西藏融入周边经济圈体制机制创新研究

周 勇

（中国社会科学院数量经济与技术经济研究所 北京 100732）

西藏要更深广地融入祖国大家庭，首先需要从周边省区开始发力。因为路途遥远，交通不便，自古以来，西藏与内地的直接联系更多发生在周边省区。即使在交通设施条件越来越改善，交通工具越来越现代化的当前时期，周边省区仍是西藏和中国其他地区人员往来，交往交流交融的主要地带。千里之行，始于足下，西藏融入祖国大家庭要更多先从周边融入开始。习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上指出，“要挖掘、整理、宣传西藏自古以来各民族交往交流交融的历史事实，引导各族群众看到民族的走向和未来，深刻认识到中华民族是命运共同体，促进各民族交往交流交融。”［1］鉴于西藏和内地各民族交往交流交融的历史事实除了西藏本区外，更多发生在青藏高原周边省区，因此，“要挖掘、整理、宣传西藏自古以来各民族交往交流交融的历史事实”必须立足周边，开展邻近省区和西藏合作。而要引导西藏各族群众看到发展的走向和未来，进一步推动自我发展、开放式发展、跨越式发展，必须让他们先在平时可以去频繁往来的周边省区看到发展的走向和未来。要让西藏和周边省区人民深刻认识到中华民族是命运共同体，必须让他们先在共同区域结成发展共同体。汪洋同志在中央第七次西藏工作座谈会上补充发言说，“要准确把握西藏工作新形势新任务，谋长久之策，行固本之举，多解决影响长治久安的深层次矛盾和问题。”［1］要让西藏工作长久见效和固本，必须对事关融合跨区域发展问题引起足够重视。

当前，西藏融入周边省区及相关体制机制建设均取得一定进展，但总体上看，在实践层面，西藏发展更重全国联系，较轻周边协作，西藏与周边省区之间沟通渠道不是很通畅，相关具体联系制度缺乏。在理论层面，在国家大战略背景下，尤其是“南亚大通道”战略提出，西藏急需突破区域融入体制机制障碍，西藏与周边省区体制机制融合的顶层设计还严重滞后，理论研究还远远不够。关于西藏融入周边地区，已有探讨包括狄方耀（2017、2020）［2］［3］、周勇（2015、2016、2017、2018、2019）、李玲艳（2018）、刘妤（2018）、陈朴（2018）、韦仁忠、朱金春（2017）、刘宗义（2017）、陈敦山（2016）。［4］以上区内文献更多是响应国家“一带一路”战略宏观探讨，没有细化到各个经济圈融合。从跨区域层面，专门探讨西藏融入周边地区发展的研究较少，当前仅见于周勇（2020）等几篇文献［4］［5］。已有文献主要从背景、内涵、战略路径等角度进行研究，本文主要从体制机制角度进行分析。要推动西藏融入周边经济圈既需要发挥我国有为政府作用，也需要发挥市场作用，推动融合体制机制创新。

一、区域体制机制融合的理论分析

区域融合分为区域规制融合和区域市场融合［6］。区域体制机制融合既有区域政府体制一体化对接，也有区域市场机制一体化作用。区域合作体制机制大体可归为基础构成、制度环境、合作形式、共生协同和问题治理五大模块［7］。鉴于西藏当前区域融合还需要更多以政府为推动，故在此更多讨论体制机制中的规制部分。

关于区域融合的讨论主要散布在区域一体化文献中。如金碚认为，经济发展是一个域观过程。赵艾提出一定要坚持引进来和走出去相结合。［8］当前区域一体化理论趋于系统化，共同市场理论在向空间、制度等方面扩展。区域一体化既是一个过程，又是一种状态。就过程而言，它包括旨在消除各地区之间联系的物理障碍和制度障碍，前者主要指交通一体化，后者为制度一体化［9］。比如中国西南区域发展要处理好共抓大保护与共谋大发展的关系［10］。区域体制机制融合是指区域成员间能够制度一体化，借鉴相关文献，本文认为区域体制机制融合最直接表现是政策要能够对接，以行政规则互认、治理行动协调、信息共享、行政结果互用、重大事项共商等为特征。

（一）行政规则互认

行政规则互认是指对于一些基本管理制度，各区域在国家统一框架下制定，彼此不违背基本原则，体现基本精神。当然，这并不是要求各地制度必须完全一致，要正确对待共性与个性，区别基本情况和特殊区情，不搞一刀切。此外，也应看到，区域之间融合程度越高，同时地方特色和竞争力越明显，真正达到互补发展时，不仅共性会越来越多地被提炼出来，这由区域一体化所决定，而且个性也会越来越突出，这由地方特色和各自发展要求所决定。这就决定各地在共同条款之外有地方条款，但该共性条款必须一致，以便于对接，同时不能共性化的部分必须特殊对待，并且公开透明，应该是确为必须保留的个性部分。

（二）治理行动协调

在落实规则，开展具体行动时，要多方协同，以区域为单位，达到广泛统筹、综合治理效果。切忌单方行动，一个地方意图独善其身。以打击违法犯罪为例，应基于区域行动一体化，综合治理不仅仅是各部门、领域的综合治理，还包括各地区、跨区域的综合治理。比如不能一个地方治理赌博，表面上看在当地清除了赌博，赌博人员销声匿迹，其实赌博人员被赶到了区域内其他地方，一地治赌反而加重其他地方治理负担。如果大家都是单方面行动，赌博行为不但不能清除，反而不断滋生，人员到处流窜，声势越搞越大，治一地不能治全部，治一时不能治长期。

（三）信息共享

身份确认，人员基本信息征集是每个地方社会治理的基础工作，随着人员流动区域越来越大，区域化管理越来越细，层级越来越多，如果不能建立统一、共享的信息系统，将大大增加老百姓外出旅游、经商、学习等正常活动难度，加重人员迁移负担，不利社会劳动力流动，与鼓励非农转移，人员外出打工，劳动致富政策相悖。最典型的是每到一个不远地域，甚至相邻小地域间都要办理暂住证，一些特殊地区还要办理通行证。其他如就业、婚姻、教育、社会保障等基本信息采集工作非常浩繁。如果建立统一、共享的信息系统，社会信息成本将可由此大大降低，人员流动性将更为增强，从而有利社会资源配置，增进人们生产和生活福祉。更重要的是因为往来无障碍，所以促进了区域一体化。

（四）行政结果互用

对于各地行政审批结果、第三方认证结果，区域内其他地方可以直接拿来使用，从而避免大量重复管理和求证工作。比如社会保障方面，工伤诊断和责任两地互认，养老保险多地互连，职业证书大家互通。还有社会征信方面，一地征信记录多地共享；违规、违法、犯罪者一地不能通行就意味着整个区域都不能通行。行政结果互用要求各地法规、政策向一致性协调，在执行尺度上进行一致性把握，提高大家协同能力。同时，个中还涉及责任、权力和利益调整和分配，因此行政结果互用是一个复杂系统工程，社会效益大，但任务艰巨。

（五）重大事项共商

对于区域内各成员方共同面临的、具有普遍性的一些重大事项、治理难点，要解决非一般性制度所能奏效，也是基本管理行为力所难及。同时也不是一时一地所能解决，需要整合各自力量，久久为功，绵绵用力，建立起区域成员间重大事项共商制度。跨区域联席会议就是这样一种制度，定期将各方对口单位、同级别人员汇集在一起开会，共同探讨，寻求彼此共同关心问题的解决方案。比如西部西藏、新疆、宁夏、甘肃、青海等七省区就面临共同的国家安全与区域经济发展问题，多年来建立了联席制度，包括出版内刊、召开年度会议、日常信息互联、人员互访等。

二、西藏融入周边省区体制机制进展

西藏区情特殊，规制方面不仅与我国东中部地区有较大差别，即便与邻近省区相比也存在着较大差异，这不仅不利于西藏与周边省区的沟通，同时也影响着西藏融入周边省区的进程。西藏加快融入周边省区既是西藏的发展要求，也是治国治边的必要基础，是国家既定大政方针，对于民族团结、生态文明建设、国家安全屏障建设均具有重要意义，所以必须加快构建创新型西藏与周边省区的区域融合体制机制。目前，该领域相关工作已取得显著成效，集中体现在以下两方面。

（一）西藏社会各界主动融入周边省区的跨区域融合意愿强烈，各级各界已展开部署

西藏加快推进融入周边省区的区域融合工作主要体现在政策制定和具体行动上。中共西藏自治区委员会、自治区人民政府在《西藏改革开放40年的历史性变革和经验启示》中指出，要积极打造区域竞争新优势，充分发挥西藏区位优势、资源优势、后发优势，加强与内地省区市和周边省区的战略合作，积极融入西部大开发，努力实现“三个基地增长极”（“西电东送”接续基地、世界第三极旅游目的地、民族特色文化产业发展基地）、“两个区域联动带”（藏中藏南引领带动、藏东藏西藏北协同发展）、“三大周边经济区”（成渝经济圈、大香格里拉经济圈、陕甘青宁经济圈），以及若干发展实验区（吉隆边境经济合作区、拉萨综合保税区、指定口岸等）发展目标［11］。

《西藏国民经济与社会发展十三五规划》提出要积极融入内地市场。鼓励西藏各族群众到内地就学、务工、经商、旅游。强化西藏与周边省区的合作，主动融入川渝经济圈、陕甘青宁经济圈、大香格里拉经济圈，加强西藏与周边省区交界地区的基础设施互联互通，创新西藏与周边省区的经济文化合作方式，建立定期交流磋商机制，加大西藏与周边省区在基础设施建设、产业发展、生态环保等方面的合作力度。《西藏自治区“十三五”旅游业发展规划》提出，推动跨境旅游合作区建设，构建康巴特色文化旅游圈。联动拉萨市以及周边四川省、云南省、青海省，构建羌塘草原文化旅游圈。内联拉萨市，外通青海省，构建象雄文化旅游圈。联动西藏区内的拉萨市、日喀则市，西藏区外的新疆维吾尔自治区，国外的印度、尼泊尔等邻国，围绕“五条出区、三条出境”西藏铁路网总体思路和发展目标，重点打通西北、西南两个方向，优化与青藏铁路沿线及周边省份旅游合作，打造青藏之旅。深化青藏铁路沿线及周边省份合作，共推唐竺古道旅游品牌，积极实施各级政府主导旅游形象营销和各类企业为主体旅游产品营销模式，重点开展针对环渤海经济圈、长三角、珠三角以及成都、重庆、武汉等重点省会城市和港澳台、日韩、欧美等重要客源市场的宣传促销，增强旅游品牌综合影响力。

（二）青藏高原各方协商机制取得新进展

围绕青藏高原跨省区协商主要体现在规划制定和联席会议召开上。中国香格里拉生态旅游区跨西藏、四川、云南、青海四省区，有着我国西部独特的自然人文历史资源，拥有众多我国乃至世界重要的自然、文化遗产，也是我国生态安全屏障的重要组成部分。2002年起西藏加强与云南、四川、青海等省（区）旅游合作，四省区先后召开数次协调会，共同致力于中国香格里拉生态旅游区发展。2007年12月，国家旅游局和国家发改委主持《香格里拉生态旅游区总体规划》评审并予以通过。

2013年10月20日下午，西藏昌都、四川甘孜、青海玉树、云南迪庆四地州等在第七届藏、川、青、滇毗邻地区康巴文化旅游艺术节旅游发展论坛上，共同签署“中国香格里拉生态旅游区”战略合作协议。根据战略合作协议，四地州将建立“中国香格里拉生态旅游区”发展协调机制，在每届康巴文化旅游艺术节期间，由艺术节举办地旅游局牵头召开“中国香格里拉生态旅游区”发展协调会议，共同研究和商讨解决“中国香格里拉生态旅游区”的发展事项。力争建立“中国香格里拉生态旅游区”，加强生态保护与旅游资源综合开发，建成具有国际水平的容环保、旅游、科考、探险、历史文化于一体的国家级生态旅游区。共同推进中国香格里拉旅游项目策划，加强项目管理和规划，防止低水平近距离重复建设。共同制订“香格里拉旅游环线”绿色长廊建设方案，打造中国最美景观大道。加强四地州协作，共同规划建设“香格里拉旅游环线”，共同推介旅游线路，简化地区游客通行手续，实现资源共享、线路互推、客源互送、各方利益共赢，打造无障碍旅游区。共同加强“香格里拉”文化旅游线路、品牌策划和营销，推进旅游产品升级，丰富旅游产品的生态文化内涵。

六州（市）长联席会是滇川藏青交界地涉藏州（市）为加强沟通协作，推动区域协调发展的一种创新型工作机制。自2015年首届川滇藏青交界地区的涉藏市州长联席会议在康定召开以来，多年时间里，共同谱写了川滇藏青交界地区各族人民“共同团结奋斗、共同繁荣发展”新篇章。2018年9月13日，以“融合·创新·发展”为理念的滇川藏青交界地涉藏州（市）长第四次联席会议在云南省迪庆州召开。迪庆州、甘孜州、阿坝州、昌都市、果洛州、玉树州的六州（市）政府领导围绕弘扬民族文化，促进民族团结，构建和谐社会，共商区域发展大事，共谋区域协作大计，共促涉藏省区和谐发展大局，共推区域融合发展［12］。

三、西藏融入周边省区的体制机制障碍

基于特殊的自然环境和区情，西藏融入周边省区的体制机制较我国其他地区跨区域融入体制机制构建更难。当前，西藏区域融合体制机制主要存在以下障碍。

（一）西藏融入周边省区的战略谋划和方案设计尚不明晰，融入进程缓慢

西南地区除成渝，其他涉藏区域协作框架如川渝经济圈、陕甘青宁经济圈、大香格里拉经济圈，从酝酿到提出已达十年之久，大方向非常明确，但实践推进层面仍然较缓慢，缺乏综合的、宏观的、全面的战略构造和具体行动方案。区域协作进程缓慢不仅与西部经济发展落后、分工协作不发达、经济总量不够有关，也与地域广袤、自然条件相对较差、基础设施建设难度大、水平不高有关。西藏融入周边省区的体制机制战略谋划和顶层设计要依据区域经济发展态势，在条件不成熟时过多提前谋划、超前设计尽管并不恰当，但一定的学术研究和远景规划必不可少。当前，围绕西藏周边几个经济圈的学术研究和政策探讨很少，除成渝经济圈外，陕甘青宁经济圈、大香格里拉经济圈、新疆西藏协作等领域鲜有学术与政策论证。对于“加强与内地省区市战略合作，主动融入川渝经济圈、陕甘青宁经济圈、大香格里拉经济圈”，对区域融合西藏积极，不仅写入国民经济和社会发展规划和其他各项专门规划，还进入党代会文件和其他工作安排中。而反观周边区域，整体反应冷淡。省区级政府没有一家把三个经济圈表述纳入规划和政府文件中，与西藏接壤的四川、云南、甘肃、青海、新疆没有，同属一个区域与西藏不接壤的重庆、陕西、宁夏等省区更没有。

（二）西藏融入周边省区主要靠行政推动，西藏企业和劳动者的市场能力弱

为推进西藏融入周边省区，西藏自治区出台了相关政策，采取了一定举措，但主要以行政推动为主。比如基于西藏特殊地域环境，成都丰富的创新资源、优越的地理位置、较高的劳动力素质，2007年，西藏自治区党委、政府就成立了西藏自治区（成都）科技创业服务中心，该中心是隶属于西藏自治区科学技术厅的全额拨款事业单位，多年来该中心帮助西藏企业加强与成都科研院所、大学等单位沟通联系，协助企业在项目、人才方面全面对接，很好地发挥了创业创新促进平台作用。但由于西藏民营经济不发达，个体资本普遍积累少、经营能力弱，在区内竞争尚处于不利地位，融入周边区域参与竞争的压力大，对西藏融入周边省区的认识不足。再加上西藏区内基层劳动者技能存在短板，创业者市场经营能力有待提高，影响了科技创业服务中心作用充分发挥。

（三）西藏融入周边省区存在一定的文化和气候不适应性，适应性机制缺乏

文化和气候不适应，是西藏融入周边省区的重要障碍，促进适应性创新将是一项长期而艰巨的任务。由于长期身处高原，西藏各族群众对周边低海拔区域的气候适应性差，比如有的人到四川不习惯气候，具体表现为不喜欢夏天湿热、冬天阴冷，长年少见阳光。有的人到重庆不适应夏天火热、冬天寒冷，以及重庆的山地地形。此外，由于山高路远，西藏相比周边其他地区跨区域交流更少，文化更独特，习俗别具一格，西藏基层很多群众到周边省区感觉文化差异大，有孤独感，难以融入当地社会。文化和气候不适影响着西藏向周边省区融入。某地县政府组织数十名农牧民赴内地打工，最终因纪律约束、生活不习惯等原因，这些农牧民又悉数返回西藏。对于气候和文化的不适，政府和社会应有相应的适应性促进机制，比如社区关怀、社区建设。这方面有很多成功探索和经验，如成都武侯祠附近区域，就居住着长期留住的大批西藏群众，未来成都市武侯区的成功经验应得到充分重视。

（四）国家层面顶层设计有待加强，跨区域协调力度不够

关于西藏融入周边区域，相邻青藏高原区域共同形成经济合作网络，国家层面早有号召，但一直以来进程慢、务实性不够、效果有限、离预想差距甚远。比如早在2010年，中国旅游业“十二五”发展规划纲要提出，要大力打造大香格里拉旅游区，推进云南迪庆、西藏昌都、四川甘孜和青海玉树四个区域融合发展。四方将进一步打破壁垒，深化合作，形成“同一个品牌，多个目的地”的区域经济发展格局，到“十二五”末建成我国西南地区的旅游中心、世界一流的生态旅游区、世界知名的具有强吸引力的一流精品生态旅游区。同样的规划纲要继续在“十三五”期间提出，但至今，现实和目标仍然相差甚远，官方跨区域协调体制机制依然存在较大短板。

四、西藏融入周边省区体制机制创新

习近平同志在中央第七次西藏工作座谈会上指出，“认真总结经验，开创援藏工作新局面。四川、云南、甘肃、青海四省党委要高度重视涉藏工作，承担起主体责任，加强同西藏自治区的协调配合”，援藏工作新局面要有周边地区融合发展新局面，涉藏省区承担更多主体责任必将为西藏融入周边经济圈创造更有利条件。在国家大战略背景下，为促进西藏自我发展，西藏融入周边区域发展体制机制障碍急需突破。

（一）统筹规划，创新区域融合模式

应更多展开西藏周边经济圈融入学术论述和政策论证，并在研究层次上进一步细化，为出台跨省区经济圈融合规划作准备。体制机制是西藏和周边区域相互融合的重要基础条件和根本动力，需要结合区情省情、各涉藏区域地情，摸索可行的区域发展融合模式，推动区域协作创新。在理论方面，西藏要集中全区学术力量，推进跨学科探讨。尽快召开相关学术研讨会，布局西藏区域融入研究课题。西藏各级各部门政策研究人员，应加快出台相关政策法规，使西藏区域融入迈上实质性步伐。此外，论述和论证过程也是区域融入过程，区内学者和政策专家应更多与周边区域同行交流沟通具体事宜，以形成双边和多边框架，避免区域融入研究“闭门造车”“一厢情愿”，达不成共识，落不了“地”。在实践方面，西藏可借鉴内地经验。多年来我国东部地区在跨区域发展过程中积累了很多成功经验。如江苏坚持市场主导、政府推动、利益共享，引导优势产业和加工制造业环节向中西部地区有序转移，进一步优化完善产业链。积极创建长江经济带国家级转型升级示范开发区，鼓励省内外开发区、大型企业合作共建园区，支持有条件的长江中上游城市和企业在省内开发区设立“区中区”“园中园”。开展技术合作、战略联盟、外包等非产权合作，拓宽地区间开放互动发展新路径［13］。

（二）强化市场导向作用，进一步推进交往交流交融

区域融入既是政府行为，更是民间行为；既需要体制内引导，更需要焕发民营经济活力。在区域融入之前，每个涉藏区域主体都已有自己的要素结构、产业体系、社会系统，区域融入意味着要在现有体系、格局和结构中插入外来因素，这既是一个复杂的系统工程，也是一个不断博弈、涉及众多主体利益调整过程，非政府行政命令单独所能为，市场作用不可或缺。要促进经济主体之间平等磋商，市场发挥要素配置作用，同时鉴于西部地区发展还欠发达，且涉藏区域经济发展水平普遍不高，区域融合所需设施、要素严重不足，各地要进一步做好市场要素培育，包括企业家、技能劳动力和知识型人力资源开发、资本积累和投资促进。市场机制在西藏培育发展还有一个较长过程，但却是经济发展、区域融合的大势所趋，各级政府部门应明确这一大势，多支持和服务市场，维护好市场规则。融合来自于人员交往、社会交流、文化交融，交往交流交融是西藏区域融入的基础、出发点和关键。要让西藏各族群众通过外出求学、内地经商、到祖国大好河山和现代化城市旅游观光等方式方法走出去，开阔眼界，熟知外面的世界，产生融入愿望。年轻人、中小学生、在校大学生，应在他们理想和抱负萌芽阶段建立起走出去、到区外发展的理想，有区域融合的概念，有对现代化和城市化的向往。在贫困地区搞项目扶贫不如让贫困人群走出来，到西藏区外发展快的地区，见识区外世界的精彩，焕发创业意愿和发展斗志。

（三）主动发展，创造区域融合美好未来

要强化西藏自我发展的能力和意识，倡导扎扎实实做事、艰苦奋斗创业的精神，把中央和兄弟省市援助当作激励。长期以来，国家对西藏实施特殊政策，关怀深厚。西藏应抢抓机遇，更好地利用援助条件，加快自我发展，推进跨越式发展。西藏周边省区普遍经济欠发达，大多承担着相关涉藏州县的援助任务。在中央和兄弟省市的援助框架之外，西藏周边省区难以形成与西藏同等的援助框架体系，为此西藏应在区域融入过程中充分挖掘优惠政策潜力，加强与所融入区域的合作潜能，在与周边省区共同努力、共同奋斗、共同创造的过程中完成区域融入。西藏要充分展示自己的资源优势和政策优势，使合作区域有“业”可兴、有“利”可图，有“机遇”可乘，在合作过程中绘制美好蓝图。

（四）国家协调地方推进，共创环青藏高原经济圈

国务院颁发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，对推动我国区域融合做出更加具体的部署，提出“坚持区别对待与公平竞争相结合”，进一步细化区域政策尺度，针对不同地区实际制定差别化政策，更加注重区域一体化发展，维护全国统一市场的公平竞争，防止出现政策洼地、地方保护主义。坚决破除地区间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制［14］。要站在落实中央第七次西藏工作座谈会精神高度，从解决区域发展差距、区域分化、无序开发与恶性竞争、区域发展不平衡不充分、区域发展机制不完善、难以适应新时代实施区域协调发展战略等基础性问题出发，在国家和跨区域层面统筹推进西藏融入周边省区。应建立西藏融入成渝经济圈、陕甘青宁经济圈、大香格里拉经济圈等区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制，在完善市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制等方面取得新进展。