生态文明建设视阈下乡村生态补偿的应然价值、实然困境与必然路径

卓治国

(中共濉溪县委党校，安徽 淮北 235100)

在中国共产党的坚强领导下，我国历史性地解决了绝对贫困问题，取得了脱贫攻坚战的全面胜利。党的十九届五中全会公报指出，要“实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”[1]。提高乡村生态补偿的成效，是巩固现有脱贫成果和实施乡村振兴战略的重要举措。习近平总书记指出：“各级党委和政府要深入贯彻生态文明思想，把生态文明建设作为战略性任务来抓，坚持生态优先、绿色发展，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山。”[2]因此，乡村生态补偿也是我国生态文明建设的重要内容。

乡村生态补偿是指利用政策手段推动乡村生态资源配置不断优化的环境治理过程，其具体意涵包括三个层面，即谁补偿谁、补偿多少和如何补偿的问题。学界学人对这一问题已有过一定的研究，如王思博等(2021)较为详细地梳理了新中国成立以来我国乡村生态补偿治理的政策演进历程[3]，王月红、宣宇(2021)对乡村生态补偿中的支付原则进行了个案探讨[4]，吴中全、王志章(2020)从治理的角度出发对生态保护红线、生态补偿与农户生计困境的关系进行了论析[5]。从总体上看，学界对乡村生态补偿仍缺乏生态文明建设视阈下的思考。鉴于此，本文试图探讨生态文明建设视阈下乡村生态补偿的应然价值、实然困境与必然路径，以期为学界相关研究和我国乡村治理实践提供可能的理论借鉴。

一、生态文明建设视阈下乡村生态补偿的应然价值

1.乡村生态补偿源于生态文明建设正当性的伦理诉求

生态文明建设的正当性，集中表现在环境正义和生态正义两个层面。一方面，从环境正义的角度看，如何保障环境利益的合理分配是生态文明建设的重要内容。而乡村生态补偿在很大程度上实现了环境利益在乡村居民和公共利益主体之间的再分配优化，能够在分配结果上充分彰显环境正义。另一方面，生态正义强调的是人与自然的命运共同体关系，提倡人与自然的和谐共处与共同发展。习近平强调，“生态兴则文明兴。人类应该尊重自然、顺应自然、保护自然，推动形成人与自然和谐共生新格局”[6]。从伦理学的视角审视乡村生态补偿的出发点，可以发现，乡村生态补偿更加关注大自然本身的价值[7]，能够充分体现人与自然“生命共同体”的生态正义理念。

2.乡村生态补偿是生态文明建设公平性的价值要求

生态文明建设的公平性，主要体现在人与自然之间、人与人之间以及个人的环境权利与环境义务之间三组关系的协调上。实现生态文明建设的公平性问题是新时代乡村生态补偿不可回避的问题，如果不能处理好这三组关系，就无法实现乡村生态补偿的预期成效，就难以推进我国生态文明建设的公平发展。从人与自然之间的关系看，乡村治理补偿能够对人的生活空间与自然生物的生长空间进行再规划与再建设，在保障人的宜居生活环境的同时，也提高了自然环境的发展质量，充分体现了人与自然之间的协调均衡关系。从人与人之间的关系看，乡村生态补偿作为一项由公共部门领导的治理与建设的过程，既能够拓展乡村就业机会，也能够再塑乡村居住环境，从而有利于缩小乡村居民贫富差距，推动人与人之间的协同发展。从个人的环境权利与环境义务之间的关系看，乡村生态补偿对于广大乡村居民而言，既是追求生活环境质量提高的重要举措，也是建造美好家园的必由之举。推进乡村生态补偿，是生态文明建设公平性的价值要求。

3.乡村生态补偿是生态文明建设迫切性的具体表现

在乡村生态环境状况总体不佳的今天，实施乡村生态补偿、加强生态文明建设是不断满足人民群众对美好生活需要的当务之急。从人民群众生活层面看，如果乡村生态环境的问题解决不了，广大乡村居民的生活状态和质量也无法得到更好的保障；从乡村产业生产层面看，如果乡村生态环境的问题解决不了，将对乡村生产活动存续时间与空间产生负面影响；从乡村治理的层面看，由于乡村生态环境保护的成效与乡村居民生活息息相关，因此，乡村生态补偿的结果也受到人民群众的广泛关注，只有做好乡村生态补偿工作，人民对乡村治理的成效才能感到满意。当前，乡村居民生活质量亟待提升，乡村产业升级转型迫在眉睫，乡村治理体系和治理能力现代化仍需继续推进，总之，要总体推进生态文明建设，迫切需要处理好乡村生态补偿工作。

二、生态文明建设视阈下乡村生态补偿的实然困境

1.乡村生态补偿法律体系建构不够完善

目前，乡村生态补偿治理在我国仍处于探索阶段，相关部门还没有颁布统一的法规和制度，各地也缺乏统一的标准和模式，即不同地区的操作模式各不相同。具体表现为，在乡村生态补偿治理过程中，没有明确规定享受乡村生态效益地区有责任向提供乡村生态效益地区进行补偿；没有清晰地指出乡村生态补偿治理的主体包括哪些；没有明确界定乡村生态补偿资金源自何处，其中，包括财政转移性支付、企业购买乡村生态效益支出、个人享受乡村生态效益支出等；没有设独立的行政管理部门专门负责乡村生态补偿治理事项。现有法律法规无法满足新时代背景下乡村生态保护与建设需要，从而在客观上给环境管理带来了一定困难。因此，要想落实乡村生态补偿机制，法律体系建构方面相关措施应引起足够重视。

2.乡村生态补偿治理主体协同能力不高

在行政区域划分、GDP绩效考评先行的背景下，各地政府更加在意自身经济利益最大化，而对乡村生态补偿治理积极性不高。截至目前，补偿治理主体间合作关系仍不健全，主要还是以政府为中心，即乡村生态补偿治理的主体较单一,市场与社会力量参与不足导致乡村生态补偿乏力。主要表现为，在补偿治理事件时，政府、市场和社会公众三者之间关系不能很好把握；补偿治理主体权利与责任不清，缺乏有效协同机制，很容易造成优势治理主体越权行事或者不作为；乡村生态补偿治理成本由谁承担问题颇受争议；乡村生态补偿治理主体之间为了维护各自利益最大化互相推诿。由于补偿治理主体之间协同能力不强，彼此之间合作不密切，不能很好发挥出整体功能大于部分功能之和的优势。对于如何更好地把握政府、社会、个人这三个乡村生态补偿治理主体之间关系，打造更加美好的补偿治理新时代仍存诸多困难。

3.乡村生态补偿治理受众参与度不足

乡村生态补偿治理要想取得较好成效，不仅需要党政部门等治理主体的群策群力，还需要乡村居民这一治理受众对这一工作给予足够的支持。然而现实情况表现为，治理受众参与意识普遍淡薄，且缺乏相应参与平台与途径。乡村居民生态补偿治理意识淡薄的主要原因，包括乡村居民自身文化教育水平较低，缺乏外界有效的提醒与监督，对乡村生态环境的保护重视力度不够。从外在原因看，乡村居民主动参与生态补偿实践的意识偏弱，是因为生态补偿标准偏低及补偿资金绝大多数用于集体管护，真正能落实到乡村居民身上的部分有限，严重影响了乡村居民的补偿积极性[8]。若乡村居民参与意识淡薄，则表现出与之相应的实际行为必定不能发挥其应有功能与作用。从参与平台与途径层面，乡村居民在参与补偿治理作为时，多涉及概念性、指导性作为, 具体操作层面不足, 给具体工作落实带来了一定困难。如何有效地提高乡村居民参与补偿治理的意识，如何强化他们与政府等相关治理主体联系，这些看起来很简单，但实施起来并不顺畅。乡村居民参与意识不是短时间就能提高的，平台完善也不能一步到位。如何更好地解决困境，更好实现治理预期，仍然是当前必须思考和亟待解决的问题。

4.乡村生态补偿治理对象识别欠精准化

近些年，我国政府相关部门对乡村生态补偿治理的重视程度在不断增强，特别是通过中央财政转移性支付形式在“退耕还林”“退耕还草”和湿地保护等方面较好完成了乡村生态补偿治理预期。然而，这些政策落实到实际生活中，仍存在理想与现实的差距。可见，倘若无法把握好政府宏观政策与乡村微观现实的契合点，不采取具体问题具体分析的态度，仅仅从宏观视角把握乡村生态补偿治理，就无法取得预期成效。之所以出现此类困境，是因为界定乡村生态补偿治理对象时的范围过于宽泛，缺乏具体可行操作性方案。虽然山林、湖海等是补偿治理过程中需要重点保护的对象，但乡镇企业污染、城市高耗能转移带来的环境污染、乡村旅游污染、农村生产生活污染等问题若处理不当，则直接影响补偿治理进程。总之，当前面临的棘手问题是补偿治理对象识别欠精准，或者说，补偿治理过程中应明确补偿谁的问题。

5.乡村生态补偿治理环境干预系统性不强

乡村生态补偿治理不是单一由政府环保部门颁布政策，而是针对乡村生态环境“问题集群”的一系列解决方案，是一个“政策集合”。既然作为一个“政策集合”,就要求在补偿治理时注意加强环境干预，使之实施更快速、简捷、便利。目前，鉴于我国国内补偿治理状况，在环境干预方面主要存在的问题可归结为系统性不强，不能很好地把握乡村生态补偿治理主体、乡村生态补偿治理客体、乡村生态补偿治理环境、乡村生态补偿治理工具四者之间关系。主要表现为，缺乏一个行之有效的、整体的补偿战术，地方性乡村生态补偿治理与国家的大政方针不能协调一致，区域性乡村生态补偿治理资源分布不平衡等。有些偏远农村地区乡村生态脆弱，急需政府相关部门以及社会大众资金、技术扶持，但是考虑到当地人烟稀少、资源匮乏、投资回报率低、国家财政拨款比较少等一系列现实因素，当地政府在着手改善本地区的乡村生态补偿治理时往往有心无力，存在系统考量、整体规划等层面困境。

三、生态文明建设视阈下乡村生态补偿治理的必然对策

1.完善乡村生态补偿的法律体系建构

2001年4月，《生态补偿条例》的起草工作正式启动，该条例初步提出乡村生态补偿治理的定义、范围、原则和机制等相关概念，这就意味着乡村生态补偿立法进入了实际操作层面，是乡村生态补偿工作一个转折点。与此同时，党的十九大报告也明确强调，进一步推进司法体制层面的改革，坚持立法的科学性、民主性，加强法律的普及力度，牢牢树立法律面前一律平等的理念。这些都对乡村生态补偿立法工作的顺利开展起到催化作用。但是，若要真正发挥出乡村生态补偿治理法律价值与功用，就必须构建乡村生态补偿治理法律体系。这个法律体系既要蕴含宏观层面的、一般意义的法律规范，还应有区域性、针对性的具体法律规范。当前，乡村生态补偿治理试点工作正在深入开展，为了使乡村生态补偿治理工作具有强制性和长期性，国家必须在法律层面确立乡村生态补偿治理机制，加强乡村生态补偿治理立法工作，为乡村生态补偿治理规范化运作提供法律依据。只有从法律层面理清乡村生态补偿治理主客体及其权益与责任、界定补偿金来源、规定乡村生态补偿基金管理和监督机构，才能为乡村生态补偿治理的公平正义提供判断性依据和操作性工具，才能真正解决紧迫性的现实问题，实现补偿治理预期。

2.健全乡村生态补偿“多元主体协同治理”机制

虽然政府在乡村生态补偿治理主体中扮演着关键的角色，但在当前，各政府作为治理主体形成的主体群也有价值理性诉求，有经济人行为自由和利益博弈的实践理性，因此，乡村生态补偿治理主体间也要在一定程度上发挥市场作用，适当加强基于党领导下的多元主体参与程度。国家环境保护总局曾针对流域生态补偿问题出台了一系列的指导方案，明确指出要推动建立与流域生态补偿治理相关的政府管理平台，即坚持以政府为中心，同时广泛汇集各方面的力量，共同治理流域内的生态补偿。根据水质状况来确定流域内的补偿标准，维护治理主体合法利益，是运用市场手段进行乡村生态保护的集中体现。在补偿治理主体间引入市场机制，主要是通过建立市场体系让补偿成为市场性理性活动，利用市场调节作用来保证跨域乡村生态补偿治理主体间的公平、正义。当然，这种合作关系建构和市场理性适用性还蕴含以下几个层面寓意：第一，共建。强调补偿治理主体间通过签订协议的行为方式实现经济理性和市场价值。第二，共治。即建立清晰收益产权制度与有偿法权制度，明确补偿治理主体权力与责任。第三，共享。即通过对开发利用、污染和破坏水资源的个人、企业征收乡村生态环境税来减少其污染行为，实现乡村环境保护、乡村生态补偿。除了共同享受治理成本，多元乡村生态补偿主体在携手进行补偿治理过程中，也能共同享受乡村生态保护带来的长久收益。

3.完善乡村生态补偿治理受众参与机制建设

乡村生态补偿治理受众可以说是生态保护的主体，其能否有效参与，是补偿治理工作成功的关键。在乡村生态补偿中，要保证补偿治理受众充分参与，必须从以下方面着手。一方面，培育补偿治理受众“公民意识”和参与能力。使治理受众在乡村生态补偿中具有话语权和决策权，要使“公民”意识取代落后的“臣民”意识，即由以往消极被动服从转变为积极主动参与。要培育治理受众的“公民意识”，有针对性地对治理受众进行补偿治理方面宣传教育，在治理受众中普及补偿治理基本知识，提高治理受众补偿治理意识和参与意愿。此外，还需要提高公众教育水平，使他们能够认识到参与补偿治理工作是自身权利更是义务。同时，教育水平的提高也让他们更具参与能力。教育水平是参与的前提。另一方面，提供补偿治理受众参与平台和途径。在治理受众具有参与意愿和能力基础上，提供参与平台是确保参与工作落实的关键。在补偿治理过程中，结合以往经验，提出以下主张，第一，鼓励受众成立议事小组；第二，基层可以通过听证会的形式，召集民众就相关事宜进行投票表决，就治理受众疑问进行回答，使治理受众能充分地表达自己想法和意见；第三，相关补偿治理主体可以通过门户网站，为治理受众提供参与平台，让治理受众第一时间了解补偿治理主体意图和策略。

4.实现乡村生态补偿治理对象的精准化识别

“精准识别”是科学识别的基础，是基于作为对象的精准识别、精准定位、精准管理和精准考核以达成补偿治理的工作目的。补偿治理应引起重视，但并不意味没有原则、随意性、漫无目的地对乡村生态相关事项进行补偿。近些年，一些乡村出现了对政府号召理解不到位，对补偿治理对象缺乏精准化识别的现象，如一提乡村生态补偿治理，人们第一反应表现为，乡村又要加强植被保护工作，让森林和草地恢复甚至超过以前的状态，这种做法是不科学的，也不切实际，应该及时采取相应措施去纠正。具体表现为：第一，精准识别。结合当地实际情况确定补偿治理对象，实行针对性整治，切不可盲目从众。鞋子是否合脚，尺寸不是最重要，唯有穿上脚方可探其究竟。第二，精准定位。要学会用发展眼光看待补偿治理对象，不要一直将补偿治理对象固化为山、海、森林等。随着乡村旅游盛行，开展农家乐活动，人们在获取收益的同时，也给当地乡村生态造成不小负担，此时，乡村旅游污染问题就值得去关注，需要及时想办法解决。第三，精准管理。制定明确、具体的目标和方向。将补偿治理过程中的各种情况尽可能地进行量化，及时准确地收集、保存、分析，以便对补偿治理中的关键环节进行有效调节。第四，精准考核。明确考核对象、考核内容、奖惩措施和责任追究，保障补偿治理确定的对象是真正需要补偿治理的，防止发生弄虚作假事件。

5.强化乡村生态补偿治理环境的系统性干预

系统性代表着事物操作运行有其内在逻辑体系，将零散的、相关的要素进行有序整理、编排，形成具有整体性的有机体。相对于补偿治理而言，乡村生态补偿治理主体、客体、环境以及工具四种要素在其中扮演重要角色、履行关联性作用。目前，针对补偿治理环境系统性不强的问题，须处理好四者之间的关系，使之互相融合贯通、协调一致。具体可以采取以下措施：第一，集中精力于补偿治理要素间分工和单元任务的分组归类，制定一个行之有效的、整体的乡村生态补偿战术。完善顶层设计工作，试图从宏观视角总体把握，做到胸有成竹，忙而不乱。第二，协调好国家大政方针与地方性补偿治理的差异性问题。坚持以国家政策为指导原则，同时兼顾当地实际情况，做到具体问题具体分析。主体性、原则性的灵魂不能丢，但细微的地方可以适当修改。我们不能固守僵硬的标准、不知变通，要灵活处理好乡村生态补偿治理过程中出现的各种问题。第三，谨慎地处理区域性乡村生态补偿治理资源分布不均匀的问题。保持头脑清醒，仔细地分析补偿治理过程中影响区域性资源分布的根本原因是什么。第四，对症下药。若是补偿治理资金缺乏，可以通过征收环境保护税、号召自愿捐助等途径筹集资金；若是政府相关部门出现“在其位，不谋其政”现象，可以通过人大代表联系群众制度、网络上相关互动平台等途径促使政府部门接受监督，端正作风。第五，严格监督、及时反馈。各治理主体应积极履行补偿治理职责，为乡村生态保护出力。

结语

从我国生态文明建设的角度看，乡村生态补偿治理是推进生态文明建设取得较好成效的关键之举。生态文明建设与乡村生态补偿治理之间存在彼此内部耦合关系，前者对于后者的价值属性与发展空间起着根本性与决定性的作用，为其指明了宏观的价值方向，后者为前者提供了实践载体，同时后者的治理成效是衡量前者成绩的重要指标。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[9]在实现中华民族伟大复兴的历史进程中，保障好乡村居民的生态权益、推动生态文明建设取得更好成绩，是我们必须要实现的目标之一。