中国共产党百年民族区域自治的理论探索和政策实践

董 强，秉 浩

（1.贵州民族大学 民族学与历史学学院，贵州 贵阳550025；2.中央民族大学 中国特色民族理论研究基地，北京100081）

民族区域自治作为中国共产党马克思主义民族理论中国化的史无前例的创举，被实践证明是解决中国民族问题行之有效的基本形式和重要制度，既有独特优势，又具鲜明特色。民族区域自治是中国共产党依据中国的民族实际，解决中国民族问题的基本形式，实质上是在统一的国家内真正保障和实现了让少数民族人民当家作主。实践证明民族区域自治的实施是成功的，它是在充分考虑历史和现实因素，依据自古以来中国是统一的多民族国家的具体国情实行的，是具有中国特色的单一制，是对马克思主义国家学说的发展，不是照搬“苏联模式”。民族区域自治实施的理论依据是马克思列宁主义经典作家民族理论，其现实依据是中国历史上长期以来是统一的多民族国家，各民族在长期的生产和斗争中凝聚成了不可分割的中华民族。

一、中国共产党对民族区域自治的初步理论探索和局部政策实践

近代以来，中华民族同帝国主义的矛盾日益尖锐，抵御外敌入侵的共同任务使中华民族觉醒，促使各民族团结起来，增强民族凝聚力。正是这场反帝反侵略的革命运动为各民族团结合作提供了思想前提和精神基础。

马克思主义关于解决民族问题的基本政治形式有民族自决权、联邦制和民族区域自治三种形式。中国共产党成立早期主张民族自决权和联邦制，20世纪30年代开始提出在统一的国家内建立自治区域，到40年代主张在统一的国家内实行民族区域自治，无论是在理论上还是实践上都经历了一个长期的探索过程。中国共产党成立初期，由于受苏联影响较大，在民族纲领问题上主张实行民族自决权和联邦制。1922年，《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中提出的国家结构形式就是主张联邦制：用自由联邦制统一中国本部，蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦，建立中华联邦共和国[1（]18）。这里虽然也提到了“自治”，但这是“民主自治邦”，是民族共和国，是联邦的组成部分，带有苏俄模式的烙印。

20世纪30年代，中国共产党对民族区域自治进行了初步的探索，其标志在于对民族纲领的进一步发展。1931年，《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出：中华苏维埃政权以承认中国境内少数民族的自决权、自由权，也提出建立苏维埃联邦共和国即联邦制，还提出可以建立少数民族自治区域、自治区。这是民族纲领发展的表现。1934年，《中华苏维埃共和国宪法大纲》再次重申了这些提法[1（]209）。在长征路上，中国共产党开始了民族区域自治初步和小范围的实践。1936年，《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》强调：“在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”[1（]367）在实践上表现为，这一时期在四川甘孜地区建立博巴自治政府，在宁夏建立豫海县回民自治政府，这些长征途中在民族地区建立的具有自治性质的民主政权明显带有民族区域自治的性质。

抗日战争时期是民族区域自治政策逐渐形成的时期，1938年毛泽东同志提出，我国各少数民族“与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”[1（]595）。1941年，《陕甘宁边区施政纲领》提出：建立蒙回民族的自治区[1（]678）。毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利。”[1（]742）

抗日战争胜利以后，我国的民族区域自治在理论和实践上都得到进一步发展。尽管在这一时期党还没有完全摒弃联邦制的提法，但在理论和实践上通过实施民族区域自治来解决中国民族问题的政策越来越清晰。1945年，《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》强调：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”[1（]964）1946年，《中共中央关于内蒙民族问题应取慎重态度的指示电》指出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”[1（]1000）这标志着中国共产党摒弃民族“独立自决”，把民族区域自治作为解决国内民族问题的探索实现了质的飞跃。1947年，毛泽东同志指出，“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”[1（]1133），这标志着中国共产党民族区域自治政策已经基本形成。内蒙古自治政府的建立就是实行民族区域自治质的飞跃的里程碑，它的成功实践为中华人民共和国成立后推行民族区域自治奠定了基础。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确了中国共产党解决国内民族问题的原则，从第五十条到第五十三条，对我国实行民族区域自治的原则和民族自治机关的性质、地位、职权都作出了明确规定[1（]1290），这为中华人民共和国成立后民族区域自治制度的实施奠定了坚实的法律、理论和政策基础。

二、中国共产党对民族区域自治的系统理论建构和全面政策实践

中华人民共和国成立后，中国共产党民族区域自治理论和政策进入全面实践时期。为保证民族区域自治在全国范围有效实施，党和国家做了大量的工作。1950年，西康藏族自治区成立，这是相当于省辖市一级的自治地方，但由于《中国人民政治协商会议共同纲领》在实行民族区域自治这个问题上只有原则规定，没有具体的法规可依，缺乏必要的法律依据，因此在实施上是不规范的。1951年，从法律依据和法治保障角度出发，政务院通过《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1952年中央人民政府颁布实施。1954年，《中华人民共和国宪法》从根本大法的高度对民族区域自治制度进行确认并作出比较详尽的规定，明确了自治区、自治州、自治县（旗）三级自治地方。此外，1955年国务院印发了《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》和《国务院关于建立民族乡若干问题的指示》，民族乡成为民族区域自治三级行政体制划分的补充形式。

《中华人民共和国宪法》的颁布和依据宪法制定的若干规定在提供法律依据的同时，也提供了规范建立民族区域自治地方的法律保障，对于加快民族区域自治的实施具有深远意义。1947年我国第一个省级自治地方内蒙古自治区成立，从1949年新疆省人民政府成立，到1955年新疆维吾尔自治区成立，新疆维吾尔自治区成为中华人民共和国成立后的第一个省级自治地方。1957年以来，受“左”倾错误的影响，在理论上片面强调“民族融合”，在一定程度上否认了民族和民族区域自治地方的差异性，进而造成对自治权利的忽视，特别是“民族融合风”在全国范围内刮起，从马克思主义民族理论学说来看，这是违背民族发展基本规律的，是脱离民族发展实际、操之过急的表现。1957年，在青岛民族工作座谈会上，周恩来同志全面分析了我国与苏联的国情、历史发展及居住环境的不同，批评了“不照搬苏联经验就不是马克思列宁主义”的错误观点，强调在我国实行民族区域自治的历史必然性和时代必要性。周恩来强调：“历史的发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式。每个国家都有它自己的历史发展情况，不能照抄别人的。”[2（]372“）历史发展给了我们民族合作的条件，革命运动的发展也给了我们合作的基础。因此，解放后我们采取的是适合我国情况的有利于民族合作的民族区域自治制度。”[2（]375）周恩来同志的论断既是对我国民族区域自治本质特征的精辟概括，也是对我国实行民族区域自治目的和优越性的高度凝练。邓小平同志在《关于西南少数民族问题》中指出“牵涉到实行民族区域自治的政策”的“一系列问题”[3（]166）。对于民族区域自治，“少数民族的要求是迫切的”，因而“现在必须开步走”[3（]165），“还可以在联合政府下面，实行小区域自治，比如一个民族聚居乡”[3（]166）。在一些地方实行民族区域自治“要积极创造条件去做，不能只停留在口号上”[3（]166），对《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的民族区域自治政策，要积极推行。

20世纪60年代，在“左”倾错误的影响和“以阶级斗争为纲”“民族问题的实质是阶级问题”的冲击下，民族区域自治遭到严重破坏，但仍然取得了一些成绩，具体表现为民族自治地方的民主改革和社会主义改造的基本完成，新建了25个自治地方等，但“文化大革命”时期民族自治地方大多数自治机关陷入瘫痪，根本无法行使自治权利。

三、中国共产党对民族区域自治的理论发展和政策实践发展

改革开放后民族区域自治制度成为国家建设的一项长期任务。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中明确提出，“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”[4（]339）。这是对民族区域自治政策的坚持和完善，也是社会主义制度优越性的彰显。1981年，邓小平同志视察新疆时指出：“我们和苏联不同，我们不能搞共和国，我们是自治区。”[5]为了有效保障民族区域自治的实施，1981年，邓小平同志指出，实行民族区域自治，“法律上要解决这个问题，要有民族区域自治法”[5]。1982年，《中华人民共和国宪法》的修订也是在邓小平同志的主持下进行的，1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布及实施使少数民族行使民族区域自治的权利真正做到了有法可依，从而也奠定了法治基础。邓小平同志强调，“少数民族的事应该由他们自己当家，这是他们的政治权利”[3（]166~167）。1987年，邓小平同志指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能放弃。”[6（]257）邓小平同志在不同时期关于民族区域自治的这些论述，其精神实质都是一致的，关于民族自治地方的政治、经济、文化和社会发展都有涉及，是民族区域自治优越性的彰显，也是社会主义本质特征的体现。

在改革开放和现代化建设的关键期，由于同国内外“三股势力”斗争形势日益复杂，民族区域自治面临的挑战更加严峻。1990年，江泽民同志视察新疆时指出，“民族区域自治制度是解决我国民族问题的根本制度”[7（]239）。1991年，国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，其中有许多针对经济和社会发展的规定，这为民族区域自治法的深入贯彻奠定了坚实的物质基础。1992年，中央民族工作会议把坚持和完善民族区域自治制度作为国家制度建设的重大任务。1997年，党的十五大把民族区域自治制度明确作为我国的一项基本政治制度，这不仅体现了民族区域自治的理论创新和制度创新，更彰显了民族区域自治制度在国家政治体制中的地位。1999年，中央民族工作会议再次把坚持和完善民族区域自治制度作为国家制度建设的重大任务。2001年，新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》是民族区域自治制度法治建设进入新阶段的标志。

新世纪新阶段，中国共产党坚持以科学发展观为指导，在坚持和完善民族区域自治制度方面又有许多新的举措和创举。2005年颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》成为贯彻实施民族区域自治法的一项重要行政法规。2005年，在中央民族工作会议上，胡锦涛同志指出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”[8（]27“）三个不容”是新世纪新阶段中国共产党对我国民族区域自治理论和实践的新概括、新论断和新发展，这也是中国共产党理论自信的表现。2007年党的十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[9（]20）这是党的十五大明确民族区域自治制度为我国的一项基本政治制度后，又一次把民族区域自治制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度一同列为我国四大基本政治制度，这是民族区域自治制度政治地位的再次确认，也是民族区域自治制度巨大政治优势的彰显。2012年胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度[10（]29）。

四、中国共产党对民族区域自治的理论创新和政策创新实践

2014年，中央民族工作会议从中华文明的高度对民族区域自治制度进行阐释。习近平总书记旗帜鲜明地指出，民族区域自治不是照搬“苏联模式”。针对“坚持和完善民族区域自治制度还是取消现行民族区域自治制度”这个问题，习近平总书记掷地有声地指出：“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣！”[11（]75）要做好新形势下民族工作，就要防止认识和实践上的偏差，做到“两个结合”，即坚持统一和自治相结合，民族因素与区域因素相结合[11（]80），要帮助自治地方发展经济、改善民生[11（]86）。这既明确了民族区域自治制度的核心任务，也彰显了实行民族区域自治制度的根本立场，更是社会主义本质要求在民族工作中的体现。邓小平同志曾指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”[3（]167）

2017年党的十九大报告指出，坚持和完善民族区域自治制度，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活中[12（]22）。这是中国共产党一贯的立场和根本态度。2019年，全国民族团结表彰大会强调，健全民族工作法律法规体系和依法保障各民族合法权益的重要性，要全面贯彻落实民族区域自治法。

党的十九届五中全会提出，坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。

2014年，第二次中央新疆工作座谈会指出，新疆的问题最长远的还是民族团结问题，要坚定不移坚持党的民族政策、坚持民族区域自治制度。2015年，中央第六次西藏工作座谈会指出：“在60多年的实践过程中，我们形成了党的治藏方略，这就是：必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度。”[13]

“秉纲而目自张，执本而末自从”，坚持和完善民族区域自治制度，学习贯彻党的十九大报告提出的“必须坚持中国特色社会主义发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线”[12（]22），完整、准确、全面贯彻民族区域自治政策，坚持和完善民族区域自治制度，最根本的是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。

五、中国共产党百年民族区域自治理论探索和政策实践的经验启示

民族区域自治的理论探索和政策实践，对于保证各民族真正当家作主、保障少数民族的平等权利，起着关键作用。百年探索铸就百年辉煌，不仅维护了国家的统一，也充分调动了各民族的积极性，构建了新型社会主义民族关系，民族自治地方的经济社会发展取得了天翻地覆的变化。回首来路，筚路蓝缕，中国共产党百年民族区域自治理论探索和政策实践成就辉煌；栉风沐雨，薪火相传，中国共产党百年民族区域自治理论探索和政策实践的经验需要总结和进一步发扬。中国共产党百年民族区域自治的理论探索和政策实践，已形成民族区域自治的理论和政策体系，建立自治区（5个）、自治州（30个）、自治县（旗）（120个）三级共155个民族自治地方，55个少数民族有44个建立了自治地方[11（]77）。

（一）民族区域自治是党解决我国民族问题的一项基本民族政策

民族问题属于社会问题的范畴，是多民族国家的基本社会问题之一。民族政策是为了促进民族发展、协调民族关系、解决民族问题而采取的一系列相关原则、措施、条理等的总和。民族区域自治是党的民族政策中的基本政策，是贯彻民族平等团结的主要政策形式和主要原则，对解决我国民族问题起着主导性和战略性作用，对最大限度满足各少数民族平等自治、自主管理本民族和本地区内部事务起着重要作用。习近平总书记在中央民族工作会议上强调，民族区域自治是党的民族政策的源头。它充分体现了民族平等原则，为其他具体民族政策的制定提供了遵循，为彻底解决我国民族问题提供了保障。中国共产党成立初期，在理论和实践上选择民族区域自治经历了一个较长时期的转变过程；解放战争时期，随着内蒙古建立省级民族区域自治政权，为民族区域自治积累了实践经验；中华人民共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，第一次以法律形式对民族区域自治政策进行了确认；中华人民共和国成立后推行了民族区域自治政策，不断与时俱进地坚持和完善，并于1954年载入《中华人民共和国宪法》。

（二）民族区域自治制度是符合中国国情的一项基本政治制度

民族区域自治制度是解决中国民族问题的重要政治制度，是在长期的革命和建设中对多民族国家政治制度的一大创举，具有巨大政治优势。周恩来同志指出：“这样的制度是史无前例的创举。”[2（]374）邓小平同志指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦制的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”[6（]257）江泽民同志指出：“民族区域自治制度是解决我国民族问题的根本制度。”[7（]239）民族区域自治制度是正确解决我国民族问题的制度保障，我国历部宪法都将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政治制度。

（三）民族区域自治制度是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容

坚持和完善民族区域自治制度，是中国特色解决民族问题正确道路的内涵之一。正确理解这一内涵，就要旗帜鲜明地明确我国的民族区域自治不是某个民族独有的地方，也不是某个民族独享的自治，而是要在贯彻执行党和国家方针政策的前提下依法行使民族区域自治权。在长期的革命和建设中，在不同的历史时期，中国共产党根据形势任务的变化开展了中国特色解决民族问题的伟大探索。新民主主义革命时期，中国共产党不断深化对中国民族问题的认识，经过曲折的探索，实现了民族区域自治在内蒙古的成功实践。中华人民共和国成立后，中国共产党带领全国各族人民建立了以民族平等团结为总政策、民族区域自治为基本政策，与其他具体政策为一体的民族政策体系，开辟了中国特色解决民族问题的正确道路。特别是党的十八大以来，习近平总书记关于做好民族工作的重要论述和决策部署，拓宽了中国特色解决民族问题的正确道路。

（四）民族区域自治制度是中国特色社会主义的一大政治优势

民族区域自治制度的巨大政治优势在于它实现了各族人民各得其所、和衷共济的使命。2005年，胡锦涛同志指出，民族区域自治作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱[8（]16~17）。作为社会主义的一大政治优势，民族区域自治制度发展了马克思主义关于社会主义本质的理论，其目的之一是促进少数民族和民族地区经济社会事业的发展，实现各民族共同繁荣；其政治优势还表现在既保证社会主义国家的集中统一，又保证少数民族在其聚居地方实行区域自治的民主权利，成功处理了中央与地方的关系，有利于增强中华民族的向心力和凝聚力，以及铸牢中华民族共同体意识。

（五）坚持和完善民族区域自治制度要全面贯彻落实《民族区域自治法》

全面贯彻落实《民族区域自治法》，是依法治国基本方略的重要组成部分，是“四个全面”战略布局的重要组成部分，是建设社会主义政治文明的必然要求。不管是国家层面，还是民族自治地方层面，抑或是民族事务层面，都需要有高效的民族法制实施体系。国家要在法律框架内保障自治机关依法行使自治权，民族自治地方要在国家统一政令下行使自治权，坚持各民族公民在法律面前人人平等，都需要高效的民族法制实施体系来保障。建立高效的民族法制实施体系，首要的是建立民族法制监督体系，通过在全社会强化民族法制的宣传和监督检查，以便形成贯彻落实民族法制的意识，全方位、全覆盖、无死角地进行民族法制宣传教育，做好有关法律和民族政策执行情况的监督检查，建立重在平时、抓在平常的长效机制。

（六）坚持和完善民族区域自治制度要做到“两个结合”

将统一与自治有机结合，民族因素与区域因素有机结合，是我国完善民族区域自治的关键[11（]80~81）。统一的国家内才能有自治，自治不仅要有自治的主体，还要有自治的空间，只有将二者正确地有机结合起来，才能充分发挥民族区域自治制度的优越性，少数民族依法管理本民族内部事务的权利才能得到保证，新型社会主义民族关系才能得到巩固和发展，进而实现各民族共同繁荣。坚持统一与自治有机结合，民族因素与区域因素有机结合，既能保障国家统一和民族团结，又能保障少数民族当家作主的权利，还能保障各民族民主平等权利，促进民族自治地方和中国特色社会主义事业的发展。

（七）坚持和完善民族区域自治制度要做到发展经济和改善民生

随着我国经济社会的发展，民族自治地方人民群众对美好生活的向往日益增长，积极回应民族自治地方人民群众的新要求新期待，最关键的是加快民族自治地方的发展。2014年中央民族工作会议指出：“落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。”[11（]86）我国资源分布和生产力发展程度很不均衡，只有坚持民族区域自治制度，根据不同的情况“顺俗而治”，发挥民族自治地方的资源优势和后发优势，充分调动中央、发达地区和民族地区的积极性，因地制宜，自力更生，才能实现民族自治地方后发赶超，缩小发展差距。当然，仅靠民族自治地方增强自身造血功能是不够的，要从促进公共服务均等化出发，加大对民族自治地方的支持力度，发达地区也要优化对口支援体制，只有这样，才能实现民族自治地方的繁荣发展。经济得不到高质量发展，产业结构得不到优化，民族自治地方人民群众与发达地区的差距就很难缩小，民生将难以改善，人民群众日益增长的对美好生活的向往就难以实现。所以，必须牢牢把握帮助民族自治地方发展经济、改善民生这一关键任务，立足发挥民族自治地方的后发优势，充分发挥资源优势，缩小发展差距，实现民族自治地方又好又快跨越式发展，促进中华民族伟大复兴中国梦的早日实现。