检察机关审查起诉和法院依法判决形成调查基础。

五、结语

由试点到全国推开，国家监察体制改革之路积累了丰富的经验。迄今为止，《监察法》自生效伊始已两年有余，监察从宽处罚建议作为认罪认罚从宽制度在职务犯罪调查阶段的前置，其适应了“以审判为中心”的庭审改革需要。正因监察从宽处罚建议程序限度尚未具体化，其过大的程序裁量权使得在同刑事诉讼程序衔接时易产生“断层现象”。监察机关更应从实体从宽的权利基准与程序从宽的保留限度上探索贴合刑事诉讼程序的制度衔接路径。既要避免落入调查中心主义的窠臼，又要同审查起诉阶段的精准量刑建议保持必要的空间，防止以从宽处罚建议替代精准量刑建议乃至审判的情形出现。

[注释]

①海峡导报，2021-02-19，“厦门_村委会主任涉嫌敲诈勒索受贿百万”。网址：http://epaper.taihainet.com/html/20190611/hxdb677054.html。

②最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部，《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，网址：https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191024_435829.shtml.

③中央纪委国家监察网，2021-02-19，纪检监察机关为何对他们提出从宽处罚建议。网址：http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200302_212625.html。

④中共第十九届中央纪委四次会议工作报告，2021-02-19。网址：http://www.xinhuanet.com/ politics/2020-01/15/c_1125465012.htm