抗击新冠疫情中定向捐赠相关法律问题探析

王 涛

（聊城大学 法学院，山东 聊城 252059）

在新型冠状病毒席卷全国的大背景下，抗击疫情是一场没有硝烟的战争。面对突如其来的疫情，全民慈善热情被充分激发，社会机构或者企业以及爱心人士积极踊跃捐款捐物为抗击疫情奉献自己的力量。2020年1月31日，一篇“莆田系医院获赠1.8万只N95口罩”①《莆田系医院获赠1.6万个N95口罩 湖北红十字：在核查》，https:// finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2020-01-31/doc-iimxyqvy9276597.shtml。的新闻报道，在网络上引起了轩然大波，也把湖北省红十字会推上了风口浪尖。根据湖北省红十字会于2020年1月30日公布的《物资使用情况》表格给出的相关数据，其中发放给没有直接参与抗疫、疑似“莆田系医院”的武汉仁爱医院1.8万只N95口罩，而同时发放给抗疫一线医院的武汉协和医院只有3000个。这也是湖北省红十字会引广大网友不满的主要原因。2020年1月31日，湖北省红十字会会国内物资捐赠工作人员回应称，“部分物资为定向捐赠”②《莆田系医院获赠更多N95口罩？湖北省红会称部分物资系定向捐赠》，《南方都市报》2020-01-31。。由此，定向捐赠问题引起了广大网友的热议。本文就“定向捐赠”及其相关问题从法律层面给予探析。

一、定向捐赠的概念诠释

根据《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的规定，慈善捐赠是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。③《中华人民共和国慈善法》第34条。定向捐赠属于慈善捐赠的范围，是慈善捐赠的一种形式。关于定向捐赠，我国部分地市相关机构作出过规定，如《广州市慈善会定向捐赠管理规定》④《广州市慈善会定向捐赠管理规定》，http://www.gzcf.org/WebSite/ShowNews/506/119。、《晋城市慈善总会定向捐赠管理办法（暂行）》⑤《晋城市慈善总会定向捐赠管理办法（暂行）》，http://www.jccs.cn/?p=1763。、《苏州市扶贫基金会定向捐赠管理办法》⑥《苏州市扶贫基金会定向捐赠管理办法》，http://www.suzhoufupin.com/gzzd/435.html。。根据这些地市的规定，定向捐赠是指根据捐赠人的意愿，为特定的对象进行捐赠和资助而实施的慈善活动，是慈善捐赠的一种形式。相对于非定向捐赠，如果捐赠过程中操作不当，定向捐赠更容易出现违背慈善目的之情形。因此，必须从法律层面正确认识定向捐赠。

（一）定向捐赠必须是基于慈善目的，符合慈善活动的基本要求

《慈善法》规定：本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：（1）扶贫、济困；（2）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（3）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（4）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（5）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；（6）符合本法规定的其他公益活动。①《中华人民共和国慈善法》第3条。不论是接受捐赠的对象是谁，定向捐赠财产的最终去向必须包括在上面规定的六种公益活动范围之中。

（二）定向捐赠必须基于捐赠人的意愿而确定接受捐赠的对象

捐赠人基于慈善目的将自己拥有的财产捐出来用于慈善事业，捐赠人权利理应得到尊重。《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）规定：捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。②《中华人民共和国公益事业捐赠法》第12条。《慈善法》规定：捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠。③《中华人民共和国慈善法》第35条。因此，根据相关法律规定，捐赠人在符合慈善宗旨的基础上，拥有指定特定对象作为受赠人的权利。同样是基于慈善目的，非定向捐赠是指受赠人接受捐赠后，可以根据自己慈善工作的需要，统筹安排捐赠财产的适用；而定向捐赠必须根据捐赠人的要求将捐赠财产转给特定的受赠人，因此，定向捐赠更能直接体现捐赠人的捐赠意愿，更有利于捐赠人捐赠意愿的达成。

（三）定向捐赠中指定的受赠人不能是捐赠人的利益关联人

定向捐赠虽然具有效率高、捐赠财产流向精准等优点，但也容易出现“以慈善之名、行利益输送之实”的道德风险。“莆田系医院获赠1.8万只N95口罩”事件之所以引起轩然大波，就是因为有网友怀疑捐赠方与受赠方存在关联关系，有利益输送嫌疑。为了避免捐赠人借助定向捐赠的形式，通过向利害关系人捐赠财产，既达到了利害关联人之间利益输送的目的，又达到了利用慈善降低税负的目的，在定向捐赠中，应该禁止捐赠方指定自己的利害关系方作为受赠方。当然，法律不禁止捐赠人向其利害关系人赠与财产，只是禁止通过慈善总会、红十字会等慈善组织来实施，而且不能享受慈善捐赠应享有的税收优惠。

基于上述分析，我们可以对“定向捐赠”作出如下界定：定向捐赠，是指捐赠人基于慈善目的，指定符合法律规定的特定对象为受赠人而进行的捐赠活动。

二、抗击新冠疫情中实施定向捐赠应注意的几个问题

在抗击新冠疫情的过程中，定向捐赠充分发挥高效、精准的优势，为抗疫工作作出了很大贡献。但是，由于相关法律制度不是很完善，以及实施过程中操作的不规范，也出现了不少类似“莆田系医院获赠1.8万只N95口罩”引起很大争议的事件，造成了一定程度的负面影响。目前，我国抗击新冠疫情已经取得阶段性成就，但形势依然严峻，为更好地实施定向捐赠，应注意如下几个问题。

（一）定向捐赠是否必须通过公益性社会团体

《公益事业捐赠法》规定：自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。④《中华人民共和国公益事业捐赠法》第2条。根据上述法律规定，捐赠人发起定向捐赠，可以通过把捐赠财产交付慈善总会、红十字会、基金会等公益性社会团体，由公益性社会团体再将捐赠财产分配给捐赠人指定的受赠对象。捐赠人也可以不通过公益性社会团体直接将捐赠财产捐给指定的受赠对象。但不论是否通过公益性社会团体，定向捐赠的受赠对象都必须符合慈善公益性的要求，属于公益性非营利的事业单位。根据我国相关法律规定，公益性非营利的事业单位是依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等①《中华人民共和国公益事业捐赠法》第10条。。之所以把定向捐赠的受赠人限定为公益性非营利的事业单位，主要目的是为了保证定向捐赠的财产能最终用于符合慈善要求的公益目的。在武汉抗击新冠疫情中，定向捐赠受赠对象就存在不符合疫情防控要求的情况。在“莆田系医院获赠1.8万只N95口罩”的事件中，根据湖北省红十字会于2020年1月30日公布的《物资使用情况》表格给出的相关数据，其中发放给没有直接参与抗疫、疑似“莆田系医院”的武汉仁爱医院1.8万只N95口罩，而同时发放给抗疫一线医院的武汉协和医院只有3000个。这也是湖北省红十字会引广大网友不满的主要原因。湖北红十字会工作人员给出的解释是，武汉仁爱医院获赠的口罩来自定向捐赠。在此事件中，武汉仁爱医院作为定向捐赠的受赠对象显然不符合要求。

（二）定向捐赠是否必须签订捐赠协议

关于捐赠协议，《公益事业捐赠法》规定：捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。②《中华人民共和国公益事业捐赠法》第12条。《慈善法》规定：慈善组织接受捐赠，捐赠人要求签订书面捐赠协议的，慈善组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议。③《中华人民共和国慈善法》第39条。依据上述法律规定，就普通捐赠而言，是否签订捐赠协议取决于捐赠人的意愿。但鉴于定向捐赠是一种指定特定对象为受赠人的特殊慈善捐赠，涉及多方法律主体更多的权利与义务，签订定向捐赠协议就非常有必要。在武汉抗击新冠肺炎疫情过程中，就出现了定向捐赠操作过程不规范而导致的捐赠物被改变用途甚至损毁的情况。如“山东定向捐赠给武汉的爱心菜被超市低价卖掉以及因为发放不及时烂掉的情况”。有关部门解释说，爱心菜售卖所得费用，同样将通过红十字会等机构予以捐赠，用于疫情防控；爱心菜烂掉，是因为人手不够导致发放不及时。在这个事件中，造成捐赠的爱心菜被改变用途甚至烂掉，原因很多。但最主要的原因应该是，事先没有签订完善的捐赠协议，明确各方的权利与义务，以及落实捐赠的详细流程。因此，定向捐赠应该签订捐赠协议。根据是否通过公益性社会团体又分为三方协议和两方协议。捐赠人如果通过公益性社会团体进行定向捐赠，应该由捐赠人与公益性社会团体、被指定的特定对象签订三方协议。在我国，有些地方慈善机构专门就定向捐赠进行了规范，如广州市慈善会规定定向捐赠接收程序包括：定向捐赠意向确认；定向捐赠业务审批；定向捐赠协议书签订；捐赠人按定向捐赠协议书规定时间，将捐赠财产捐赠给市慈善会；市慈善会收到定向捐赠财产后，由基金部向捐赠人开具与捐赠财产金额相符的公益事业捐赠专用收据。④《广州市慈善会定向捐赠管理规定》，http://www.gzcf.org/WebSite/ShowNews/506/119。捐赠人如果不通过公益性社会团体，直接向符合法律要求的受赠人进行捐赠，应该由捐赠人与受赠人签订双方定向捐赠协议。双方定向捐赠协议最核心的内容应该是捐赠款项的最终用途和去向，比如某捐赠人与某高校达成了捐建图书馆的定向捐赠协议，该捐赠财产必须用于该高校建图书馆，不能挪作他用。

（三）定向捐赠的税收优惠

关于慈善捐赠的税收优惠，相关法律都有明确的规定。《慈善法》规定：自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。⑤《中华人民共和国慈善法》第80条。《公益事业捐赠法》规定：公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠；自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。①《中华人民共和国公益事业捐赠法》第24条、第25条、第26条。定向捐赠是由捐赠人指定了受赠人而实施的慈善活动，属于慈善捐赠的一种形式。定向捐赠依据相关法律享受慈善捐赠应享有的税收优惠毋庸置疑。在具体操作过程中，通过慈善总会、红十字会、基金会等公益性社会团体进行的定向捐赠，由该公益性社会团体负责开具税前扣除的相关公益性捐赠票据。但对于“不通过公益性社会团体进行的定向捐赠”，我国相关法律的规定不太明确，这势必会给落实捐赠人的税收优惠带来不少麻烦。因此，相关部门应该通过制定相关法律法规明确“不通过公益性社会团体进行的定向捐赠”如何获得税收优惠规定。

三、抗击新冠疫情中完善定向捐赠的几点建议

在抗击新冠疫情的过程中，为有效地应对疫情，应该积极探索一些有助于高效调配救援物资的路径，让爱心尽快到达疫情防控一线。习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时着重强调：“依法规范捐赠、受赠行为，确保受赠财产全部及时用于疫情防控。”②《习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话》，2020年2月5日。http://news.cctv.com/2020/02/05/ARTIC0GzGoUjeAQbIvwkQRek200205.shtml。真正点对点的定向捐赠不但能更充分地尊重捐赠者的慈善意愿，而且能有效克服新冠病毒疫情下公益性社会团体存在的人手不足、接收调配效率不高等问题。定向慈善捐赠方式还有透明化、社会化、灵活性等诸多优点。因此，定向捐赠成为抗击新冠病毒疫情中认可度较高的一种捐赠方式。为适应抗击疫情的需要，建议从以下几个方面来完善定向捐赠。

（一）严格禁止捐赠人的利害关系人为受赠人的定向捐赠

定向捐赠在拥有很多优点的同时，也存在违背慈善公益性宗旨的风险。因此，抗击新冠疫情中，在积极倡导和鼓励捐赠人采取定向捐赠的同时，应严格禁止捐赠人的利害关系人为受赠人的定向捐赠。在抗新冠疫情中，有部分捐赠人打着抗击疫情的旗号，不通过公益性组织进行关联公司之间的定向捐赠，这种不规范的做法必须严厉禁止。因为，如果关联公司之间进行定向捐赠，则捐赠企业不但能赚取良好的社会声誉，还能通过定向捐赠达到利益输送和享受税收优惠的目的。为更好地规范新型冠状病毒疫情中的定向捐赠，民政部发布《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》强调：疫情期间慈善组织、红十字会不得接收以捐赠人的利害关系人为受益人的定向捐赠。③民政部：《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》，2020-02-14 17:44。来源： 民政部门户网。http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202002/20200200024510.shtml。

（二）进一步强化定向捐赠协议的签订

定向捐赠协议是明确定向捐赠各方的权利与义务，落实定向捐赠详细流程的重要手段。因此，相关监管部门应该把签订定向捐赠协议做为实施定向捐赠的硬性条件。当然，定向捐赠协议是一种具有法律效力的合同形式，规范性、专业性要求非常高，而捐赠人与受赠人往往不是法律专业人士，在签订定向捐赠协议，很难做到符合法律要求的规范性、专业性水平。为了更好地规范定向捐赠的实施，有关部门可以组织制定《定性捐赠协议示范文本》，作为定向捐赠协议的格式文本供捐赠人签订定向捐赠协议时使用。

（三）进一步完善定向捐赠的税收优惠

给予税收优惠是国家鼓励组织、个人实施慈善捐赠的手段，也是促进我国慈善事业发展的重要政策措施。国家有关部门不但要尊重捐赠人获得税收优惠的权利，还应当尽可能为捐赠人获得税收优惠提供便利，特别应该注重提升“不通过公益性社会团体进行的定向捐赠”获得税收优惠的保障水平。为了更好地落实抗击疫情中定向捐赠中的税收优惠问题，国家财政局、税务总局于2020年2月14日联合发布《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》规定：企业和个人直接向承担疫情防治任务的医院捐赠用于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情的物品，允许在计算应纳税所得额时全额扣除。捐赠人凭承担疫情防治任务的医院开具的捐赠接收函办理税前扣除事宜。①参见《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》（财政部 税务总局公告2020年第8号）。为更好地保障“不通过公益性社会团体进行的定向捐赠”获得税收优惠的权利，建议国家立法机关，将“国家财政局、税务总局于2020年2月14日联合发布公告”的内容上升到法律的层面。

（四）进一步强化对定向捐赠的监管

定向捐赠作为慈善捐赠的一部分，以达到慈善目的为宗旨，坚持公益性是其本质所在。根据《公益事业捐赠法》规定，公益性社会团体和非营利性的事业单位都有资格作为受赠人接受捐赠。公益性社会团体主要包括红十字会、慈善总会、慈善会、各类公益性基金会等；而公益性非营利的事业单位主要包括不以营利为目的各类学校、医院、科研院所等。就公益性程度而言，以发展慈善事业为宗旨的公益性社会团体当然要比非营利性的事业单位要高。在新冠疫情防控中，作为受赠人的非营利性的事业单位有可能因为业务关系成为捐赠人的利害关系人。比如在“莆田系医院获赠1.8万只N95口罩”事件中，就有网友质疑作为受赠人的武汉仁爱医院可能是捐赠人北京森根比亚生物工程技术有限公司的利害关系人。当然，双方是否真的是利害关系人，还有待于进一步考证，但双方医疗供应商和医疗机构的身份完全有可能成为利害关系人。

为进一步强化对定向捐赠的监督，在通过公益性社会团体实施的定向捐赠中，在确保捐赠物资来源合法，及时、精准发放的基础上，公益性社会团体应承担起严格审核捐赠人与受赠人是否存在利害关系的责任；在不通过公益性社会团体实施的定向捐赠中，在保障“不通过公益性社会团体进行的定向捐赠”获得税收优惠的基础上，给予定向捐赠税收优惠的部门应承担起严格审核捐赠人与受赠人是否存在利害关系的责任。