地方高校校院两级财务管理体制改革路径分析

河南大学财务处 李 鹏

一、校院两级财务管理体制改革背景

（一）国家政策的内在要求

《中华人民共和国预算法》要求强化预算约束，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，为高校预算管理明确了要求。《高等学校财务制度》明确要求规模较大的高校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制，为深化校院两级改革提供依据。国家三部委联合下发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》明确提到要坚持改革驱动，全面深化改革，注重体制机制创新，充分激发各类人才积极性、主动性、创造性和高校内生动力，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、动态竞争的体制机制。立足于学校已确立的预算制度主体框架，进一步推进预算科学精准编制，增强预算执行刚性约束，推动管理重心下移，调动学院办学积极性，增强学院的办学自主权和活力。

（二）财政拨款制度改革

从2015年开始，A省财政拨款体制改革后，政策导向、配套制度、经费管理要求都发生变化，预算拨款包括生均、人员、公用、专项等，人员和公用按照不同学历、学科的学生数、毕业生质量等核定，专项按照人才培养、财务管理等因素法分配。地方高校及时对接财政政策，建立了“生均定额+专项任务+经济贡献”的经费核拨新机制，近年来，上级财政深化拨款制度，支持高校分类发展，扩大经费自主权，强化激励导向和监督检查，建立绩效评价长效机制。进一步深化校院财务管理体制改革有利于顺利对接财政拨款体制改革的新要求。

（三）学校事业发展的需要

在“双一流”建设背景下，学校处于事业发展关键时期，学校研究部署的各项工作都需要大量的资金支撑。学校一方面要不断拓宽资金来源渠道，扩大收入盘子，另一方面急需在盘活存量、优化资源配置上加强精细化管理。深化校院两级财务改革有利于紧密结合学校的战略发展目标、与学校事业发展方向一致、服务学校“双一流”建设大局、促进学校核心竞争力提升、优化资源的有效集成与配置、突出优势、均衡发展、重点突破，促进内涵发展。

（四）高水平大学改革先例

为完善高校内部治理结构，创新高校财务管理体制，充分激发学院办学活力，使“学校办学”向“学院办学”转变，国内外高水平、规模大、办学实力强的高校普遍采用校院两级管理体制，并已取得一定的成功经验。例如：武汉大学等高校2015年开始实施校院两级管理体制改革，通过改革理顺了机制，激发了学院的办学活力，教育资源得到了优化配置。

二、地方高校校院两级财务管理体制改革面临的形势

处理好改革和稳定的关系。改革、稳定两者之间相互依存，互为条件。第一，改革是动力。改革是学校建设和发展的强大动力，是学校内部治理体系的自我完善和发展，它的决定性作用不仅在于解决当前学校发展中的一些重大问题，还要为学校的持续发展打下坚实的基础。第二，稳定是前提，改革需要有一个稳定的学校环境做保证，实践表明，改革、稳定关系处理得当，就能总揽全局，保证学校的顺利发展；处理不当，就会吃苦头，付出代价。

处理好民生和发展的关系。要顺利实现学校“双一流”建设目标，必须正确处理促进发展与改善民生的关系。发展的目的是改善民生。发展如果不以改善民生为目的，那么这样的发展就是没有意义的。改善民生是促进发展的有效手段。在发展中不断改善民生，才能激发起教职工参与发展、推动发展的热情，从而为发展提供源源不断的动力。发展是最根本的民生，只有在发展上不断取得实质性突破，民生才有条件得到根本性的改善。

处理好整体推进和重点突破的关系。正确把握整体推进和重点突破的关系，按照统筹兼顾的要求，正确处理一流学科建设和学校整体发展的关系，坚持从全局和长远出发，努力使学校工作具有系统性、科学性和实效性。综观当代世界一流大学建设经验，都是以精准打造一流学科为突破口。我们应按照“双一流”建设精髓，充分发挥一流学科建设引领示范和辐射带动作用，实行分批次分层次的学科发展战略，以一流学科建设为引领，发挥综合性大学优势，推进学科交叉融合，整合相关学科，提升学科整体实力，争取更多学科进入世界一流学科建设行列，进一步巩固和带动学校形成文、理、医、工为主、多学科协调发展的学科生态体系。

处理好盘活存量和用好增量的关系。盘活存量就是要提高它的流动速度和使用效率。用好增量就是在注意控制风险和效率的前提下，引导资金流入到和学校的中心工作紧密联系的关键领域，第二个盘活存量，就是要做到资源优化配置，通过落实财政资金主体责任、切实优化项目执行流程、重视项目资金预算编制、资源有偿使用等措施合理地配置存量资产。

处理好投入和绩效的关系。目前，绩效理念尚未牢固树立，高校内一些单位仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识。一方面预算绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有校内资金，一些项目资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未完全建立。随着高校经费来源的多样化，对经费管理的要求越来越高，在加大投入的同时应关注产出和结果，实现科学合理地分配资源，提高经费使用的有效性，实现学校高质量、有效、可持续发展的目标。

三、校院两级财务管理体制改革的基本思路

（一）基本原则

校院两级财务管理体制改革，坚持服务于学校建设一流学科大学的战略目标，与学校事业发展方向相一致，促进学校核心竞争力的提升；坚持与人事分配制度、资源有偿使用等系列改革协调一致，协同推进，人事分配制度改革按政策对绩效进行总量控制，注重效益、兼顾公平，资源有偿使用改革引导资源优化配置，注重成本核算，提高效益；坚持“统一领导、分级管理、集中核算”原则，建立符合高校教育发展规律的财务管理体制；坚持财权与事权相结合，通过划分校院两级财权，明晰校院两级事权和责权，推动管理重心下移，调动学院办学积极性，增强学院的办学自主权和活力；坚持推进机关职能部门转变管理理念，完善“制定标准、考核评估、监督检查、指导服务”的职能定位；坚持分步实施、稳步推进原则，先遴选部分学院进行试点，总结经验，然后再在全校范围推广；坚持成本效益意识，实行全成本核算，全面实行绩效考核，促进学校各项事业协调可持续发展。

（二）总体目标

1.完善校院两级财务管理体制

在“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制框架下，建立校院两级预算管理制度，建立学院绩效考核制度，形成校院两级的成本核算和结算体系。

2.完善校院两级经济责任体系

实行校院两级的经济责任制，建立并完善高效的制度约束机制、监督管理机制、责任追究机制和绩效考核机制。在统一领导的前提下，按照责、权、利相统一，资源占用和办学绩效相统一的原则，合理制定与财权、事权相匹配的校院两级经济责任体系。

3.构建科学高效的资源配置机制

不断创新财务管理理念，积极构建筹、融资体系，在经费筹措、内控建设、资金监管、服务水平等方面取得重大突破。构建有助于学校核心竞争力提升的绩效考核指标体系，规范考核流程，建立基于绩效考核的资源配置机制，实现教育资源的优化和合理配置，保障学校和学院的协调可持续发展。

四、校院两级财务管理体制改革的政策建议

（一）要树立改革意识

校院两级财务管理体制改革的基本原则是全面推进、分类指导、边行边完善。改革涉及高校各个单位。高校各单位应高度重视、全面落实，增强改革责任和担当意识，营造良好氛围，把思想和行动统一到学校的决策和部署上来，各单位要积极研究政策、吃透精神、理解内涵，充分认识到改革给学院带来的助力和机遇，积极主动、凝心聚力做好校院改革的各项工作。

（二）学院相关配套措施要同步进行、及时推进

各改革单位围绕议事决策、人事、财务、教学、学科、科研、国际化、执行监督、支撑保障等方面，加快制定配套的、切实可行的实施办法、落实方案和实施细则，建立健全各项规章制度，形成公开透明、科学民主的校院两级治理体系。

（三）要严明组织纪律、妥善化解矛盾

各学院要树立大局观念、明确工作职责和进度要求，严格按照学校确定的改革目标、工作方案及实施步骤、节点推进落实；对改革中可能遇到的矛盾分析研判，通过民主参与、集体决策、广泛征求意见、加强调查研究、创新工作方法、转变工作方式来化解矛盾，发挥改革的综合性和带动性，保障改革稳步推进。

（四）完善改革政策措施

积极跟踪校院两级财务管理体制改革的实施情况，适时在一定范围内举行改革座谈会，就改革实施中可能存在的问题进行调研，就“校院两级财权事权的划分、校院两级经济责任的界定、基本经费与发展经费的比例设置、院级预算科目设置的科学性”等问题进行讨论与思考，不断优化改革方案。

（五）转变财务管理理念

校院两级财务管理体制改革全面实施后，对于属于院级预算范畴的内容，财务部门的管理理念将更多地从“管理”转变为“指导服务”，如何做好对院级预算的指导服务，包括人员配备、工作机制、权限界定、争议解决等都是一个新的命题；优化传统业务流程。校院两级财务管理体制改革不是细枝末节的微调，而是涉及资源配置机制的根本性变革；全面实施改革后，原有的业务流程如预算管理流程等已不能适应新的体制机制，因此需要重新对预算管理、资金审批、会计核算、资金结算等流程进行梳理和优化，逐步建立与改革相适应的业务流程。